Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1745/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 989/12 oddalił skargę A. M. i M. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej w wyniku przeprowadzonych w dniu 19 września 2011 r. oględzin terenu działki nr [...] położonej w D. przy ul. [...], stwierdził wybudowanie na niej drogi wewnętrznej wraz z zatoczką parkingową oraz słupami oświetleniowymi. Działka jest ogrodzona płotem wykonanym z prefabrykatów betonowych, za wyjątkiem ogrodzonego siatką odcinka przylegającego do ul. [...]. W ogrodzeniu po obu stronach działki umieszczone zostały bramy, z których jedna usytuowana została od strony ul. [...], a druga od strony drogi gminnej oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Droga wewnętrzna oraz parking zostały wykonane przez utwardzenie terenu działki tłuczniem, na który wysypano i wyrównano frez asfaltowy. Po obu stronach utwardzonego terenu zabudowane zostały krawężniki betonowe typu ciężkiego. Od strony sąsiedniej działki nr [...], której właścicielami są A. i A. M. (inicjatorzy postępowania), ustawiono 6 słupów betonowych, na których zamontowano lampy oświetleniowe.

Część działki znajdująca się od strony ul. [...] nie została utwardzona na długości ok. 22 m. Według oświadczenia współwłaściciela nieruchomości M. M. wszystkie roboty budowlane związane z utwardzeniem gruntu wykonane zostały w sierpniu 2011 r. Robót tych nie poprzedził zgłoszeniem do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W czasie oględzin w zatoczce były zaparkowane dwa samochody osobowe, a także ciągnik oraz naczepa.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) PINB w Dąbrowie Górniczej wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na A. i M. M. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, która winna obejmować inwentaryzację wykonanych robót, a także ocenę ich zgodności z wiedzą i sztuką budowlaną oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem tym nałożono także obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej z wymiarami działki oraz ze wskazaniem granicy między obszarem przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę oznaczonym symbolem 14 MNU, RM, a obszarem rolnym oznaczonym symbolem 28 RP.

W dniu 30 grudnia 2011 r. M. M. przedłożył inwentaryzację geodezyjną, a w dniu 5 stycznia 2012 r. opinię techniczną sporządzoną przez technika budowlanego I. B., posiadającego uprawnienia budowlane m.in. w zakresie kierowania robotami budowlanymi polegającymi na realizacji dróg wewnętrznych. W opinii tej stwierdzono, że przedmiotowe roboty budowlane nie mogły zostać zakwalifikowane jako budowa drogi wewnętrznej, lecz winno się je potraktować jako utwardzenie terenu. Autor opinii podał także, że warstwa dolna wykonanego utwardzenia posiada szerokość 5-8 cm i wykonano ją z kruszywa wymieszanego z gruzem budowlanym, a warstwę wierzchnią o szerokości 3-5 cm wykonano z destruktu asfaltowego wymieszanego z kruszywem. Zgodnie z tą opinią wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z obowiązującym planem miejscowym. Wykonane utwardzenie terenu nie narusza także przepisów techniczno-budowlanych, zrealizowano je zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną.

PINB w Dąbrowie Górniczej nie podzielił ustaleń zawartych w tej opinii. W szczególności stwierdził naruszenie wykonanymi robotami budowlanymi ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowy Górniczej dla terenów położonych w L. część utwardzonego terenu działki znalazła się bowiem w obszarze oznaczonym symbolem 28 RP, objętym zakazem zabudowy. Organ nadzoru budowlanego powziął ponadto wątpliwości co do prawidłowości zawartych w opinii ustaleń dotyczących grubości wykonanego utwardzenia terenu. W związku z tym w dniu 9 stycznia 2012 r. wykonane zostały stosowne pomiary, w wyniku których ustalono, że grubość podbudowy wykonanej z rozdrobnionego gruzu oraz kamienia dolomitowego wyniosła 25 – 30 cm, a grubość warstwy wierzchniej ok. 10 cm.

W wyniku dokonanych ustaleń faktycznych organ doszedł do przekonania, że samowolnie wykonane roboty budowlane nie mogą zostać zalegalizowane z uwagi na postanowienia planu miejscowego, w związku z tym decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nakazał A. i M. M., właścicielom działki nr [...], rozbiórkę drogi wewnętrznej wraz z zatoczką parkingową oraz słupami oświetleniowymi zrealizowanymi na części ich działki wchodzącej w skład obszarów oznaczonych w planie miejscowym symbolem 28 RP od wyznaczających granicę tego obszaru punktu B i C naniesionego na szkicu polowym sporządzonym przez geodetę Macieja Nowickiego.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB w Dąbrowie Górniczej prawidłowo uznał, iż realizacja spornych robót budowlanych wymagała pozwolenia na budowę, bowiem wykonane utwardzenie terenu nie mieściło się w kategorii robót budowlanych wskazanych w art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, a w szczególności robót tych nie można zaliczyć do budowy wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 5, bowiem w przepisie tym jest mowa o utwardzeniu gruntu na działkach budowlanych. Organ przytoczył treść art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) i wskazał, iż skoro nieruchomość inwestorów w części określonej w planie miejscowym symbolem 28 RP została objęta zakazem zabudowy, to nie można przyjąć, że stanowi ona działkę budowlaną.

Za zasadne organ uznał natomiast zarzuty odwołania kwestionujące stanowisko organu powiatowego dotyczące niezgodności zrealizowanych słupów oświetleniowych z przepisami planu miejscowego. Plan ten w § 14 pkt 6 ppkt b dopuścił bowiem prowadzenie przez działkę liniowych urządzeń infrastruktury technicznej z zachowaniem charakteru funkcjonowania terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe słupy oświetleniowe, które zgodnie z art. 3 pkt 3a w zw. z pkt 9 Prawa budowlanego należy zaliczyć do liniowych urządzeń infrastruktury technicznej, nie mogły zaś w żaden sposób spowodować zmiany przewidzianego w planie przeznaczenia działki, a zatem w stosunku do nich winno zostać wszczęte postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 48 ustawy.

Odmiennie zdaniem organu należy natomiast ocenić zgodność z planem wykonanego utwardzenia terenu działki. Działka ta mająca szerokość 12 m utraciła bowiem swój rolny charakter w wyniku utwardzenia jej powierzchni na szerokości 9,5 m różnymi materiałami o łącznej grubości ok. 40 cm. Wobec tego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego należało wydać nakaz rozbiórki powstałych w wyniku utwardzenia gruntu drogi wewnętrznej i zatoczki parkingowej, z uwagi na brak możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB w Dąbrowie Górniczej wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. postanowienie oparte na przepisie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, zmierzające do legalizacji słupów oświetleniowych zrealizowanych na działce nr [...]. W tej samej dacie organ wydał także na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego decyzję nr [...], którą nakazał A. i M. M. rozbiórkę drogi wewnętrznej wraz zatoczką parkingową znajdującą się na działce nr [...] w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 28 RP, tj. od punktu B i C pokazującego przebieg granicy między wskazanym w planie obszarem zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności (14 MNU, RM), a terenami nie spożywczych upraw ogrodniczych lub innych upraw (28 RP) na inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę M. N. w dniu 22 października 2011 r. Organ określił także termin wykonania rozbiórki do 30 sierpnia 2012 r

Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i A. M. Wskazali, że działka nr [...] mająca pow. 0, 23 ha wchodzi w skład większej nieruchomości o pow. 5 ha. Nieruchomość tę nabyli w 2010 r. z zamiarem budowy domu i prowadzenia gospodarstwa rolnego z produkcją roślinną. Brama wykonana od strony północnej w ogrodzeniu działki nr [...] zapewnia wyjazd na drogę nr [...], za którą znajduje się pozostała część ich nieruchomości. Planując zagospodarowanie powierzchni przedmiotowej działki uznali, że należy utwardzić część jej terenu nieprzeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową celem zapewnienia miejsc parkingowych dla maszyn i sprzętu rolniczego, a także bezpiecznego dostępu do drogi nr [...], bowiem przejazd przez działkę maszynami rolniczymi pozostawiał po sobie koleiny, a maszyny grzęzły w błocie.

Odwołujący się zakwestionowali stanowisko organu nakazujące rozbiórkę drogi wewnętrznej z zatoczką parkingową podnosząc, że nie wybudowali żadnej drogi oraz zatoczki parkingowej, a jedynie utwardzili teren działki. W związku z tym stwierdzili, że zaskarżonej decyzji nie będzie można wykonać. Podnieśli także, że w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 29 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, bowiem część ich działki została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Zarzucili też błędną wykładnię przepisów planu miejscowego, gdyż na terenach oznaczonych symbolem 28 RP wprowadzony został jedynie zakaz realizacji obiektów kubaturowych, do których nie można zaliczyć zrealizowanego utwardzenia terenu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wyznaczenia terminu nakazanej rozbiórki oraz utrzymał ją w mocy w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy mimo upływu wskazanego w nim 2-miesięcznego terminu, który rozpoczął swój bieg w dniu 18 listopada 2011 r. (data wydania postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych). Upływ tego terminu nie stanowił bowiem, w przekonaniu organu odwoławczego, przeszkody przy zastosowaniu trybu określonego w art. 51 ust. 7 ustawy.

Zdaniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy prawidłowo ocenił, że utwardzenie terenu na gruncie niebędącym działką budowlaną, w którego wyniku powstała droga wewnętrzna oraz zatoczka parkingowa, wymagało pozwolenia na budowę. Za bezzasadne organ ten uznał także zarzuty wnoszących odwołanie, które podważały stanowisko PINB dotyczące niezgodności zrealizowanych robót budowlanych z planem miejscowym. Wskazał, że przepis § 14 pkt 6 ppkt b planu dopuszcza co prawda przeprowadzenie przez przedmiotową działkę urządzeń infrastruktury technicznej, lecz nakazuje on zachowanie charakteru funkcjonalnego terenu.

W ocenie organu mimo, że zrealizowaną inwestycję, stanowiącą dojazd do ul. Przelotowej, można zakwalifikować do liniowych urządzeń infrastruktury technicznej, to jednak nie jest ona zgodna z planem z uwagi na to, że nie został zachowany rolny charakter terenu, bowiem na działce szerokiej na 12 m zrealizowano sporne utwardzenie o grubości ok. 40 cm i szerokości 9,5 m. W ocenie organu z uwagi na sformułowaną w planie ochronę tego terenu przed zainwestowaniem oraz utratę w wyniku wykonanych robót rolnego charakteru działki nałożony nakaz rozbiórki jest jak najbardziej uzasadniony. Uzasadniając uchylenie wskazanego w decyzji organu I instancji terminu rozbiórki organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie przewiduje ustalenia terminu wykonania wskazanych w nim nakazów, a zatem orzeczony nakaz podlega natychmiastowemu wykonaniu.

A. i M. M. złożyli skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 2, art. 80 i art. 139 k.p.a., a także z naruszeniem art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skarżący wskazali, że w sprawie nie została należycie wyjaśniona kwalifikacja wykonanego utwardzenia terenu jako drogi wewnętrznej z zatoczką parkingową, a organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zajmując stanowiska wobec zastrzeżeń wnoszonych przez nich w tej kwestii. Zdaniem skarżących organ dokonując w sprawie ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotu postępowania winien odnieść się do definicji drogi wewnętrznej zawartej w ustawie o drogach publicznych. Skarżący zwrócili też uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się ogólną dostępność dróg wewnętrznych, którego to warunku nie spełnia sporne utwardzenie gruntu, bowiem zostało wykonane na terenie ogrodzonym i pozostającym do wyłącznej dyspozycji właściciela. Dodali, że gdyby zrealizowana przez nich inwestycja stanowiła drogę wewnętrzną wówczas na zarządcy drogi publicznej, z którą się ona łączy spoczywałby obowiązek stosownego jej oznakowania znakami drogowymi, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Wskazali, iż wyróżnikiem drogi wewnętrznej nie może być także grubość nawierzchni czy rodzaj zastosowanych krawężników.

Skarżący podnieśli ponadto, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wstrzymania prowadzonych robót, bowiem postanowienie takie może się odnosić wyłącznie do robót wykonywanych, a nie, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, do robót już zakończonych. Zdaniem skarżących w konsekwencji wydania niezgodnego z prawem postanowienia PINB w Dąbrowie Górniczej z dnia [...] listopada 2011 r. należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja także naruszały prawo, gdyż stanowiły kontynuację postępowania z art. 50 ustawy. Skarżący podkreślili, że decyzję organu powiatowego z dnia 24 kwietnia 2012 r. wydano już po utracie ważności postanowienia tego organu z dnia [...] listopada 2011 r. i z naruszeniem terminu wskazanego w art. 51 ust. 1 ustawy.

Skarżący zwrócili też uwagę na złamanie zaskarżoną decyzją zakazu reformationis in peius, upatrując naruszenia art. 139 k.p.a. w uchyleniu przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia dotyczącego terminu wykonania nakazanej rozbiórki, w wyniku czego skrócony został termin wykonania orzeczonej rozbiórki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę wniesioną na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r.

Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż skarżący w sierpniu 2011 r. wykonali utwardzenie terenu działki nr [...] na całej jej długości, za wyjątkiem niewielkiego odcinka o długości 22 m położonego od strony ul. [...], a także, że przed przystąpieniem do realizacji robót nie uzyskali pozwolenia na budowę, ani nie dokonali zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania tych robót. Sporna w sprawie jest natomiast kwalifikacja zrealizowanych robót budowlanych. Sąd podzielił stanowisko skarżących, że zrealizowana inwestycja nie stanowiła drogi wewnętrznej oraz zatoki parkingowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, okoliczność ta, w ocenie Sądu, nie miała jednak wpływu na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że organy mimo niefortunnego posłużenia się określeniem budowa drogi wewnętrznej i zatoczki parkingowej prawidłowo jednak ustaliły, że zrealizowane roboty polegające na utwardzeniu gruntu nie stanowiły budowy obiektu, lecz inny przypadek robót budowlanych. Zasadnie także uznały, że wykonanie takich robót na działce budowlanej poprzedzone winno być zgłoszeniem, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Sąd podniósł, że organ odwoławczy prawidłowo też zwrócił uwagę, że z uwagi na wykonanie tych robót na działce niebędącej działką budowlaną w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 5, a w konsekwencji także art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W konsekwencji ustalenia, że zrealizowane roboty budowlane stanowiły inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 ustawy oraz, iż do ich realizacji należało przystąpić w oparciu o pozwolenie na budowę, roboty te należało zakwalifikować do jednego z przypadków wskazanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu skargi kwestionującego możliwość uruchomienia w sprawie postępowania naprawczego uregulowanego przepisami art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z uwagi na to, że w dacie jego wszczęcia roboty budowlane zostały już zrealizowane, Sąd wskazał, że należy odwołać się do przepisu art. 51 ust. 7 ustawy, który prawidłowo powołał organ II instancji w podstawie prawnej swojej decyzji. Sąd podniósł, że w sytuacji, gdy roboty zostały wykonane i nie są już prowadzone, wydanie jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 ustawy nie powinno być poprzedzone postanowieniem wstrzymującym ich prowadzenie, jednocześnie podkreślił, że stosownie do art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego do zakończonych robót budowlanych nie stosuje się wprost przepisów ust. 1 pkt 1 i 2, lecz przepisy te stosuje się odpowiednio. W przekonaniu Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie w oparciu o art. 50 ustawy Prawo budowlane bezprzedmiotowego postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2011 r., wstrzymującego samowolnie zrealizowane i zakończone już wcześniej roboty budowlane, uniemożliwia organom prowadzenie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy postępowania naprawczego zmierzającego do przywrócenia porządku prawnego.

W ocenie Sądu prawidłowe było zastosowanie przez orzekające w sprawie organy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone w inny sposób do stanu zgodnego z prawem. Sąd stwierdził, że organy obu instancji doszły do słusznego przekonania, że sporne utwardzenie gruntu zostało zrealizowane z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowy Górniczej dla terenów położonych w Łęce, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 27 kwietnia 2005 r. Nr XL/768/05 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2005 r. Nr 73, poz. 1957).

Sąd podzielił stanowisko organów, że usunięcia naruszenia ustaleń tego planu nie można było dokonać w inny sposób, niż poprzez wydanie nakazu rozbiórki utwardzenia terenu działki nr [...], które zostało zrealizowane na jej części znajdującej się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 28 RP. Zgodnie z § 14 ust. 1 lit. a planu teren tej jednostki został bowiem przeznaczony na nie spożywcze uprawy ogrodnicze lub inne uprawy nie przekraczające wysokością uprawianych roślin 4,5 m. Stosownie zaś do § 14 ust. 4 dla terenów oznaczonych tym symbolem w większości odłogowanych ze względu na zanieczyszczenia ustalona została ochrona w postaci podjęcia innych, nie spożywczych upraw możliwych w obecnym stanie zanieczyszczenia gleby oraz wód powierzchniowych. Przy przebudowie szaty roślinnej na tych terenach plan nakazuje zachowanie najatrakcyjniejszych przyrodniczo elementów (§ 14 ust. 4).

W ocenie sądu prawidłowo też organ odwoławczy uznał, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zastosowania w stosunku do zrealizowanego utwardzenia gruntu na części działki nr [...] nie mógł znaleźć przepis § 14 ust. 6 lit. b planu. Przepis ten co prawda dopuszcza realizację w jednostkach oznaczonych symbolem RP liniowych urządzeń infrastruktury technicznej, jednak pod warunkiem zachowania charakteru funkcjonalnego tych terenów. Skoro zaś zrealizowana inwestycja obejmuje bez mała całą szerokość działki pozostawiając od wewnętrznej strony betonowego ogrodzenia jedynie dwa niewielkie niezabudowane jej fragmenty o szerokości po ok. 1,25 m, to zdaniem Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że zachowany został przewidziany w planie funkcjonalny charakter tej działki.

Sąd podkreślił, że szerokość zrealizowanego utwardzenia gruntu wskazuje na to, iż teren ten w mniejszym stopniu miał pełnić funkcję drogi dojazdowej do użytkowanych rolniczo gruntów, przede wszystkim bowiem miał on, jak się zdaje, pełnić funkcję placu postojowego nie tylko dla maszyn rolniczych, ale także pojazdów samochodowych. Skarżący M. M. obok tego, że jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, jest bowiem także właścicielem firmy przewozowej, która dysponuje dość dużym taborem, na który składa się 6 samochodów ciężarowych, 3 samochody o ładowności do 3,5 t, a także koparkoładowarka.

A. M. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2013 r. wydanego w sprawie II SA/Gl 989/12, zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

1. 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
2. - art. 3 pkt 3 w zw. z pkt 3a ustawy - Prawo budowlane, poprzez nietrafne przyjęcie, że skarżąca wykonała drogę wewnętrzną wraz z zatoczką, a nie wyłącznie częściowe utwardzenie terenu o znaczeniu funkcjonalnym dla działki nr [...] położonej w D. przy ul. [...] oraz iż nie ma potrzeby rozważenia, czy wykonane prace stanowią obiekt liniowy, czy spełniają definicję innego pojęcia określonego Prawem budowlanym, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby wykonano obiekt liniowy;
3. - art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez nietrafne przyjęcie, iż prace jakie wykonała skarżąca nie mieszczą się w dyspozycji tych przepisów i wymagają pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie zastosowanie tych przepisów, poprzez ustalenie, iż skarżąca dokonała innych prac niż utwardzenie terenu, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby wykonano inne prace niż utwardzenie terenu, a co więcej nie ustalono, jaka dokładnie kategoria prac została wykonana, a co za tym idzie, czy są one objęte obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi, czy też uzyskania pozwolenia na budowę;
4. - art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, iż w zaistniałym stanie faktycznym decyzja o dokonaniu rozbiórki jest jedyną możliwością ukończenia postępowania naprawczego;
5. - planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowy Górniczej dla terenów położonych w Łęce, przyjętego uchwalą Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 27 kwietnia 2005r., Nr XL/768/05, a to:
6. a. § 4 ust. 10 lit h, poprzez nietrafne przyjęcie, iż wykonane przez skarżącą prace spowodowały naruszenia planu miejscowego, a w szczególności, iż mąż skarżącej posiada firmę transportową i na przedmiotowej działce będzie parkował pojazdy stanowiące tabor w jego firmie, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, iż znajdowały się tam m.in. maszyny rolnicze, a zatem realizowane były potrzeby parkingowe związane z realizowaną funkcją wytwórczą i były one zbilansowane w granicach władania terenu;
7. b. § 14 ust. 4 planu miejscowego, polegające na przyjęciu, iż przy przebudowie szaty roślinnej nie zachowano najatrakcyjniejszych przyrodniczo elementów, podczas gdy z materiału sprawy nie wynika, czy dokonano przebudowy szaty roślinnej działki, w jakim rozmiarze i w jaki sposób, a ustalenie, iż pozostawiono jedynie dwa niezabudowane fragmenty działki o szerokości po ok. 1,25 m nie przesądza, iż nie został zachowany jej charakter funkcjonalny, wobec kolejnej okoliczności, iż jest to wąska działka, zatem trudno uzyskać na niej efekt funkcjonalny poprzez pozostawienie do dyspozycji całej jej szerokości;
8. c. § 14 ust. 6 pkt b planu miejscowego poprzez nietrafne ustalenie, iż poprzez przeprowadzenie przez działkę liniowych urządzeń infrastruktury pozbawiono ją charakteru funkcjonalnego, podczas gdy z materiału sprawy nie wynika, aby działka utraciła swą funkcję, wykonane prace pozwoliły na dojazd urządzeń rolniczych, a więc służących do realizacji celów, jakie są przeznaczone dla przedmiotowej działki w planie miejscowym;
9. 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ wynik sprawy:
10. a. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a, wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że nie wszystkie elementy stanu faktycznego zostały rozważone przez organ, a w szczególności sposób wykonania i funkcje, jakie pełnić ma utwardzenie terenu na przedmiotowej działce i jego funkcja użytkowa. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
11. b. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 8 ustawy o drogach publicznych, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności:
12. - do zarzutu dotyczącego orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się, a także brak wykazania, iż działanie skarżącej naruszyło w sposób rażący interes społeczny lub rażąco naruszyło prawo,
13. - do zarzutu dotyczącego regulacji ustawy o drogach publicznych w zakresie ustalenia, iż wykonane prace stanowią drogę wewnętrzną, wobec okoliczności, iż dana budowla może być uznana za drogę wewnętrzną jedynie wówczas, gdy przeznaczona ona jest do ruchu drogowego (rozumianego jako możliwość korzystania z drogi przez nieoznaczoną ilość osób), a nie służy tylko do wewnętrznej komunikacji w obrębie danej nieruchomości.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż organy wydające decyzje w przedmiotowej sprawie, a następnie WSA w Gliwicach ustaliły, iż skarżąca oraz jej mąż wykonali na swej działce drogę wewnętrzną wraz z zatoczką. Sąd co prawda wskazał na niefortunne użycie tej nazwy przez organy oraz stwierdził, iż zrealizowana inwestycja nie stanowiła drogi wewnętrznej, jednakże uznał brak rozważenia tego aspektu sprawy jako niemający znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Sąd pominął ustalenie, jaki charakter miały prace wykonane przez skarżącą, a w szczególności rozważenie, czy stanowią one obiekt liniowy, czy spełniają definicję tego pojęcia określoną Prawem budowlanym, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby wykonano obiekt liniowy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie ma to fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dopiero ustalenie poprzez analizę poszczególnych elementów prac wykonanych na przedmiotowej działce, a zatem co zostało wykonane, jaką metodą i z jakich materiałów, pozwala na prawidłowe ustalenie, jakie prace zostały wykonane na działce. W skardze kasacyjnej podkreślono, iż czynności podjęte przez skarżącą i jej męża zostały wykonane tzw. "metodą gospodarczą" pozwalającą na dojazd do działki, by można ją było użytkować w sposób zgodny z planem miejscowym. Konsekwencją powyższych braków w analizie niniejszej sprawy jest, w ocenie skarżącej, brak podstaw do wykazania, iż dokonała ona innych prac niż utwardzenie terenu. Skarżąca wskazała, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby wykonano inne prace niż utwardzenie terenu, co więcej nie ustalono dokładnie, jaka kategoria prac została wykonana, a co za tym idzie, czy są one objęte obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi, czy też uzyskania pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej wskazano też, że skoro art. 51 Prawa budowlanego znajduje również zastosowanie do już zakończonych robót budowlanych, to zgodnie z ust. 7 tego przepisu, właściwy organ zobowiązany jest do odpowiedniego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3. Skarżąca wskazała, że nie jest zrozumiałe z jakich powodów uznano, że jedynym "rozwiązaniem", jakie może być zastosowane w niniejszej sprawie, jest rozbiórka, nie ustalono, z jakich względów inne możliwości ukończenia postępowania naprawczego w niniejszej sprawie nie są dopuszczalne.

Skarżąca podkreśliła również, iż z planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowy Górniczej dla terenów położonych w Łęce wynika, iż na obszarze terenów wyodrębnionych liniami rozgraniczającymi i oznaczonych na rysunku planu symbolami 28 RP mogą być realizowane potrzeby parkingowe związane z realizowaną funkcją m.in. wytwórczą i mają one być zbilansowane w granicach władania terenu. Wskazała, że ma to miejsce w niniejszej sprawie, bowiem na terenie powstałego "utwardzenia terenu" znajdowały się maszyny rolnicze przeznaczone właśnie do korzystania z tej działki, zatem jej właściciele realizowali określone planem miejscowym potrzeby parkingowe.

Nadto wskazano w skardze kasacyjnej, że nie jest uprawnione stwierdzenie, iż przy przebudowie szaty roślinnej nie zachowano najatrakcyjniejszych przyrodniczo elementów. Plan miejscowy nie zakreśla procentowo obszaru szaty roślinnej czy powierzchni biologicznie czynnej. Określenie braku zachowania najatrakcyjniejszych przyrodniczo elementów nie zostało ustalone oraz nie dokonano ustaleń w tym zakresie sprzed dokonania prac.

W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto, iż Sąd nie zbadał zarzutu dotyczącego kwestii orzeczenia przez organ II instancji na niekorzyść strony odwołującej się, a nadto wskazującego na brak wykazania, iż działanie strony w sposób rażący naruszyło interes społeczny lub prawo.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Analiza tej skargi – tak w zakresie podniesionych zarzutów, jak i ich uzasadnienia, wskazuje na niekonsekwencję jej autora. I tak naruszenia art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3a ustawy – Prawo budowlane autor skargi kasacyjnej upatruje w nietrafnym przyjęciu, że skarżąca wykonała drogę wewnętrzną wraz z zatoczką, a nie wyłącznie częściowe utwardzenie terenu o znaczeniu funkcjonalnym dla działki nr [...]. Naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy ma natomiast polegać na nietrafnym przyjęciu, że skarżąca dokonała innych prac niż utwardzenie terenu. Tymczasem, co skarżąca kasacyjnie przyznaje w uzasadnieniu rozpatrywanego środka odwoławczego, Sąd wojewódzki stwierdził, że przedmiotowa inwestycja, wbrew ustaleniom organów administracji, nie stanowi drogi wewnętrznej oraz zatoki parkingowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Sąd pierwszej instancji podzielił w tym zakresie dotychczasowe stanowisko inwestorów, iż roboty budowlane będące przedmiotem postępowania faktycznie polegały na utwardzeniu terenu. Przy tak dokonanych ustaleniach faktycznych nie można odmówić słuszności twierdzeniom Sądu wojewódzkiego, iż omawiane roboty wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane zwalnia od uzyskania takiego pozwolenia jedynie taką inwestycję,aką inwestycję która polega na nicy postepoania, wykorzystywane sa w firmie transportowej, którewj trzennego ej na obsz\elu zre która polega na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Natomiast nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że działka nr [...], w części objętej niniejszym postępowaniem, nie jest działką budowlaną. A zatem skoro zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 28 ustawy – Prawo budowlane, to sytuacje określone w art. 29 ust. 1 i 2 należy interpretować wąsko. W konsekwencji zatem prawidłowo zarówno organy administracji, jak i Sąd wojewódzki, uznały, że roboty budowlane zrealizowane przez inwestorów nie mieściły się w katalogu zawartym w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy.

Jednocześnie, skoro Sąd wojewódzki przyjął, że roboty te polegały na utwardzeniu terenu, to trafna była ocena, że postępowanie mające na celu doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem winno być przeprowadzone w oparciu o art. 51 ust. 1 i 7 ustawy.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd wojewódzki stwierdził wprawdzie, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi drogi wewnętrznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, co jednak nie oznacza samo przez się, że nie jest drogą w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Pierwsza z tych ustaw wprowadziła bowiem w art. 4 pkt 2 definicję drogi określając, że jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Ustawa - Prawo budowlane natomiast nie definiuje pojęcia "droga", jednakże art. 3 pkt 3 i 3a wskazuje, że droga jest budowlą, a zatem pojęciem szerszym aniżeli to, które definiuje ustawa o drogach publicznych. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. w sprawie II OSK 1605/11 (LEX nr 1341543).

Te kwestie nie będą jednak przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, albowiem nie są one objęte zarzutami skargi kasacyjnej, a tylko w zakresie ograniczonym zarzutami skargi Sąd odwoławczy może badać prawidłowość wyroku Sądu wojewódzkiego.

Oceniając dalej zasadność zarzutów jak wyżej wskazać należy, że nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut nieustalenia, jaka kategoria prac została wykonana i czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia. Po pierwsze: w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że błędne ustalenie stanu faktycznego nie może być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i WSA 2005/4/67; wyroki NSA: z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 764/07 i z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1261/11, niepublikowane, treść [w:] CBOiS, http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po drugie: bez względu na to jak zakwalifikowane byłyby te roboty, to do ich legalizacji należałoby przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 51 ust. 1 i 7 ustawy - Prawo budowlane (skoro Sąd pierwszej instancji przyjął, że zrealizowano utwardzenie terenu). Ostatni z ww. przepisów odnosi się bowiem zarówno do robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia.

Bez znaczenia także pozostaje to, jaką metodą wykonane zostały roboty budowlane, to jest sposób realizacji i użyte materiały. Nie kwestionując, że roboty te wykonane były "metodą gospodarczą", stwierdzić należy, że Prawo budowlane nie uzależnia kwalifikacji robót budowlanych od sposobu ich wykonania. Gdyby tak było, to należałoby uznać, że wykonanie np. części budynku mieszkalnego jednorodzinnego "metodą gospodarczą" (rozbudowa, nadbudowa, co często ma miejsce) zwalniałoby inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a nawet zgłoszenia. W ustawie - Prawo budowlane brak jest unormowania, które uzasadniałoby takie stanowisko.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje poczynionych przez organy administracji, a przyjęte jako własne przez Sąd wojewódzki ustaleń, że wykonano nawierzchnię o grubości ok. 40 cm, przy czym grubość podbudowy wykonanej z gruzu budowlanego oraz kamienia dolomitowego wynosi ok. 25-30 cm, zaś grubość wierzchniej, asfaltowej powierzchni wynosi ok. 10 cm.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Dla uzasadnienia powyższego stanowiska kluczowe znaczenie mają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zostało bezspornie ustalone Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Dąbrowy Górniczej dla terenów położonych w Łęce z dnia 27 kwietnia 2005 r. przewiduje, iż działka o nr [...] w części objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem położona jest na terenie oznaczonym symbolem 28 RP. Tereny te – jak wynika z treści § 4 pkt 9 - objęte są zakazem zabudowy.

Jednocześnie w § 14 ust. 1 miejscowy ustawodawca określił, że obszar ten przeznacza na tereny niespożywczych upraw ogrodniczych lub małych upraw nieprzekraczających wysokością uprawianych roślin 4,5 m. Jako dopuszczalne ustalono przeprowadzenie przez ww. tereny (RP) liniowych urządzeń infrastruktury technicznej z zachowaniem charakteru funkcjonalnego tego terenu (§ 14 ust. 6 lit. b). Rację ma Sąd pierwszej instancji co do dokonanej przez organy administracji oceny, iż przedmiotowa inwestycja sprzeczna jest z zapisami ww. planu. Skoro roboty budowlane zostały zrealizowane na niemal całej szerokości działki, to niewątpliwie utraciła ona swój rolny charakter. Bez znaczenia przy tym pozostaje, jak zarzuca skarżąca kasacyjnie, że działka ta jest wąska i nie można uzyskać funkcjonalnego charakteru tej działki przy jakiejkolwiek zabudowie. Skoro ustawodawca miejscowy co do zasady wprowadził zakaz zabudowy tej działki, a umożliwił jedynie rozprowadzenie liniowych urządzeń infrastruktury, to realizacja takiej inwestycji musi odbywać się w sposób umożliwiający rolnicze wykorzystanie pozostałej części działki (np. słup energetyczny).

Jeśli nie ma możliwości pozostawienia takiej części działki, która mogłaby być wykorzystywana w dotychczasowy, rolny sposób, to nie można realizować na niej żadnej zabudowy, w tym również urządzeń infrastruktury. Za taką interpretacją tych postanowień planu przemawia także to, że plan nie używa określenia "budowa" urządzeń infrastruktury, jako inwestycji dopuszczalnej na przedmiotowym obszarze, ale zezwala na "prowadzenie" takich urządzeń, co niewątpliwie z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego jest pojęciem węższym i nie musi wiązać się z wykonywaniem jakichkolwiek robót budowlanych.

Nie ma także racji skarżąca wskazując, że zachowano funkcjonalny charakter działki, skoro wykonane prace pozwoliły na dojazd urządzeń rolniczych. Pojazdy te bowiem (nawet jeśli taki był cel wykonanych robót) nie dojeżdżają do przedmiotowej działki, ale do innych nieruchomości stanowiących własność inwestorów. Nie może natomiast ujść uwadze, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, zwłaszcza materiał zdjęciowy, wskazuje, że przedmiotowa inwestycja związana była nie z koniecznością dojazdu do innych nieruchomości, lecz z potrzebą stworzenia miejsc parkingowych dla samochodów o dużej masie, które, jak twierdzą uczestnicy postępowania, wykorzystywane są w firmie transportowej, której właścicielem (współwłaścicielem) jest mąż skarżącej kasacyjnie M. M. I wreszcie, wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania zapis § 4 pkt 10 h Planu. Zgodnie z treścią tego przepisu potrzeby parkingowe związane z realizowaną funkcją mieszkaniową, usługową, wytwórczą lub magazynową muszą być zbilansowane w granicach władania terenu.

Wskazane postanowienie umieszczone zostało w punkcie: "Systemy komunikacji wraz z zasadami modernizacji rozbudowy i budowy". Analiza tego punktu wskazuje, że zawarte w nim zostały ustalenia dotyczące komunikacji dla całego obszaru objętego planem i jest to przepis ogólny. Skoro na obszarze oznaczonym symbolem 28 RP nie jest możliwe realizowanie ani funkcji mieszkaniowej, ani usługowej, ani wytwórczej i magazynowej, to omawiane zapisy nie mają zastosowania. Po drugie, zapis taki odnosi się jedynie do sytuacji, gdy inwestor realizuje obiekt związany ze wskazaną funkcją, z którym związana jest konieczność zapewnienia miejsc parkingowych. Miejsca takie, zgodnie z omawianym zapisem Planu, muszą być zrealizowane na obszarze, którym inwestor włada, a który objęty jest stosownym pozwoleniem.

Konkludując, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące na wadliwą, zdaniem skarżącej, interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro działka nr [...] w części położonej na obszarze oznaczonym symbolem 28 RP objęta jest zakazem zabudowy (za wyjątkiem inwestycji wymienionych w § 14 pkt 6b), to realizacja jakichkolwiek robót budowlanych będzie sprzeczna z zapisami tego planu. Powyższe oznacza, że prawidłowo Sąd ocenił trafność rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, które stwierdziły, że nie ma możliwości doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, to stosuje się do nich ust. 1 pkt 1 i 2. Sytuacja, w której inwestycja nie spełnia wymagań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wypełnia przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane.

Rację ma skarżąca kasacyjnie twierdząc, że nakaz rozbiórki w oparciu o pkt 1 omawianego przepisu powinien być stosowany w sytuacji wyjątkowej, gdy nie ma możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Skoro inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie ma możliwości – w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, które doprowadziłyby te roboty do stanu zgodności z planem, to jedynym sposobem naprawienia tego stanu jest nakazanie rozbiórki.

Jako nieuzasadnione zatem należało uznać zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, tym bardziej, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała, w jaki inny sposób możnaby doprowadzić tę inwestycję do stanu zgodnego z prawem.

Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z naruszeniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wprawdzie Sąd wojewódzki nie odniósł się do zarzutu wydania orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się (skarżącej), jednakże w tych okolicznościach sprawy wada ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z treści art. 139 k.p.a. wprost wynika, że zakaz reformationis in peius podlega ograniczeniu w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu stopnia powiatowego jedynie w części, w której decyzja ta ustalała termin wykonania rozbiórki obiektu (do 30 sierpnia 2012 r.).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia trafnie wskazał organ, że przepisy ustawy – Prawo budowlane nie dają podstaw do określenia terminu wykonania rozbiórki. Powyższe oznacza, że decyzja w tej części została wydana bez podstawy prawnej (tak też: NSA w wyroku z dnia 5 października 1999 r. w sprawie IV SA 1502/97, Lex 47792), a zatem dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności niewątpliwie narusza także interes społeczny, skoro w takim właśnie – uzasadnionym interesie pozostaje, aby w obrocie prawnym nie pozostawał akt dotknięty kwalifikowaną wadą prawną, naruszający zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. Nie może ujść uwadze, że zasada ta określona jest jako podstawowa zasada państwa prawa.

W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o treść art. 204 pkt 1 tej ustawy.