Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r. VII SA/Wa 190/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją nr 449/14 z dnia 17 grudnia 2014 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 28 maja 2010 r. znak [...]. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.).
Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 17 grudnia 2014 r. złożyła Gmina [...]. Zdaniem Gminy organ rażąco naruszył "art. 67 § 1 ust. 2" ustawy Prawo budowlane w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 30 sierpnia 2004 r." w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2010 r. Decyzja ta (z 2010 r.) nałożyła na Gminę obowiązki wychodzące poza zakres z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Decyzją z dnia 21 listopada 2017 r. (zaskarżoną w tej sprawie) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 grudnia 2014 r. nr 449/14, stwierdzając brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.).
Skargę na powyższą decyzję z dnia 21 listopada 2017 r. wniosła Gmina, zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r.; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 67 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 67 ustawy Prawo budowlane;
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W kolejnym piśmie z dnia 9 lutego 2018 r. Gmina uzupełniała swoje stanowisko w sprawie, a w piśmie z dnia 5 grudnia 2016 r. – wniosła o dopuszczenie dowodów wskazanych w jego treści.
Uczestnicy postępowania – T. W. i H. W. wnieśli o oddalenie wniesionej skargi i obciążenie Gminy kosztami postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jej oddalenie nastąpiła na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją ukierunkowane było na kontrolę tej decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wprawdzie decyzja ta nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z odmową zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże odpowiada ona prawu.
Dalej Sąd wyjaśnił, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy wydanie kwestionowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2014 r., związane jest z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w ww. art. 156 § 1 k.p.a. Badana decyzja z dnia 17 grudnia 2014 r. odmawia stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej z dnia 28 maja 2010r. na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Należało zatem ustalić, czy przepis ten został prawidłowo zastosowany, a jeśli nie, to czy można stwierdzić, że doszło do rażącego jego naruszenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 17 grudnia 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności powyższej decyzji ocenił, że wskazany stan faktyczny w pełni uzasadniał wydanie kontrolowanej decyzji z dnia 28 maja 2010 r. wobec spełnienia przesłanek z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Będące przedmiotem postępowania budynki gospodarcze położone na działce nr [...], przy ul. [...] w G. nie są użytkowane i nie nadają się do remontu.
W ocenie Sądu, kontrolowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja nie narusza art. 158 § 1 k.p.a. – przepis ten został prawidłowo zastosowany w okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Dalej Sąd dodał, że poza sporem jest, iż kontrolowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja została wydana przez organ właściwy, została skierowana do właściwego podmiotu, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego (z natury rzecz bowiem decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może być niewykonalna), brak jest także uzasadnionych podstaw do uznania, że w przypadku wykonania tej decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Zdaniem Sądu wskazana decyzja nie zapadła także z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. z powodu dokonanej w tej decyzji oceny, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 28 maja 2010 r. nie narusza rażąco prawa z tej przyczyny, że nakłada na jej adresata obowiązki wykraczające poza zakres stosowania art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie wynikające z zastosowania art. 67 ww. ustawy z natury swojej ma na celu umożliwienie organom nadzoru wdrożenia czynności, których celem jest ochrona bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi. Takie czynności zostały przez organ powiatowy podjęte, a następnie trafnie ocenione przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako nie naruszające rażąco art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1/ art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż ww. przepisy mogą stanowić podstawę do nałożenia na skarżącą obowiązków innych niż wymienione w sposób enumeratywny w komentowanym przepisie;
2/ art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 67 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich oczywiście niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej:
- - jest uzależniona od trybu dokonywania kontroli decyzji, a ponadto
- - w przypadku decyzji z dnia 17 grudnia 2014 r. powinna być dokonywana w oderwaniu od oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2010 r., co skutkowało bezpodstawną odmową stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego;
3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 67 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a to przez powielenie w zasadniczej części – w kwestii dotyczącej zakresu stosowania art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2004 r. – argumentacji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez dokonania jej konstruktywnej analizy, sprowadzając uzasadnienie do prostej akceptacji stanowiska zajętego przez organ administracyjny przy jednoczesnym braku argumentacji konfrontującej taką ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ww. zakresie z argumentacją prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 13 września 2013 r. II OSK 867/12 oraz w wypowiedziach doktryny cytowanych w skardze;
4/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na całkowitym pominięciu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia – w kontekście i w odniesieniu do zarzutów skargi – w zakresie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji jaką jest jej wydanie bez podstawy prawnej, na co jednoznacznie wskazuje cytowany wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r. II OSK 867/12, a co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie;
5/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż akceptacja przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w treści decyzji z dnia 17 grudnia 2014 r. wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2010 r. decyzji administracyjnej nakładającej na jej adresata liczne obowiązki w zakresie m.in. wykonania robót budowlanych bez podstawy prawnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa i podstawy do stwierdzenia nieważności takiej decyzji;
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 184 § 1 i 188 oraz art. 135 p.p.s.a., Gmina wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie zarówno decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2017 r. i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2014 r. – względnie stwierdzenie ich nieważności, uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 28 lutego 2010 r. – względnie stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W przypadku zaś gdyby rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny skłaniał się ku poglądowi prawnemu odmiennemu od wyrażonego w ww. wyroku z dnia 13 września 2013 r. Gmina wniosła o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zgodnie z art. 187 p.p.s.a.
W uzasadnieniu Gmina zawarła argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej Gmina w piśmie z dnia 25 marca 2019 r. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania T. W. i H. W. wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Gminy na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 4 marca 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli legalności była decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2017r., którą na wniosek skarżącej Gminy w trybie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2014 r. nr 449/14, stwierdzającej brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 28 maja 2010 r. nakładającej na Gminę G. w trybie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek rozbiórki budynków gospodarczych w G. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...]).
Zatem weryfikacji, w trybie postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji, podlegało rozstrzygniecie którym w trybie nieważnościowym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na skarżącą Gminę nakaz rozbiórki budynków gospodarczych w trybie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że mimo iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z odmową zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to pomimo wadliwego uzasadnienia decyzja ta odpowiada prawu. Przedmiotem oceny organu była kwestia badania ważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej, a to oznacza, że w postępowaniu tym nie było miejsca na ponowną analizę pod względem ważności decyzji z 28 maja 2010 r., gdyż postępowanie winno dotyczyć bezpośrednio decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 grudnia 2014 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej.
W tych warunkach to decyzja z dnia 17 grudnia 2014 r. winna być przedmiotem kontroli a nie decyzja z dnia 28 maja 2010 r. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku przyjął, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, co do zasady, właściwie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 grudnia 2014 r.
Powyższe stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku jest kwestionowane we wniesionym środku odwoławczym zarzutami naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Jednakże przedmiotowa skarga kasacyjna, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim podkreślić należy, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przede wszystkim przepis art. 158 § 1 k.p.a., z którego treści wynika, że rozstrzygniecie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W sentencji decyzji odmówiono stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. decyzji wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia 17 grudnia 2014 r. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (wyrok Sądu Najwyższego z 1 stycznia 1991 r. III ARN 41/90). Przy czym wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a., generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, istnienie ewentualnych wad prawnych kontrolowanej decyzji musi znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją powołanej zasady. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjno-prawnych.
Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych, ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996 r. nr 18, poz. 258).
W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru co do zasady nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji.
Należy raz jeszcze podkreślić, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym w stosunku do decyzji organu nadzoru i nie stanowi kolejnej instancji postępowania nadzorczego prowadzonego w przedmiocie decyzji wydanej w trybie zwykłym zakończonego decyzją z dnia 28 maja 2010 r. o nakazie rozbiórki budynków gospodarczych.
Nie jest zatem sporne, iż przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje, wydana w trybie art. 158 § 1 k.p.a., decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 lutego 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 28 maja 2010 r. Oznacza to, że niniejsze postępowanie nadzorcze dotyczy kontroli w trybie nadzwyczajnym innego postępowania nadzorczego (tzw. nadzór nad nadzorem). Jednoznacznie należy w tym miejscu wprost wyartykułować, że przedmiotem kontrolowanego postępowania nadzorczego nie jest bezpośrednio kontrola prawidłowości wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 28 maja 2010r. Celem niniejszego postępowania nie jest również ustalenie, czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając kontrolowaną obecnie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie nadzoru decyzję z dnia 17 grudnia 2014 r., podjął prawidłową merytorycznie decyzję nadzorczą, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 maja 2010 r. a jedynie ustalenie, czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podejmując decyzję nadzorczą, rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czy ewentualnie wydał tę decyzję bez podstawy prawnej, czy też nie naruszył rażąco prawa w rozumieniu tego przepisu.
Oznacza to, że prowadząc obecnie postępowanie nadzorcze nad postępowaniem nadzorczym, [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do badania merytorycznej prawidłowości wydanej w sprawie dnia 28 maja 2010 r. decyzji rozbiórkowej.
Uwagi te zostały jednoznacznie wskazane albowiem jak wynika z analizy akt sprawy a przede wszystkim treści zarzutu naruszenia prawa materialnego powołanego w pkt 1 skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia, skarżąca Gmina konsekwentnie kwestionuje, wszczynając kolejne postępowania nadzorcze, prawidłowość wydanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 28 maja 2008 r., formułując po raz kolejny zarzut błędnej wykładni art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych polegającej na bezpodstawnym przyjęciu, iż ww. przepisy mogą stanowić podstawę do nałożenia na skarżącą obowiązków innych niż wymienione w sposób enumeratywny w przwywoływanym przepisie, który to zarzut sam w sobie, z wyjaśnionych powyżej powodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być skuteczny (usprawiedliwiony) na obecnym etapie, czyli w ramach tzw. "nadzoru nad nadzorem".
Poza tym zaznaczyć należy, iż zarzut dot. rażącego naruszenia przez organ powiatowy art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w powiazaniu z innymi normami prawa był podnoszony wobec decyzji rozbiórkowej z dnia 28 maja 2010 r. i nie został wcześniej zweryfikowany przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 17 grudnia 2014 r. jako kwalifikowane naruszenie prawa.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 67 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest uzależniona od trybu dokonywania kontroli decyzji, a ponadto w przypadku decyzji z dnia 17 grudnia 2014 r. powinna być dokonywana w oderwaniu od oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2010 r. Otóż w powyższym zakresie nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić skutecznie naruszenia prawa.
Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r. sygn. II OSK 298/16). Nie można zatem w takiej sytuacji badać wad decyzji podstawowej, w tym wypadku decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia 28 maja 2010 r., a tego tak naprawdę chce skarżąca Gmina. W tej sprawie badanie polega wyłącznie na tym czy odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 maja 2010 r. objęta decyzją organu wojewódzkiego z 17 grudnia 2014 r. dokonana została z zachowaniem trybu i czy w tym postępowaniu nadzwyczajnym istniały (lub nieistniały) przesłanek nieważności decyzji w tym wskazywana przez skarżącą Gminę przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odmienne stanowisko skarżącej Gminy nie zasługuje na aprobatę, bowiem uwzględnienie powyższego poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej prowadziłoby do ponownego rozstrzygania sprawy nakazu rozbiórki na tych samych podstawach w ramach kolejnego postępowania nieważnościowego w oparciu o tożsame zarzuty, które wcześniej w innym postępowaniu nieważnościowym nie zostały uwzględnione.
Prawidłowość decyzji organu wojewódzkiego z dnia 17 grudnia 2014 r. mogła być podana kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym w odpowiednim czasie jak też poddana kontroli sądowadministracyjnej, czego skarżąca Gmina nie uczyniła. Aktualne zatem postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji organu wojewódzkiego z dnia 17 grudnia 2014 r. nie może swym zasięgiem obejmować weryfikacji podstawy materialnoprawnej zastosowanej w decyzji organu powiatowego z dnia 28 maja 2010 r., lecz co najwyżej tego czy odmowa stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej podjęta została w tym zakresie z kwalifikowanym naruszeniem prawa w tym z rażącym naruszeniem prawa.
Natomiast analiza motywów zaskarżonego wyroku, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przyjęcie stanowiska, że Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2014 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej z dnia 28 maja 2010 r. Trafnie bowiem zauważono, że decyzja organu wojewódzkiego nie narusza art.158 § 1 k.p.a. Przepis ten został prawidłowo zastosowany w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny.
Nie można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia cytat: "w kontekście i w odniesieniu do zarzutów skargi – w zakresie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji jaką jest jej wydanie bez podstawy prawnej, na co jednoznacznie wskazuje cytowany wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r. II OSK 867/12, a co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie"- koniec cytat, patrz zarzut kasacji nr 4. Otóż należy zwrócić uwagę iż decyzja oceniana w ramach niniejszego postępowania nieważnościowego a to decyzja wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia 17 grudnia 2014 r., niewątpliwie miała podstawę prawną a była nią norma art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. stąd odnoszenie braku podstawy prawnej do decyzji rozbiórkowej z dnia 28 maja 2010 r. jak i wyroku NSA z dnia 13 września 2013 r. II OSK 867/12, w realiach tej sprawy dot. "nadzoru nad nadzorem", nie może odnieść oczekiwanego skutku.
Słusznie też uznano, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej organu wojewódzkiego z dnia 17 grudnia 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu dokonania w tej decyzji oceny, że decyzja nakazująca rozbiórkę z dnia 28 maja 2010 r. nie narusza rażąco prawa z tej przyczyny, że nakładała na jej adresata obowiązki wykraczające poza zakres stosowania art. 67 ust.1 ustawy Prawo budowlane (nakaz prowadzenia robót zgodnie z zaleceniami ekspertyzy E. D. w celu bezpiecznego prowadzenia prac, z uwagi na ulokowanie jednego z podlegających rozebraniu budynków pomiędzy budynkiem mieszkalnym a gospodarczym na sąsiedniej posesji – szczegółowo wskazany w treści decyzji. Trzeba zaaprobować pogląd Sądu pierwszej instancji i przedstawioną na jego poparcie argumentację, że jeżeli by nawet uznać, że opisane we wniosku Skarżącej uchybienie miało w istocie miejsce, to jednak brak podstaw by uznać, że stanowi ono rażące naruszenie prawa.
Powoływany wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r. II OSK 867/12 zawierający miedzy innymi wykładnię przepisu art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wydany został w ramach kontroli legalności decyzji wydanej w tzw. "postępowaniu zwykłym", natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy postępowania nadzwyczajnego. Trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślić, że nie każde nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem w konkretnej sprawie. Zaznaczono, iż rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Faktycznie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z takim przypadkiem, rażącego naruszenia prawa, jednak nie mamy do czynienia w tej sprawie.
Poza tym kontrolowana w trybie nadzorczym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja (z dnia 17 grudnia 2014 r.) została wydana przez organ właściwy, została skierowana do właściwego podmiotu, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego (z natury rzecz bowiem decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może być niewykonalna), brak jest także uzasadnionych podstaw do uznania, że w przypadku wykonania tej decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Tym samym brak było uzasadnionych podstaw do zastosowania w realiach tej sprawy normy art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Stąd skoro zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, to wniesioną skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował więc tę konstrukcję prawną. Nie zachodziły natomiast przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Tym bardziej nie było podstaw do uwzględnienia wskazanego w skardze kasacyjnej art. 135 p.p.s.a. Przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi –patrz wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r. II GSK 1849/15.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany z innymi przepisami (zarzut 3,4 i 5 w petitum kasacji). Jak wynika z utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tej normy może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09).
Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Przedstawione rozważania uzasadniają twierdzenie, iż wskazane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa pozostają nieusprawiedliwione. Tym samym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania zgodnie z wnioskami złożonego środka odwoławczego. Nie było też podstaw do przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA.
Z tych powodów orzeczono w pkt 1. wyroku o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Należało zaś w pkt 2 wyroku oddalić złożony w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o zasądzenie na rzecz uczestników postępowania H. W. i T. W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z przepisów art. 203-204 p.p.s.a. nie wynika możliwość zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, który nie wniósł skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.