Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. Ż. i W. Ż. pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 na lokal usługowy kancelarii prawnej wraz z wykonaniem schodów zewnętrznych do lokalu nr [...], położonego w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].
M. K. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę podnosząc, że jako właściciel lokalu użytkowego położonego przy ul. [...] w [...] nie brała udziału w postępowaniu.
Prezydent Miasta [...] po wznowieniu postępowania decyzją z [...] października 2016 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, uznając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdził jej wydanie z naruszeniem art. 10 k.p.a.
Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 170/17, uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd w wyroku tym wskazał m.in. na brak analizy przez organy wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość M. K. Podjęte decyzje nie uwzględniały wszystkich okoliczności sprawy. Nie zostało w sprawie wyjaśnione potencjalne naruszenie art. 199 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Organ wydający pozwolenie na budowę oparł się - oprócz oświadczenia inwestorów - na zgodzie na realizację ich projektu podpisanej jednoosobowo przez Prezesa Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", podczas gdy - zgodnie ze statutem tej Spółdzielni - na oświadczeniu takim, jako odnoszącym się do kwestii przekraczającej zakres zwykłego zarządu, wymagany jest podpis dwóch członków zarządu lub członka zarządu i osoby przez zarząd upoważnionej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. uchylił decyzję własną z [...] czerwca 2013 r. Nr [...], udzielił pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] na lokal usługowy - kancelarię prawną, odmówił wydania pozwolenia na budowę w części dotyczącej budowy schodów do lokalu nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Powyższa decyzja została przez T. Ż. i W. Ż. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 524/18 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...].
W efekcie wniesionej przez M. K. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3313/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA między innymi stwierdził, że trafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. "poprzez wyjście poza granice sprawy, której przedmiotem jest decyzja uchylająca pozwolenie na budowę w zakresie budowy schodów zewnętrznych, nie zaś zmiana sposobu użytkowania odrębnej nieruchomości lokalowej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r. oddalił skargę.
Sąd zwrócił uwagę, że w wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 170/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie kierując wytyczne dla organu stwierdził, m.in., że winien on ustalić, czy lokal należący do M. K. stanowi jej odrębną własność, z czego wynika "prawo współdecydowania o tej nieruchomości w sprawach przekraczających zwykły zarząd, czyli m.in. w zakresie wykonania robót budowlanych powodujących zmiany elewacji budynku i sposobie jego funkcjonowania (tworzenie innych wejść, budowa nowych elementów), czy też jest to spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, w zakresie którego może wypowiadać się Zarząd Spółdzielni, jednakże z uwzględnieniem statutowych zasad reprezentacji, zapisanych w rejestrze KRS.
Sąd przesądził, że roboty budowlane takie jak: tworzenie innych, dodatkowych wejść i budowa nowych elementów, do których niewątpliwie należy zaliczyć schody zewnętrzne, wykraczające poza dotychczasowy obrys budynku, zlokalizowane są na gruncie stanowiącym współwłasność, przekraczają ramy zwykłego zarządu. Spółdzielnia Mieszkaniowa nie dysponowała zatem wyłącznym prawem do udzielania zgody na dysponowanie nieruchomością dla celów budowlanych w zakresie budowy schodów zewnętrznych. Do realizacji takiej inwestycji wymagana byłaby uchwała podjęta przez wszystkich właścicieli.
Sąd podkreślił, że zarząd wykonywany jest przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, przy czym przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem m.in. art. 22 ustawy o własności lokali, który stosuje się odpowiednio. Ten ostatni przepis stanowi w ust. 2, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie danej czynności. Reguły te wynikają z nowelizacji ustawy przeprowadzonej na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1596) z dniem 9 września 2017 r. Sąd podkreślił, że skoro na dzień podejmowania zaskarżonej decyzji skarżący nie wykazali, iż posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące wybudowanie schodów zewnętrznych - udzielenie pozwolenia na budowę w tym zakresie nie było możliwe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli T. i W. Ż., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 11 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 201 k.c. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż budowa schodów do lokalu nr 1 jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd w sytuacji, gdy przedmiotowa budowa jest czynnością nieprzekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną co wiąże się z koniecznością legitymowania się zgodą większości współwłaścicieli, którą skarżący posiadają;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd za prawidłowe postępowanie organów administracji w kontekście nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie charakteru prac budowlanych odnośnie wybudowania schodów oraz braku uzasadnienia stanowiska w tym przedmiocie w uzasadnianiu decyzji oraz wyroku.
W ocenie skarżących istotą problemu jest ustalenie charakteru inwestycji, tj. czy stanowi ona czynność zwykłego zarządu czy przekracza go. W przypadku ustalenia bowiem, iż jest to czynność przekraczająca zwykły zarząd uzasadnia twierdzenie, że wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (art. 199 k.c.). Ustalenie, iż ma ona charakter czynności zwykłego zarządu powoduje obniżenie wymogu do zgody większości współwłaścicieli (art. 201 k.c.). Ocena dowodów, pod kątem zakwalifikowania planowanych robót budowlanych do przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną albo do czynności zwykłego zarządu, pozostaje w kompetencji organu odwoławczego, przy czym rezultat oceny winien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Powołano się na wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Gd 196/17. Wskazano, że "dopiero szczegółowa analiza konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy może pozwolić na dokonanie pełnej oceny, czy ingerencja w części wspólne nieruchomości przy realizacji określonej inwestycji wykracza poza zakres zwykłego zarządu, a co za tym idzie - wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli." (sygn. akt II SA/Gd 830/13).
Taka wytyczna znalazła się w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 października 2016 r. zgodnie, z którym "Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu dokonywana jest wstępnie przez inwestora, a następnie jest ona weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony do dokonania takiej oceny samodzielnie. Brak jest podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego." (sygn. akt II OSK 131/15). Jest zatem rzeczą bezsporna, iż każda inwestycja winna podlegać odrębnemu badaniu i znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym oraz uzasadnieniu orzeczenia.
W uzasadnieniu obu decyzji oraz zaskarżonego wyroku nie ma jakiegokolwiek argumentacji w tym przedmiocie. Stanowisko sprowadza się w zasadzie do uznania jako bezsporne i oczywiste, iż prace objęte pozwoleniem na budowę przekraczają zakres zwykłego zarządu. Stanowisko sprowadza się do zacytowania uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2014 r. wskazującego, iż sąd ten uznał za czynność przekraczająca zwykły zarząd wybicie otworu okiennego w ścianie nośnej budynku. Tymczasem sytuacji tej nie sposób w jakikolwiek sposób porównać z okolicznościami badanymi w niniejszym postępowaniu.
Skarżący nie ingerują w jakikolwiek sposób w ścianę nośną budynku. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy dobudowaniem ażurowych schodów, które nie ingerują w konstrukcję obiektu z wybiciem w ścianie nośnej dodatkowego otworu, który w sposób oczywisty stanowi ingerencję w konstrukcje obiektu. Oparcie zatem rozstrzygnięcia jedynie o treść wyroku wydanego w zupełnie innym stanie faktycznym bez poczynienia jakichkolwiek własnych ustaleń i bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji dlaczego prace podjęte przez skarżących przekraczają zwykły zarząd stanowi wadę. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji jednoznacznie wynika, iż schody nie naruszają jakichkolwiek warunków technicznych i zapewniają właściwe oświetlenie innych pomieszczeń. Nie wskazano jakichkolwiek naruszeń interesów pozostałych współwłaścicieli. Kierując się zatem wskazanym kryterium należy uznać, iż inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest czynnością zwykłego zarządu.
Podkreślono, iż kwestia charakteru inwestycji w postaci dobudowania schodów była przedmiotem analizy w orzecznictwie NSA, tj. wyroku z dnia 26 października 2016 r. dotyczącym udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem. Jej przedmiot był zatem praktycznie tożsamy z niniejszą sprawą. Organy obu instancji przyjmując, że jest to czynność przekraczająca zwykły zarząd uznały, iż wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Jej brak wystarczył do uznania, iż brak jest prawa do dysponowania nieruchomością.
W konsekwencji nie badano już czy skarżący dysponują prawem w przypadku, gdyby uznać inwestycję za czynność zwykłego zarządu. W tym przypadku wystarczy zgoda większości współwłaścicieli, a takową skarżący dysponują. Skarżący przedłożyli wydruk z księgi wieczystej [...] i [...]. Na nieruchomości tej znajduje się obiekt, którego dotyczy postępowanie, tj. budynek przy ul [...],[...] i [...]. Większościowym udziałowcem przedmiotowej nieruchomości jest Koszalińska Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] ([...]). W konsekwencji zgodnie z art. 201 k.c. już jej zgoda wystarczała skarżącym.
Dodatkowo skarżący dysponują zgodą M. O. dysponującej kolejnymi udziałami w nieruchomości (754/100.000). Łączna ilość udziałów współwłaścicieli wyrażających zgodę na inwestycję przekracza zatem co znacznie wykracza poza ustawową połowę.
W ocenie skarżących doszło również do naruszenia prawa procesowego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z orzecznictwa, które zostało zacytowane jednoznacznie wynika, iż decyzje administracyjne (a co za tym idzie i wyroki) nie mogą opierać się wyłącznie na ocenie czy opinii organu, lecz na zebranym materiale dowodowym. Na gruncie procedury administracyjnej powszechnie akceptowane jest istnienie zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść jednostki. Powyższe zasady winien stosować Sąd przy ocenie legalności działania organu administracji wydającego zaskarżoną decyzję.
W ocenie skarżących, Sąd nie tylko nie stosował powyższych reguł przy ocenie materiału dowodowego, lecz dokonał swobodnej oceny stanu faktycznego, a co za tym idzie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 8 kpa oraz art. 77 § 1 k.p.a., w sposób mający wpływ wynik sprawy. Prawidłowa ocena materiału dowodowego winna skutkować uwzględnieniem skargi. W ocenie skarżących wbrew stanowisku organów i Sądu materiał zgromadzony w sprawie uzasadnia stwierdzenie, iż budowa schodów to czynność zwykłego zarządu lub co najmniej stwierdzenie, iż organy nie wyjaśniły w sposób prawidłowy tej okoliczności, a zatem decyzje były przedwczesne.Również stanowisko prezentowane przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu w żaden sposób nie wyjaśnia przedmiotowej kwestii.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.
Nietrafny okazał zarzut naruszenia przepisów opisanych w pkt 1 skargi kasacyjnej.
Na wstępie stwierdzić należy, że istota zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji sprowadza się do wyrażenia poglądu, iż roboty budowlane, które inwestor zamierzał wykonać nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu i w konsekwencji nie wymagają uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten nie znajduje uzasadnienia.
Trafnie wskazał Sąd I instancji, że przewidziane w projekcie budowlanym roboty budowlane mogą być uznane za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu dokonywana jest wstępnie przez inwestora, a następnie jest ona weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony do dokonania takiej oceny samodzielnie.
Pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego zwanego dalej p.b.). Niekwestionowanym w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt, że obiekt budowlany stanowi współwłasność. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli ma prawo do bezpośredniego korzystania z rzeczy wspólnej. Korzystanie z rzeczy wspólnej jest ograniczone tylko w ten sposób, że korzystanie przez jednego ze współwłaścicieli nie może stanowić przeszkody w analogicznym korzystaniu przez innych współwłaścicieli (postanowienie SN z [...] listopada 1980 r., [...],[...], nr 6, poz. 111). Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.
Przepisy Kodeksu cywilnego nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zakresu zwykłego zarządu. Ustawodawca nie bez powodu pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów i doktrynie, gdyż zależy to każdorazowo od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2464/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatwierdzony w niniejszej sprawie projekt budowlany przewiduje montaż nie tylko ażurowych schodów zewnętrznych z poziomu terenu na poziom parteru ale także drzwi w miejscu okna balkonowego. Schody ażurowe składają się ze stopni systemowych, montowanych na belkach policzkowych stalowych mocowanych kotwami wklejanymi do ściany budynku. Należy podzielić poglądu Sądu I instancji, że roboty budowlane takie jak: tworzenie innych, dodatkowych wejść i budowa nowych elementów, do których niewątpliwie należy zaliczyć schody zewnętrzne, wykraczające poza dotychczasowy obrys budynku, zlokalizowane na gruncie stanowiącym współwłasność, przekraczają zakres zwykłego zarządu. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że opisane powyżej roboty budowlane są czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu.
W niniejszej sprawie zarząd budynkiem został powierzony Koszalińskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Zarząd wykonywany jest przez spółdzielnię jako zarząd powierzony. W takiej sytuacji nie stosuje się przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną. Wyjątek stanowi m.in. art. 22 ustawy o własności lokali, który stosuje się odpowiednio. Ten ostatni przepis stanowi w ust. 2, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie danej czynności. Reguły te wynikają z nowelizacji ustawy przeprowadzonej na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1596) z dniem 9 września 2017 r., a więc obowiązujące na dzień podejmowania rozstrzygnięcia w ramach skutecznie wznowionego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Prawidłowe są ustalenia Sądu, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie dysponowała wyłącznym prawem do udzielania zgody na dysponowanie nieruchomością dla celów budowlanych w zakresie budowy schodów zewnętrznych. Do realizacji takiej inwestycji wymagana była uchwała podjęta przez właścicieli lokali. Bezsporne w sprawie jest, że wymaganą uchwałą (zgodą) skarżący nie dysponowali również na dzień podejmowania zaskarżonej decyzji. W przypadku ustalenia, że pierwotne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało podważone wobec wykazania, że nieruchomość stanowiła współwłasność wielu podmiotów i w związku z zakresem robót przekraczających zakres zwykłego zarządu rolą organu było uwzględnienie tej okoliczności.
Podsumowując, stwierdzić należy, że organ dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa, art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania dotyczących zastosowania procedury wznowienia postępowania jak i określających zasady związane z wydaniem i uzasadnieniem decyzji.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ II instancji nie rozpoznał należycie sprawy.
Zarzut ten jest w istocie powtórzeniem argumentu, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane nie jest czynnością przekraczającą zakresu zwykłego zarządu. Stanowisko to, jak to zostało już wcześniej wskazane jest niezasadne. Powtarzanie argumentów uzasadniających niezasadność ww. argumentu nie jest konieczne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa materialnego i nie naruszył przepisów postępowania i że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku w tej kwestii należy w pełni podzielić.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.