Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji), wyrokiem z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 861/05 oddalił skargę wniesioną przez B. P. i K. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla Komendy Wojewódzkiej Policji w S. Zawarte w uzasadnieniu wyroku główne motywy rozstrzygnięcia Sądu były następujące: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2004r. sygn. II SA/Kr 2021/00, uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 1998 r. nr [...]. Uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzje zostały wydane w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego na rozbudowę i modernizację budynku głównego Komendy Rejonowej Policji w S. Pozwolenie na budowę zostało wydane dla Komendy Wojewódzkiej Policji w T. Po ponownym rozpoznaniu sprawy pozwolenia na rozbudowę budynku głównego Komendy Rejonowej Policji w S., Starosta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...] umorzył postępowanie. Decyzja o umorzeniu postępowania została uzasadniona faktem wykonania inwestycji przez Wojewódzką Komendę Policji w T. i udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Od tej decyzji odwołanie do Wojewody Ś. złożyli B. P. i K. P. Według odwołujących się stron, inwestycja obejmująca rozbudowę i modernizację budynku głównego Komendy Rejonowej w S. została wykonana samowolnie i z tego powodu należało dokonać jej rozbiórki. Zdaniem odwołujących się decyzja o umorzeniu postępowania legalizowała roboty budowlane przeprowadzone bez stosownych pozwoleń.
Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty S. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla Komendy Wojewódzkiej Policji w T. Organ odwoławczy podniósł, iż rozbudowa budynku Komendy Rejonowej Policji w S. została wykonana i obiekt został oddany do użytkowania. Możliwość użytkowania budynku została potwierdzona pozwoleniem na użytkowanie z dnia [...] sierpnia 1999 r. znak: [...]. Organ odwoławczy powołując się na dotychczasowe orzecznictwo podkreślił, iż pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie inwestycji przyszłych. Ponieważ inwestycja została już zrealizowana, to postępowanie z wniosku Komendy Wojewódzkiej Policji w T. stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania spowodowała, że rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty stało się niedopuszczalne. Z tych powodów postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę należało umorzyć.
W uzasadnieniu decyzji, Wojewoda Ś. wypowiedział się na temat legalności realizacji nadbudowy i modernizacji budynku Komendy Rejonowej. Wyjaśniono, iż zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pozwolenie na budowę było decyzją ostateczną, podlegającą wykonaniu. Wykonanie tej decyzji nie zostało wstrzymane przez Sąd, zaś samo wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dawało podstaw do stwierdzenia, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej.
Decyzja Wojewody Ś. z dnia [...] czerwca 2005 r. znak: [...], została zaskarżona do WSA przez B. P. i K. P. Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2004r. sygn. II SA/Kr 2021/00. Ponieważ na mocy tego orzeczenia zostały uchylone decyzje pozwalające na nadbudowę budynku Komendy Rejonowej w S., to zrealizowaną inwestycje należało uznać za samowolę budowlaną. Wykonana nadbudowa została przeprowadzona nielegalnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Poza tym budynek Komendy Rejonowej znajdujący się w pobliżu ich lokalu mieszalnego jest niezwykle uciążliwy. Organy architektoniczno – budowlane powinny doprowadzić do stanu sprzed nadbudowy, czyli orzec o rozbiórce wykonanej nadbudowy.
WSA wyrokiem z dnia 15 września 2006r. sygn. II SA/Ke 861/05 oddalił skargę B. P. i K. P. Sąd za bezsporny uznał fakt zrealizowania inwestycji kwestionowanej przez skarżących. Ta okoliczność została potwierdzona w trakcie rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 20 października 2004 r. sygn. II SA/Kr 2021/00. Skład orzekający zwrócił uwagę na treść przepisu art. 32 ust. 4a (w wyroku błędnie wskazano art. 31- Prawa budowlanego) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. nr 156 poz. 1118; ze zm.; zwana dalej - Prawem budowlanym), który wyraża zasadę, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 - Prawa budowlanego. Ustęp 4a został dodany do art. 32 -Prawa budowlanego w dniu 11 lipca 2003 r. Jednak także przed tą datą w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany był pogląd, według którego decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie inwestycji przyszłych, nie zrealizowanych w dniu wydania pozwolenia na budowę.
Zrealizowanie zamierzenia budowlanego powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego na skutek wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Celem wydania pozwolenia nie może być legalizowanie inwestycji wykonanej oraz dokonywanie ocen wykonanych robót. Sąd uznał, że bezprzedmiotowość postępowania obligowała Wojewodę Ś. do utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na nadbudowę budynku głównego Komendy Rejonowej w S. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu skargi, poinformował skarżących, że kwestią nielegalnie wzniesionych obiektów budowlanych zajmują się organy nadzoru budowlanego, a nie organy architektoniczno – budowlane. Zauważono także, że prace budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, która okazała się wadliwa nie mogą być uznane za samowolę budowlaną.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA sporządził w imieniu B. P. i K. P. uprawniony w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), radca prawna. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu pierwszej instancji w celu ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Jako naruszone wskazano następujące przepisy: art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 12 w związku z art. 35 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1a i 1b, art. 48 ust. 1 - Prawa budowlanego.
Skarżący nie zgadzają się z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał w swym wyroku szereg naruszeń prawa materialnego, które nie zostały usunięte przez Wojewodę Ś. Organy nie zapoznały się z opinią biegłych, co do faktycznej wysokości budynku i jego wpływu na oświetlenie budynków sąsiednich. Wojewoda Ś. wydając decyzję nie podważył też twierdzeń skarżących, że budynek przekracza wysokość dopuszczoną pozwoleniem budowlanym. Umarzając postępowanie Wojewoda Ś. zatwierdził samowolę budowlaną. Zwrócono też uwagę na znaczną przewlekłość postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie nadbudowy budynku komendy zostało wszczęte w 1997 r., natomiast wyrok oddalający skargę został wydany po 9 latach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny bada sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą sytuacje skutkujące nieważnością postępowania. Zostały one wskazane w treści art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżony wyrok wyłącznie w granicach zakreślonych przez pełnomocnika strony skarżącej w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym znacznie sformalizowanym. Skarga, o jakiej mowa musi spełniać wymagania stawiane pismom procesowym a ponadto powinna być oparta na podstawach kasacyjnych określonych w treści art. 174 P.p.s.a., zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zarzuty kierowane przeciwko orzeczeniu sądu administracyjnego pierwszej instancji mogą zostać oparte na:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Powołane przez stronę zarzuty kasacji powinny być przy tym uzasadnione poprzez wskazanie numeru jednostki redakcyjnej przepisu prawa materialnego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, w zależności od zawartych w niej zarzutów, powinno precyzyjnie wyjaśniać, na czym miał polegać błąd sądu pierwszej instancji w dokonaniu błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego lub w jego zastosowaniu (wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 459/06, niepubl.). Jeżeli zdaniem strony skarżącej, sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, wniesiony środek odwoławczy powinien wykazać bezpośredni związek pomiędzy naruszeniem określonego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 23 maja 2006r. sygn. II GSK 18/06, niepubl.). Z uwagi na tak wysokie wymagania, skarga kasacyjna powinna być sporządzona w imieniu strony przez fachowego pełnomocnika tj. radcę prawnego lub adwokata (art. 175 § 1 p.p.s.a.).
Zdaniem stron skarżących Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować wskazanych przepisów w sposób określony przez pełnomocnika B. P. i K. P. Przepisy te nie pozostają w takim związku, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości lub w części. Według treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla te akty w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., na który powołuje się pełnomocnik stron skarżących, obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części.
Podstawę wyroku stwierdzającego nieważność decyzji lub postanowienia nie stanowi wskazany jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz art. 145 § 1 pkt 2.p.s.a. Wobec tego, Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli zaskarżona decyzja Wojewody Ś. obarczona byłaby wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie można też pominąć, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Powołany w treści środka odwoławczego art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nakazuje stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej, jeżeli została wydana przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości. W żadnym ze zdań skargi kasacyjnej nie można odnaleźć wypowiedzi, mających przekonywać do tego, że wydane w sprawie decyzje były dotknięte tego rodzaju wadliwością.
Kolejny zarzut opiera się na naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany jej zarzutami oraz wnioskami a także powołaną w skardze podstawą prawną. Innymi słowy, sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest związany granicami środka zaskarżenia, a przez to powinien uwzględniać z urzędu także i te naruszenia prawa, których nie podniesiono w skardze. Strony zarzucając wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 134 p.p.s.a. nie stworzyły Naczelnemu Sądowi administracyjnemu realnych możliwości na ustalenie, które z dokonanych przez Wojewodę Ś. naruszeń prawa zostało pominięte. Z treści uzasadnienia można dowiedzieć się, że skarżący nie zgadzają się z poglądem Sądu, według którego postępowanie w sprawie pozwolenia na nadbudowę obiektu Komendy Rejonowej w S. należało umorzyć gdyż było bezprzedmiotowe. Od strony opierającej skargę kasacyjną na naruszeniu art. 134 p.p.s.a. należy oczekiwać, że wskaże w sposób jednoznaczny jakiego naruszenia prawa Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił przy rozpoznawaniu skargi.
Złożenie oświadczenia, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu jest stanowczo niewystarczające bowiem nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji prawnej, inaczej nie spełnia wymogów formalnych uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy dodać, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do zawartych w skardze zarzutów podnoszących nielegalność wykonanej w budynku Komendy Rejonowej w S. inwestycji. W treści uzasadnienia wyroku wyjaśniono, że Wojewoda Ś. prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie mógł wypowiadać się o kwestii legalności przeprowadzonych już robót budowlanych. Prace budowlane wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji, która stała się wadliwa nie mogą być uznane za samowolę budowlaną. Podobny pogląd wyrażony został m. in. w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 1998 r. IV SA 1399/96, OSP 2000r. nr 4 poz. 60, wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 maja 2001r. sygn. OSA 2/01, ONSA 2001r. nr 4, poz. 143, wyroku NSA z dnia 21 września 2006r. sygn. II OSK 1098/05, ONSA i WSA 2007r. nr 4, poz. 95.
Zarzuty naruszenia art. 7, art. 12 w zw. z art. 35, art. 75 k.p.a. nie zostały przez strony skarżące powiązane z żadnym z przepisów p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uznać, tych przepisów za naruszone z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji nie stosuje k.p.a., w znaczeniu przyjętemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006r. I OSK 1067/2005, niepubl.). Zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oparty w części na przepisach procedury administracyjnej mógłby być badany przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli to naruszenie pozostawałoby w ścisłym związku z oznaczonym w treści skargi kasacyjnej unormowaniem p.p.s.a. Oprócz zwrócenia uwagi na występujący związek, należałoby wykazać, że tego rodzaju naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej orzeczeniem sądu pierwszej instancji.
Jako usprawiedliwionych nie można uznać zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 1 pkt 1a i 1b oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156 poz. 1118; ze zm.; zwana dalej - Prawem budowlanym). Art. 35 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 - Prawa budowlanego zawierają przepisy prawa materialnego. Naruszenia przepisów prawa materialnego nie można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak uczynił to pełnomocnik stron skarżących. Co prawda pełnomocnik stron wskazał w petitum skargi, iż opiera ją na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jednak w kolejnej części zdania pisze, że zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wśród grupy przepisów naruszonych w ten sposób wymienia art. 35 ust. 1 pkt 1a i 1b - Prawa budowlanego. Jeżeli zamiarem pełnomocnika było oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu tych przepisów - Prawa budowlanego, to skarga powinna opierać się na zarzucie kasacyjnym z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto niezbędnym byłoby wskazanie, czy przepisy te zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone na skutek błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania.
W skardze kasacyjnej B. P. i K. P. można odczytać, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 35 ust. 1 pkt 1a i 1b - Prawa budowlanego; nie sposób jednak ustalić, na czym miał polegać błąd Sądu w jego zastosowaniu (błąd w subsumcji) lub w wykładni. Na marginesie należy wskazać, iż przepisy te w dniu wydawania decyzji przez Wojewodę Ś. nie obowiązywały. Art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskał nowe brzmienie w dniu 31 maja 2004 r. z chwilą wejścia w życie art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888 ze zm.). Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 - Prawa budowlanego, również nie został właściwie umotywowany. Jako uzasadnienia tego zarzutu nie można uznać zawartego w skardze zdania, że orzekające w sprawie organy nie zastosowały art. 48 ust. 1 - Prawa budowlanego. W tym sformułowaniu zawarto zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego przez Wojewodę Ś. i Starostę S., nie wykazano przy tym błędów popełnionych przez Sąd wydający wyrok w sprawie.
Wyłożone dotychczas względy uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 181 i art. 183 § 1 p.p.s.a.