Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1707/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 276/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę skarżących, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na skarżących obowiązek doprowadzenia ściany północnej szczytowej budynku przy [...], znajdującej się w granicy z nieruchomością przy [...], do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanych w niej 4 szt. otworów w lokalu nr [...].

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie nie uzyskano dowodów, które potwierdzałyby legalność ww. otworów. Budynek powstał w 1932 r. Odnaleziono jedynie inwentaryzację budynku z 1964 r., która uwzględnia istnienie ww. otworów. Ponadto ustalono, że pod względem ochrony konserwatorskiej nie ma przeciwwskazań do zamurowania okien. Ponadto ustalono, że przedmiotowy budynek już pierwotnie powstał w ostrej granicy działki. Organ II instancji wskazał, że nie można jednoznacznie ustalić daty wykonania okien, jednak ich wykonanie w ostrej granicy wymaga oceny legalności pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. W tym zakresie organ stwierdził, że § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie przewiduje możliwości zlokalizowania otworów okiennych w ścianie budynku znajdującej się w ostrej granicy działki.

Takiej możliwości nie przewidywały też art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Brak możliwości sytuowania ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m ma na celu nie tylko zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, ale także zapewnienie ochrony interesów osób trzecich. Powyższe stanowisko wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować w taki sposób, aby zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ zwrócił też uwagę, że okna w stwierdzonej lokalizacji ograniczają prawa właściciela działki sąsiedniej do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Nie ulega wątpliwości, że stan naruszenia przepisów budowlanych występujący w niniejszej sprawie, w sposób oczywisty ogranicza możliwość zabudowy nieruchomości przy [...].

Występuje bowiem sytuacja, w której właściciel działki sąsiedniej będzie miał ograniczone możliwości w rozpoczęciu jakiegokolwiek procesu inwestycyjnego z uwagi na istniejące w ścianie w granicy otwory okienne. W tych warunkach uprawnione było przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a adresatem stosownych rozstrzygnięć w pierwszej kolejności powinien być inwestor ewentualnie właściciel nieruchomości. Dlatego nakaz został skierowany do właścicieli lokalu nr [...].

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący sformułowali zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 136 K.p.a.; art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 84 § 1 K.p.a.; art. 10 K.p.a.; § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia 2002 r.; art. 196 ww. rozporządzenia z 1928 r.; art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 51 ust. pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania – K. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi w pełni przyłączając się do argumentacji organów orzekających w sprawie niniejszej.

Skarżący uzupełnili stanowisko także w kolejnych pismach procesowych.

W kolejnym piśmie procesowym skarżący, podtrzymując stanowisko w sprawie, wskazali na wyroki tutejszego Sądu w analogicznych do niniejszej sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 326/16, VII SA/Wa 284/16, którymi uchylone zostały zaskarżone decyzje.

Na rozprawie pełnomocnicy stron i uczestnika postępowania podtrzymali stanowiska prezentowane na piśmie.

Pełnomocnik organu w nawiązaniu do uzasadnień ww. nieprawomocnych wyroków, wskazując na rozbieżne oceny co do przesłanek, które powinny być brane pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu spraw, zaapelował do Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, o to by zajął stanowisko: czy sprawa w przedmiocie zamurowania okien jest sprawą administracyjną czy sprawą cywilną, czy adresatem rozstrzygnięć powinien być właściciel w mieszkaniu, którego znajdują się okna objęte nakazem zamurowania, czy też adresatem takiego rozstrzygnięcia powinna być wspólnota mieszkaniowa, oraz określenie czy konieczne jest zamurowanie okien czy też wypełnienie ich luksferami o odpowiedniej klasie odporności ogniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 276/16, uwzględniając skargę, wskazał, że w sprawie nie wykazano przesłanek do przeprowadzenia postępowania naprawczego. Nie ustalono daty rozpoczęcia budowy, co pozwoliłoby na określenie reżimu prawnego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę. W świetle dokumentów powołanych przez skarżących budynek powstał przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1928 r. Organ nie ustalił przebiegu granicy w dacie budowy budynku w ścianie, którego usytuowane są przedmiotowe okna.

Należy także podkreślić, że organ ustalił fakt budowy budynku przy [...] w ostrej granicy z działką sąsiadującą w oparciu o wydruk z historycznej mapy [...] z 1936 r. z podziałem hipotecznym działek, których granice pokrywają się z obecnymi granicami. W ocenie organu, w braku innych dowodów, powyższy fakt uprawdopodabnia okoliczność zaprojektowania budynku ze spornymi oknami w granicy z sąsiednią nieruchomością. Organ jednak nie ustalił granic działek, na których obecnie usytuowane są budynki przy [...] w dacie rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku. Organ nie podjął czynności zmierzających do weryfikacji tych informacji w aktach ksiąg wieczystych graniczących ze sobą nieruchomości. Tymczasem, przebieg granicy mógł być taki, że ściana nie była usytuowana w ostrej granicy, projekt budynku mógł być zatwierdzony pod rządem przepisów, które dopuszczały ich lokowanie nawet w ostrej granicy.

Wreszcie spokojne trwanie okien o ile powstały w czasie budowy przez ponad osiemdziesiąt lat może wskazywać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości udzielił zgody na ich ulokowanie w drodze umowy cywilnoprawnej choćby służebności w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu, w sytuacji gdy nie wykazano, że okna powstały po wybudowaniu obiektu, brak dowodów ich legalności nie może być oceniany jako okoliczność uzasadniająca zastosowanie trybu wynikającego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Trudność, czy też brak możliwości odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy do domniemywania braku legalności zrealizowanych prac budowlanych. Domniemania takiego nie przewidują przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i art. 81 K.p.a., ani też przepisy prawa materialnego – prawa budowlanego. Sąd wskazał, że w sprawie konieczne są dodatkowe ustalenia dotyczące okoliczności w jakich powstały otwory okienne. Organy nie odniosły się do przedstawionej przez skarżących opinii rzeczoznawcy budowlanego, której ustalenia były odmienne od ustaleń organu. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej powinien był zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie stosownej opinii.

Sąd wyjaśnił, że sprawa niniejsza może być rozpoznawana w trybie postępowania administracyjnego tylko w oparciu o tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego. Ustalenie braku przesłanek wymienionych w art. 50 ww. ustawy, czyni sprawę administracyjną bezprzedmiotową. Adresatem decyzji, która wydana zostałaby na podstawie art. 51 w zw. z art. 52 ww. ustawy może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, który jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art.

51. Kryterium wyboru, spośród trzech wymienionych w art. 52 podmiotów, jest posiadanie tytułu prawnego do władania obiektem, pozwalającego na wykonanie decyzji. Z treści art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali wynika, że nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W sytuacji zatem gdy otwór okienny służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu, to nie stanowi on nieruchomości wspólnej. Odpowiedzialność wspólnoty może dotyczyć części wspólnych budynku, tj. okien w pomieszczeniach nie służących do wyłącznego użytku właściciela (np. klatka schodowa). Konieczność określenia wypełnienia otworów wynika ze zindywidualizowanych okoliczności sprawy. W przypadku gdy ustalenia prowadzą do braku podstaw kwestionowania legalności otworów wypełnionych luksferami, ale te nie odpowiadają normom określającym bezpieczeństwo ludzi lub mienia bądź stwarzają zagrożenie dla środowiska zgodnie z art. 50 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego zachodzą podstawy do nakazania ich wymiany na odpowiadające obecnie obowiązującym standardom.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła K. sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji z uwagi na błędne ustalenie, że organ nie wykazał w okolicznościach sprawy zaistnienia przesłanek art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, uznając, że do wydania decyzji nakazującej usunięcie określonej nieprawidłowości konieczne było ustalenie w jaki sposób i kiedy doszło do jej powstania, oraz że projekt budynku przy [...] mógł być zatwierdzony pod rządem przepisów, które dopuszczały lokowanie okien w ostrej granicy, podczas gdy przez cały okres, w którym mógł powstać budynek przy [...] nie było możliwe sytuowanie okien bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, a w postępowaniu nie zostały przedstawione żadne dowody na możliwość zastosowania wyjątków od tej zasady, w tym na podstawie przepisów Kodeksu Napoleona; powyższe doprowadziło WSA w Warszawie do nieuprawnionej konkluzji o niewyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego sprawy i braku dowodów do stwierdzenia wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego) oraz niezasadnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie zostało niezasadnie zastosowane domniemanie braku legalności zrealizowanych prac budowlanych oraz że lokalizacja przedmiotowych okien mogła nastąpić w drodze umowy cywilnoprawnej, pomimo braku dowodów na taką okoliczność, podczas gdy należało przyjąć, że wykonanie przedmiotowych okien nie mogło być legalne, bez względu na reżim prawny obowiązujący w dacie wybudowania budynku przy [...], a organ nie miał obowiązku szukania dowodów na zastosowanie wyjątków, w tym przewidzianych w przepisach Kodeksu Napoleona, od reguły zakazującej lokalizacji okien w granicy działki, gdyż ciężar dowodu w tym zakresie ciążył na stronie, która twierdzi że zostały zastosowane wyjątki od przepisów ogólnych;
3. - art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 3, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. i art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez bezpodstawne zobowiązanie organu do zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie stosownej opinii co do sposobu i daty wykonania otworów okiennych w przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy należało przyjąć, że organ nadzoru budowlanego z urzędu dysponuje wiadomościami specjalnymi w zakresie budownictwa i nie jest dopuszczalne zobowiązanie tego organu do zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, ponieważ ww. przepisy K.p.a. formułują zasadę swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym oraz nie przewidują w żadnym przypadku obowiązku pozyskania przez organ administracji publicznej opinii biegłego, a także że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego stanowi przepis szczególny wobec art. 84 § 1 K.p.a. i wyłącza jego zastosowanie, w zakresie wiadomości specjalnych dotyczących budownictwa

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie mogą być zastosowane w sytuacji gdy nie wykazano, że okna zostały wykonane w budynku po jego powstaniu i brak jest dowodów ich legalności, oraz że przy wydaniu decyzji nakazującej usunięcie określonej w niej nieprawidłowości konieczne jest wykazanie w jaki sposób i kiedy doszło do jej powstania, podczas gdy należało przyjąć, że ww. przepisy Prawa budowlanego mogą być zastosowane także w sytuacji, gdy jest to uzasadnione okolicznością, że usytuowanie okien w budynku istotnie odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), co uzasadniało w niniejszej sprawie nałożenie na właścicieli lokalu obowiązku doprowadzenia ściany północnej szczytowej budynku przy [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie usytuowanych w niej 4 szt. otworów okiennych w lokalu nr [...] (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że ustalony stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do wdrożenia trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Jak trafnie wywiódł Sąd, aktualnie przeprowadzone postępowanie nie daje wystarczających podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowe otwory okienne powstały z naruszeniem prawa. W sytuacji bowiem, gdy organom nadzoru budowlanego nie udało się, nawet w przybliżeniu, ustalić czasu powstania otworów w budynku przy [...], dokładnej daty (rok) wzniesienia samego budynku (Sąd ocenił, że z dokumentów przedstawionych przez skarżących wynika, iż budynek mógł powstać przed 1928 r.; z opinii rzeczoznawcy – w latach 1928-1930; z ustaleń organu – 1932 r.), ani też dotrzeć do pozwolenia na jego budowę i dokumentacji projektowej, to nie tylko nie można ustalić przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania, ale co ważniejsze wykluczyć, że zostały one celowo zaprojektowane i powstały już na etapie realizacji budynku w okresie międzywojennym, co oznaczałoby, że ich powstanie było legalne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., II OSK 619/17).

Dlatego Sąd w sposób uprawniony wskazał, że trudność, czy też brak możliwości odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy do domniemywania braku legalności zrealizowanych prac budowlanych. Domniemania takiego nie przewidują przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i art. 81 K.p.a., ani też przepisy prawa materialnego – prawa budowlanego. W innym wypadku w związku z brakiem ustalenia w jakich okolicznościach powstał budynek należałoby też konsekwentnie zakwestionować legalność całego budynku. Na takie jednak wnioskowanie nie pozwalają zasady postępowania administracyjnego (prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów – wyrażone w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), ponieważ brak stosownych ustaleń w sprawie wyklucza w sposób obiektywny możliwość przesądzenia, że dany budynek lub jego część (w tej sprawie przedmiotowe otwory okienne) powstały z naruszeniem prawa.

W tych warunkach ma znaczenie dla wyniku sprawy wskazana przez Sąd I instancji okoliczność pominięcia przez organy nadzoru budowlanego opinii rzeczoznawcy budowlanego, w której wywiedziono, że otwory były celowym zamierzeniem autora projektu i powstały w trakcie wznoszenia budynku (w 1929-1930 r.), pełniły rolę doświetlenia pomieszczeń i wszystkie były pierwotnie wypełnione luksferami. W tym miejscu należy wskazać, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, w ww. okresie, tj. od 5 marca 1928 r. do 14 sierpnia 1961 r. przepisy obowiązującego prawa przewidywały możliwość urządzenia w murze ogniochronnym otworów zamurowanych szkłem drutowym albo szklanymi cegłami, co uzależnione było od uznania właściwej władzy (patrz: art. 198 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.). Uregulowanie to umożliwiało zatem odstępstwo od dyspozycji art. 196 ww. rozporządzenia z 1928 r., na którego treść powoływały się organy.

Ponadto na podstawie kolejnego uregulowania, tj. rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38 poz. 196) dopuszczalne były otwory w ścianie przeciwpożarowej (§ 76 ust. 5 w zw. z § 78). Ponadto nie wykluczone było wykonanie ściany przeciwpożarowej z innych materiałów i innej grubości niż wymienione w ust. 1, ale tylko pod warunkiem udowodnienia co najmniej tej samej odporności ogniowej (§ 76 ust. 4 w zw. z § 78). To ostatnie rozporządzenie obowiązywało do 1 września 1966 r. Wynika z tego, że do czasu sporządzenia inwentaryzacji z 1964 r. (potwierdzającej istnienie przedmiotowych otworów okiennych) obowiązywały przepisy dopuszczające możliwość wykonania otworów w ścianie przeciwpożarowej znajdującej się przy granicy nieruchomości, co także mogło być związane z określonymi uwarunkowaniami sposobu zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, czyli tak aby nie powodować zagrożenia pożarowego dla sąsiedniej nieruchomości.

Poza tym brak ustalenia daty pozwolenia na budowę nie wyklucza, że w sprawie mogą mieć znaczenie odpowiednie przepisy zaborcy rosyjskiego, czyli obowiązujące przed wejściem w życie ww. rozporządzeni z 1928 r. Dlatego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym przez cały okres, w którym mógł powstać budynek przy [...] nie było możliwe sytuowanie okien bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Powyższa ocena nie wyklucza zatem stwierdzenia Sądu I instancji o możliwości zawarcia stosownej umowy cywilnoprawnej; zaś w skardze kasacyjnej tej oceny skutecznie nie zakwestionowano, ponieważ nie zasługuje na aprobatę stanowisko, zgodnie z którym wykonanie przedmiotowych okien nie mogło być legalne, bez względu na reżim prawny obowiązujący w dacie wybudowania budynku przy [...]. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że dla wyniku sprawy nie ma znaczenia wskazywany w sprawie § 12 ww. rozporządzenia z 2002 r., z uwagi na treść § 330, zgodnie z którym przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów;

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie z uwagi na okoliczność, że mamy do czynienia z wykwalifikowanym organem administracyjnym obowiązujące przepisy nie wykluczają możliwości uzyskania przez ten organ opinii biegłego. Wszystko bowiem zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tj. wymaganego do przeprowadzenia zakresu postępowania. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby tylko określone czynności dowodowe organu były wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, tym bardziej w sytuacji gdy w sprawie została przedstawiona stosowna opinia przez skarżących. W tym warunkach zakwestionowanie tej opinii, z uwagi na określoną moc dowodową powinno nastąpić w postaci uzyskania kontrdowodu (kontropinii). Stanowisko takie w zasadzie potwierdza art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który wprost stanowi, że organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. A zatem wskazywana w skardze kasacyjnej niejako określona "wyjątkowość" organu nadzoru budowlanego nie jest determinująca dla sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ. Jednak co najistotniejsze, nawet jeżeli organ w niniejszej sprawie podjął samodzielne ustalenia, to nie odniósł się do uzyskanego w sprawie dowodu z opinii rzeczoznawcy budowlanego. Dlatego Sąd I instancji zasadnie ocenił, że w sytuacji braku dowodów jednoznacznie wskazujących na pierwotny stan ściany graniczącej z nieruchomością przy [...], opinia biegłego jest dowodem wartościowym odnoszącym się do okoliczności mającej istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a.; art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 3, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. i art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skoro z dokonanej powyższej oceny wynika, że ustalony stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do wdrożenia trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego, tym samym za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Jednak w odniesieniu do poruszonej w tym zarzucie kwestii skierowania decyzji do właścicieli lokalu należy wskazać, że w tym zakresie prawo własności lokalu nie jest okolicznością przesądzającą o wskazaniu podmiotu, do którego powinna być skierowana decyzja. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjne akceptuje pogląd prawny wyrażony w tym zakresie w wyroku tegoż Sądu o sygn. akt II OSK 619/17 wydanym w sprawie tej samej nieruchomości, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16). Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ww. ustawy podmiotów (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu) stanowi tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji, o której mowa w art. 51 (por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r., II OSK 158/07). W sprawie niniejszej podmiotem uprawnionym do udzielenia inwestorowi zgody na roboty budowlane polegające na zamurowaniu otworów w części wspólnej budynku, tj. zewnętrznej ścianie kamienicy przy [...], jest Wspólnota Mieszkaniowa. Podmiot ten powinien być tym samym rozważany jako potencjalny adresat decyzji nakazującej wykonanie tych prac w trybie nadzoru budowlanego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.