Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 37/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), zwanej w dalszej części tego uzasadnienia "ustawą Prawo budowlane", nakazał skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej [...], doprowadzenie do stanu poprzedniego zagospodarowania terenu przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym z garażem i usługami w parterze przy ul. [...] w T. od strony południowo-wschodniej przez likwidację miejsca do gromadzenia odpadów stałych, zlokalizowanego na parceli nr [...] przy granicy z parcelą nr [...].
W dniu 13 lipca 2016 r. organ pierwszej instancji przeprowadził na ww. działce czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że miejsce o wymiarach 9,60 x 2,85 m, przeznaczone do segregowalnego zbierania surowców wtórnych i składowania odpadów dużych, ogrodzone siatką metalową, częściowo utwardzone kostką betonową, znajduje się w odległości ok. 7 m od parapetu okna lokalu mieszkalnego, usytuowanego na trzeciej kondygnacji. Niżej znajdują się lokale użytkowe. Miejsce to wykonano w 2015 r., a utwardzenie terenu wcześniej.
Zdaniem organu, usytuowanie na zewnątrz budynku miejsca do składowania odpadów segregowalnych jest sprzeczne z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie zachowano bowiem wymaganej dziesięciometrowej odległości od okien mieszkalnych oraz trzymetrowej odległości od granicy działki, przy czym na działce sąsiedniej nie ma takich urządzeń.
W pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku z dnia [...] listopada 2004 r. miejsce do składowania odpadów przewidziano w wyodrębnionym pomieszczeniu na poziomie 1 budynku, zaś przedmiotowy teren stanowił chodnik i dojazd, utwardzony kostką betonową.
W odwołaniu od decyzji Wspólnota Mieszkaniowa [...] w T. wyjaśniła, iż w budynku znajdują się 32 mieszkania i 13 lokali użytkowych. Przewidziane w pozwoleniu na budowę pomieszczenie jest zbyt małe i wyklucza możliwość stosowania kontenerów do zbiórki surowców wtórnych zgodnie z uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku. Już w dacie wydania pozwolenia na budowę nie były spełnione wymogi § 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na terenie budynku oraz działki przynależnej nie ma też innego miejsca na składowanie surowców wtórnych. Kontenery ustawiono w tym miejscu już w 2011 r., a następnie wykonano jedynie ogrodzenie. Na sąsiedniej działce znajduje się zaś trawnik, a dalej osiedlowy parking samochodowy, a władający terenem nie zgłaszał sprzeciwu. Na tej podstawie Wspólnota wniosła o usankcjonowanie istniejącego stanu, który zapewnia właściwe gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia w skrócie "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe miejsce należy kwalifikować jako utwardzony plac do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi (§ 22 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Jego lokalizacja narusza jednak wymogi § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia. Odległość od budynku przeznaczonego na pobyt ludzi (do ściany tego budynku) wynosi bowiem 2,68 m i usytuowany jest przy granicy z sąsiednią działką. Brak zatem możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.
W skardze do sądu administracyjnego Wspólnota Mieszkaniowa domagała się stwierdzenia nieważności, względnie uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając tym decyzjom naruszenie: art. 10 § 1 i art. 73 § 2 k.p.a.; art. 7 k.p.a.; art. 107 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 1 ust. 1 uchwały Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku; art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane; art. 23 ust. 1, art. 33 ust. 1 i art. 18 ustawy o odpadach oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 1 ust. 1 uchwały Rady miasta T. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta T. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także art. 74 ust. 2 i 4 oraz art. 86 Konstytucji RP; art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji;
W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż poza sporem jest, że utwardzony plac do ustawiania kontenerów do gromadzenia odpadów segregowanych (surowców wtórnych) oraz odpadów dużych zlokalizowano przy granicy z sąsiednią działką, na której nie ma podobnych urządzeń, zaś odległość od ściany budynku z otworami okiennymi wynosi 2,68 m. Aczkolwiek nie ustalono, czy na pierwszej i drugiej kondygnacji znajdują się pomieszczenia przewidziane na pobyt ludzi w rozumieniu §§ 4 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), to nie budzi wątpliwości, że na trzeciej kondygnacji znajduje się lokal mieszkalny, a odległość w linii prostej do okien wynosi ok. 7 m. Taki stan rzeczy narusza wymogi § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Zdaniem Sądu w sprawie nie zachodzą przesłanki z ust. 2 tego przepisu. Na tej podstawie dopuszczalne jest pomniejszenie odległości, jednak nie więcej niż o połowę po uzyskaniu opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Dopuszczalność pomniejszenia odległości nie obejmuje zatem możliwości usytuowania miejsc do gromadzenia odpadów w granicy z działką sąsiednią, nawet jeżeli jej właściciel (zarządca) wyraził zgodę na taką lokalizację, a teren przyległy stanowi trawnik, za którym znajdują się miejsca parkingowe, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych władny jest udzielić wyłącznie Minister Infrastruktury w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1332). W sprawie organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do zastosowania trybu odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych i usankcjonowania istniejącego stanu rzeczy.
Naruszenie wymogów techniczno-budowlanych nie stanowi też nieistotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Jedynie roboty budowlane, prowadzone w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być kwalifikowane w tym trybie przez projektanta z mocy art. 36a ust. 6 ustawy. Po zakończeniu procesu budowlanego wszelkie dalsze roboty stanowią inny przypadek.
Zdaniem Sądu w sprawie prawidłowo przyjęto, że niezależnie od kwestii, czy realizacja przedmiotowego placu do gromadzenia odpadów jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, wymagała pozwolenia na budowę (przebudowę), czy też zgłoszenia właściwemu organowi wg stanu prawnego z daty zmiany sposobu zagospodarowania terenu, wobec naruszenia wymogów w zakresie odległości od okien pomieszczeń na pobyt ludzi oraz odległości od działki sąsiedniej, sprawa podlegała rozpatrzeniu w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego zobligowane były do podjęcia działań w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem – poprzez wydanie nakazu likwidacji tych miejsc, czyli przywrócenia stanu poprzedniego, wynikającego z udzielonego pozwolenia na budowę. W decyzji o pozwoleniu na budowę z 2004 r. przedmiotowy teren zaprojektowano jako chodnik i dojazd, utwardzony kostką betonową.
Dalej Sąd zaznaczył, że konsekwencje braku zapewnienia pomieszczeń do gromadzenia odpadów o powierzchni umożliwiającej selektywną zbiórkę oraz terenu do tego przewidzianego, obciążają inwestora nawet wówczas, gdy w dacie udzielenia pozwolenia na budowę nie obowiązywały akty prawa miejscowego i obowiązywały inne rygory gromadzenia odpadów. Wówczas obowiązywały bowiem te same warunki techniczno-budowlane w zakresie sytuowania miejsc gromadzenia odpadów. Wyjaśnił także, iż przepis art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi zasady umożliwiającej odstępstwo od § 23 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W ocenie Sądu, skoro ogrodzenie terenu stanowi element urządzenia, w postaci placu do ustawienia kontenerów na odpady, to nakaz przywrócenia stanu poprzedniego obejmuje także likwidację ogrodzenia, bowiem poprzednio teren zgodnie z pozwoleniem na budowę stanowił chodnik i dojazd.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w T., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
1/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 1 ust. 1 uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta T. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo tego, że jej wykonanie wywołuje czyn zagrożony karą, a to wskutek uniemożliwienia prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów oraz uniemożliwienie prowadzenia zbiórki odpadów nawet w sposób nieselektywny;
2/ prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy odstępstwo od pozwolenia na budowę lub zatwierdzonego projektu budowlanego nie ma charakteru istotnego oraz błędną ich wykładnię pomijającą cel tej regulacji, którym jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom oraz ochrona osób trzecich, podczas gdy w sprawie nie występują zagrożenia dla wyżej wymienionych wartości;
3/ prawa materialnego tj. § 23 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które było sprzeczne z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli oraz naruszało konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa;
4/ prawa materialnego tj. art. 23 ust. 1, art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 1 ust. 1 uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta T. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także art. 74 ust. 2 i 4 oraz art. 86 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy stanowią regulację szczególną do zastosowanych przepisów Prawa budowlanego;
Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprawy na rozprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego skarżącej Wspólnoty zaznaczyć należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżona decyzja nakazująca skarżącej Wspólnocie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane doprowadzenie do stanu poprzedniego zagospodarowanego terenu przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym z garażem i usługami w parterze przy ul. [...] w T. od strony południowo- wschodniej poprzez likwidację miejsca do gromadzenia odpadów stałych, zlokalizowanego na parceli nr [...] przy granicy z działką nr [...], została wydana na podstawie niespornego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, który nie jest kwestionowany w skardze kasacyjnej. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, iż w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 13 lipca 2016 r. ujawniono, że miejsce (o wymiarach 9,60 x 2,85 m) przeznaczone do segregowania i zbierania surowców wtórnych oraz składowania odpadów dużych, ogrodzone siatką metalową, częściowo utwardzone kostką betonową, znajduje się w odległości ok. 7 m od parapetu okna lokalu mieszkalnego, usytuowanego na trzeciej kondygnacji, zaś odległość od ściany budynku z otworami okiennymi wynosi 2,68 m. Ten utwardzony plac do ustawiania kontenerów do gromadzenia odpadów segregowanych (surowców wtórnych) oraz odpadów dużych zlokalizowano przy granicy z sąsiednią działką nr [...], na której nie ma podobnych urządzeń.
Nie jest także kwestionowane, iż miejsce to wykonano w 2015 r., a utwardzenie terenu zrealizowano wcześniej na podstawie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku z dnia [...] listopada 2004 r., w którym miejsce do składowania odpadów przewidziano w wyodrębnionym pomieszczeniu na poziomie 1 budynku, zaś przedmiotowy teren stanowił chodnik i dojazd, utwardzony kostką betonową. Nadto, jak ustalono w sprawie, usytuowanie na zewnątrz budynku miejsca do składowania odpadów segregowanych jest sprzeczne z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, powinna wynosić co najmniej: 10 m - od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (pkt 1); 3 m - od granicy działki budowlanej (pkt 2); 10 m - od placu zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych, o których mowa w § 40 (pkt 3).
W tej sprawie nie jest kwestionowane, że nie zachowano wymaganej dziesięciometrowej odległości od okien mieszkalnych oraz trzymetrowej odległości od granicy działki, przy czym na działce sąsiedniej, jak już wyżej zaznaczono, nie ma takich urządzeń, a jest to o tyle istotne, iż § 23 ust. 2 wskazanych wyżej warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza odstąpienie od zachowania odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, jeżeli miejsca te stykają się z podobnymi miejscami na działce sąsiedniej. Tym samym dopuszczalność pomniejszenia odległości nie obejmuje możliwości usytuowania miejsc do gromadzenia odpadów w granicy z działką sąsiednią, nawet jeżeli jej właściciel lub zarządca wyraził zgodę na taką lokalizację, a teren przyległy, jak w tej sprawie, stanowi trawnik za którym znajdują się miejsca parkingowe.
Zatem w tej sprawie nie było możliwe doprowadzenie ujawnionego naruszenia przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do stanu zgodnego z prawem, dlatego też zastosowano w tym postępowaniu konstrukcję prawną z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazując w efekcie likwidację spornego miejsca do gromadzenia odpadów stałych, co zostało właściwie ocenione w zaskarżonym wyroku jako działanie zgodne z prawem. Z wyrokiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić, zaś skarga kasacyjna kwestionując powyższe stanowisko przywołuje zarzuty naruszenia prawa materialnego, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Jedynie informacyjnie zauważyć w tym miejscu należy, iż pierwszy z zarzutów wniesionego środka odwoławczego dotyczy głównie naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. i oznaczony został wadliwie jako zarzut naruszenia prawa procesowego w powiązaniu z innymi przepisami.
Wskazana wyżej norma art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. jest oczywiście przepisem prawa materialnego zamieszczonym w ustawie procesowej, jednak ta oczywista omyłka nie ma znaczenia dla rozpoznania tego zarzutu, albowiem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący właśnie ww. przepisu został potraktowany i rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny jako zarzut naruszenia prawa materialnego.
Nie jest jednakże usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 1 ust. 1 uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta T., wskazujący na to, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła czyn zagrożony karą i uniemożliwi prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów nawet w sposób nieselektywny.
Norma art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Przesłanka z pkt 6 art. 156 § 1 k.p.a. stanowi szczególny przypadek niewykonalności decyzji, która ma charakter prawny. Z treści tego przepisu wynika, że już samo podjęcie wykonalności decyzji miałoby znamiona czynu zagrożonego karą przepisami kodeksu karnego, kodeksu karnego skarbowego, czy też kodeksu wykroczeń lub innych pozakodeksowych przepisów karnych. W odniesieniu do przestępstw i wykroczeń zakres stosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. co do osób fizycznych, które miałyby wykonać decyzję, będzie wyznaczany bytem przestępstw lub wykroczenia. W ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w jej rozdziale 5 zawierającym przepisy karne pomieszczone zostały przepisy penalizujące brak wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a sankcja przewidziana w art. 10 ust. 2 za niewykonanie ww. obowiązków przewidywała karę grzywny.
Podobnie takiej karze podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie (ust. 2a). Natomiast, jak zaznaczono w skardze kasacyjnej, uchwała Rady Miasta T. z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...]w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta T. w § 1 pkt 1 przewiduje, dla właścicieli nieruchomości na których powstają odpady komunalne, zobowiązanie do zbierania i usuwania tych odpadów. Jednakże wskazane wyżej normy, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie prowadzą do wniosku, iż wykonanie przedmiotowej decyzji wywoła czyn zagrożony karą.
Niewątpliwie obowiązek zbierania i usuwania odpadów komunalnych dla skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej istnieje na mocy wskazywanego w skardze kasacyjnej regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta T. (uchwała z dnia [...] stycznia 2016 r.). Przepisy te zobowiązują Wspólnotę do zbierania i usuwania nieczystości w sposób selektywny. Faktem jest, iż wskazany wyżej przepis art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowi, że kto nie wykonuje obowiązków wynikających z regulaminy podlega karze grzywny. Jednakże generalnie przepisy powyższe nie stanowią w jaki sposób winny wyglądać miejsca do gromadzenia odpadów segregowanych. Dopuszczone prawem wymogi dla lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów stałych wyraźnie wskazane zostały w §§ od 22 do 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Z przepisów tych wynikają odpowiednie parametry dla takich miejsc gromadzenia odpadów stałych, które w tej sprawie (co wyżej już wykazano) nie zostały spełnione, a jest to fakt bezsporny. Nadto raz jeszcze należy podkreślić, iż nie ma w okolicznościach tej sprawy możliwości doprowadzenia przedmiotowych miejsc do gromadzenia odpadów segregowanych oraz odpadów dużych do stanu zgodnego z prawem z uwagi na wskazywaną lokalizację spornej inwestycji w granicy z działką sąsiednią na której nie ma podobnych urządzeń. Natomiast realizacja postanowień przywołanego w skardze kasacyjnej regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta T., ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach musi odbywać się w miejscach do tego przeznaczonych spełniających wymogi warunków technicznych. W tej sprawie nie są te warunki spełnione i fakt ten nie jest kwestionowany.
Zatem, w okolicznościach tej sprawy, istotnie odstąpiono od przepisów omawianych warunków technicznych – w tym ich § 23 ust. 1 pkt 1 i 2 w zakresie lokalizacji miejsca do gromadzenia odpadów stałych. Dlatego też w ramach działań wynikających z właściwości rzeczowej organy nadzoru budowlanego podjęły, na wniosek osoby zamieszkałej w spornym budynku, wymagane czynności i ujawniły wskazywane wyżej naruszenie warunków technicznych w opisanym zakresie i w efekcie tych czynności wydano decyzję nakazująca skarżącej Wspólnocie przedmiotowy obowiązek likwidacji spornego miejsca do gromadzenia odpadów stałych, zlokalizowanego na parceli nr [...] przy granicy z parcelą nr [...]. Likwidacja ta nie oznacza zakazu zbierania i usuwania odpadów komunalnych i ich segregacji, oznacza zaś potrzebę urządzenia w nowym miejscu terenu do zbierania odpadów i ich segregacji w zgodzie z obowiązującym prawem. Sam fakt potrzeby segregacji śmieci nie może uzasadniać naruszenia przepisów Prawa budowlanego i warunków technicznych do tych przepisów.
Poza tym przedmiotowy nakaz likwidacji miejsc do gromadzenia odpadów stałych z terenu parceli nr [...] nie wpływa na ważność zawartych umów na odbieranie odpadów stałych z posesji skarżącej Wspólnoty. Tym samym brak jest przesłanek do formułowania zarzutu zagrożenia karalnością (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.) wobec zaskarżonej decyzji, w przypadku wykonania przedmiotowego obowiązku. Słusznie więc uznał Sąd pierwszej instancji, że rzeczą właściciela (zarządcy) terenu jest rozwiązanie problemu właściwej gospodarki odpadami, wynikającej z powołanych w skardze ustaw o odpadach oraz o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz wydanego na jej podstawie aktu prawa miejscowego. Organy nadzoru budowlanego nie naruszyły postanowień tych aktów i nie uniemożliwiły skarżącej dostosowania się do nakazów i wymogów z nich wynikających. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej oznaczony jako 1) w jej petitum ocenić należy jako całkowicie chybiony.
Nie jest także usprawiedliwiony kolejny zarzut skargi kasacyjnej, oznaczony w jej petitum jako 2), a dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem jak zaznaczono odstępstwo od pozwolenia na budowę nie ma charakteru istotnego i nie występuje zagrożenie bezpieczeństwa wszystkich mieszkańców.
W tej sprawie jest niesporne, że budynki Wspólnoty wbudowane zostały na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę. Z decyzji tej, co nie jest sporne, wynikało, że autor projektu przewidział miejsce do składowania odpadów w specjalnie wydzielonym pomieszczeniu na poziomie I piętra budynku mieszkalnego. Teren działki nr [...] przy budynku od południowo-wschodniej strony ma mieć nawierzchnię i dojazd. Takie roboty zostały wykonane. W związku z potrzebą segregacji śmieci w 2014 r. Wspólnota podjęła uchwałę o wydzieleniu miejsca do segregacji śmieci i w 2015 r. wykonano ogrodzenie tego miejsca.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowe miejsce należy kwalifikować jako utwardzony plac do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi (§ 22 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Jego lokalizacja narusza jednak wymogi § 23 ust. 1 powołanego rozporządzenia, co zostało już wyżej przesądzone. Odległość tego miejsca od budynku przeznaczonego na pobyt ludzi (do ściany tego budynku) wynosi bowiem 2,68 m (7 m od okna lokalu mieszkalnego na III kondygnacji), a usytuowane jest ono przy granicy z sąsiednią działką, na której nie ma takiego miejsca do ustawiania kontenerów. Powyższa lokalizacja przedmiotowego miejsca do gromadzenia odpadów niewątpliwie powoduje naruszenie w sposób istotny wymogów przywołanych wyżej warunków technicznych.
Natomiast, wbrew poglądowi skargi kasacyjnej, nie można w rozpoznawanej sprawie czynić rozważań co do nieistotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż w okolicznościach tej sprawy nie można w tych kategoriach oceniać spornej inwestycji wykonanej w 2015 r. Jedynie roboty budowlane prowadzone w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być kwalifikowane w tym trybie przez projektanta z mocy art. 36a ust. 6 ustawy. Po zakończeniu procesu budowlanego, jak w tej sprawie, wszelkie dalsze roboty stanowią inny przypadek. Z takim właśnie innym przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a zatem w tej sytuacji nie można mówić o istotnych czy nieistotnych odstępstwach od udzielonego pozwolenia na budowę. Podnoszona więc także kwestia zagwarantowanego bezpieczeństwa wykonanych robót nie może wpłynąć na wynik tej sprawy przy ujawnionym wyżej naruszeniu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezależnie od kwestii, czy realizacja przedmiotowego placu do gromadzenia odpadów jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wymagała pozwolenia na budowę (przebudowę), czy też zgłoszenia właściwemu organowi wg stanu prawnego z daty zmiany sposobu zagospodarowania terenu, wobec naruszenia wymogów w zakresie odległości od okien pomieszczeń na pobyt ludzi oraz odległości od działki sąsiedniej, sprawa podlegała rozpatrzeniu w trybie postępowania naprawczego, w tym na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (zastosowany w tej sprawie) stosuje się odpowiednio jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane).
Natomiast nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że roboty związane z wykonaniem miejsca do składowania odpadów na terenie nieruchomości skarżącej Wspólnoty, wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w przepisach. Przepisami tymi zaś są wskazywane wyżej warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w art. 7 ustawy Prawo budowlane. To zaś uzasadniało zastosowanie w tej sprawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z powołaniem się na nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i występujący w związku z tym brak zagrożenia bezpieczeństwa wszystkich użytkowników, wobec przedstawionej argumentacji nie mógł zostać uwzględniony.
Powyższe rozważania wskazujące na ujawnione w sprawie niezgodne z prawem zlokalizowanie przedmiotowego miejsca do gromadzenia odpadów stałych powstałego w sposób istotnie odbiegający od przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym wskazywanego już powyżej jego § 23 ust. 1, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż całkowicie nieusprawiedliwiony jest, w okolicznościach tej sprawy, kolejny zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania § 23 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, albowiem jak podniesiono w skardze kasacyjnej zastosowanie ww. przepisu warunków technicznych jest sprzeczne z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli oraz naruszało konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowość zastosowania wskazanego wyżej § 23 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co już wyżej wskazano, w okolicznościach tej sprawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Skoro doszło ewidentnie do ujawnienia naruszenia wskazanych w § 23 ust. 1 omawianego rozporządzenia warunków lokalizacji miejsc do gromadzenia odpadów stałych to przyjęciu tego naruszenia w sprawie nie uniemożliwiały wskazywane w skardze kasacyjnej przepis art. 2 ust. 2 w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP.
W szczególności należy zauważyć, iż zasada określona w art. 7 in fine k.p.a. nakazuje organom uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie dając prymatu żadnej z powyższych wartości. Wyważenie słusznego interesu w sprawie jest kwestią niezmiernie trudną, opartą na elementach ocennych. W rozpoznawanej sprawie nie sposób przyjąć, by słuszny interes strony wyrażony jako dążenie do odstąpienia od nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, w związku z przeprowadzeniem przez skarżąca Wspólnotę robót, które w sposób istotny odbiegały od przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zasługiwał na wyłączne uwzględnienie z pominięciem interesu społecznego. Niewątpliwie w interesie społecznym leży to, aby lokalizacja miejsc gromadzenia odpadów i ich segregacja odbywała się w zgodnie z prawem, a nie na terenach samowolnie ustalonych w sposób istotnie naruszający przepisy. Nie można w tych okolicznościach skutecznie mówić o naruszeniu art. 2 Konstytucji RP.
Całkowicie chybiony jest także zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej w jej petitum jako 4), a dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 23 ust. 1, art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 1 ust. 1 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta T. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także art. 74 ust. 2 i 4 oraz art. 86 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, bowiem jak wskazano stanowią one regulację szczególną do zastosowanych przepisów Prawa budowlanego. Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić, a tak sformułowany zarzut jawi się jako nieusprawiedliwiony
Generalnie przepis art. 2 ustawy Prawo budowlane określa wzajemne relacje pomiędzy prawem budowlanym, a innymi aktami prawnymi, których przedmiot obejmuje również obiekty budowlane. Norma art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, które normują problematykę procesu budowlanego. Ustawodawca w art. 2 ust. 2 wymienił trzy akty prawne o zbieżnym z prawem budowlanym zakresie przedmiotowym tj. prawo geologiczne i górnicze, ustawę Prawo wodne oraz ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami precyzując w odniesieniu do jakich obiektów budowlanych mają zastosowanie. Użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że katalog przepisów odrębnych, których nie naruszają przepisy prawa budowlanego, nie jest zamknięty. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż takim przepisem odrębnym zamieszczonym w innej ustawie, a niewymienionym wprost w art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (patrz art. 11i ust. 1 tej ustawy).
Natomiast przepisami szczególnymi odrębnymi modyfikującymi przepisy ustawy Prawo budowlane, które nie pozwalałyby na zastosowanie w tej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 23 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są wymienione w skardze kasacyjnej przepisy art. 23 ust. 1, art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach, art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 1 ust. 1 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta T., czy też normy ustawy zasadniczej art. 74 ust. 2 i 4 oraz art.
- 86. Stąd też zarzut ich niezastosowania w niniejszej sprawie pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony.
Dotąd powiedziane nakazywało uznać wniesioną skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw. To zaś uzasadniało oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej, co też uczyniono na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.