Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 9/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy terenu.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2006 r., Burmistrz Miasta Myszkowa, po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w M. z dnia 24 września 2004 r., uzupełnionego wnioskami z dnia 13 czerwca 2006 r. oraz z dnia 26 czerwca 2006 r., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 102/05 uchylającym poprzednie decyzje organu I i II instancji, ustalił dla potrzeb realizowanego zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych warunki zabudowy terenu części działek nr [...] i nr [...] celem urządzenia stanowisk parkingowych w maksymalnej liczbie 60, ogródka zabaw dla dzieci, wykonania nawierzchni utwardzonych dla wewnątrzosiedlowej komunikacji pieszej i kołowej, budowy wiaty śmietnikowej, kanalizacji deszczowej oraz sieci energetycznej oświetleniowej. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowy zespół czterech budynków (dwa budynki - w stanie surowym zamkniętym, dwa - w trakcie budowy) realizowany jest na działkach, które zostały scalone z jedenastu poprzednio istniejących działek oraz wtórnie podzielone na dwie nowe.
Po przeprowadzonym scaleniu, działki przeznaczone do zainwestowania sąsiadują z działkami zabudowanymi w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności na wschód od obu działek znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Przeznaczony pod zabudowę teren posiada ponadto dostęp do drogi publicznej, a jego uzbrojenie jest wystarczające do realizacji zamierzenia inwestycyjnego.
W odwołaniu od przedmiotowej decyzji, skarżąca - właścicielka sąsiadującej ze wskazanymi działkami nieruchomości nr [...] podniosła, że uchylona przez Sąd decyzja w przedmiocie warunków zabudowy terenu dotyczyła działki nr [...], a organ I instancji wydając aktualną decyzję dokonał celowego "mataczenia" działkami nie wskazując dotychczasowego oznaczenia działki przeznaczonej do zainwestowania. Podała, że działka nr [...] stanowiła własność jej rodziców i została wywłaszczona pod budowę żłobka i przedszkola. Ustalając warunki zabudowy przedmiotowej działki pod inne przedsięwzięcie, nie zaliczane do inwestycji celu publicznego organ miał zatem obowiązek poinformowania o tym poprzednich właścicieli w związku z treścią art. 136 ust. 2 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodała, że w październiku 2004 r. wystąpiła wraz z rodzicami o zwrot przedmiotowej działki. Uchwała Rady Miasta Myszkowa w sprawie jej przekazania Towarzystwu Budownictwa Społecznego rażąco naruszała prawo, a sprawa uchylenia tej uchwały zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W tej sytuacji, nie jest dla niej zrozumiałe, jaki jest cel wydawania decyzji o warunkach zabudowy działki, o której zwrot toczy się postępowanie. Odnosząc się do jej treści skarżąca podniosła natomiast, że nie powołano w niej podstawy prawnej, nie oparto jej również na prawidłowej analizie, gdyż działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności wskazano, że w wyroku z dnia 8 lutego 2006 r. Sąd nakazał, aby w toku ponownego rozpoznania sprawy dokonana została analiza zamierzenia objętego wnioskiem przy uwzględnieniu czy działkami sąsiednimi są działki zabudowane położone w obszarze tworzącym urbanistyczną całość i mające dostęp do drogi publicznej. Odnosząc się do zarzutu "mataczenia" numerami działek i braku wskazania w decyzji działki nr [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że w 2005 r. z uwagi na wymogi związane z zaciągnięciem kredytu hipotecznego zostały scalone działki, na których realizowane są budynki wielorodzinne, a następnie nieruchomość podzielono na dwie działki nr, [...] i nr [...], dla których założono odrębne księgi wieczyste. Skoro zatem scalenie działek i następnie podział zostały wprowadzone do ewidencji gruntów, to brak było podstaw do wskazywania w decyzji nieistniejącego już numeru działki.
Przedmiotowy podział i scalenie działek nie mają natomiast wpływu na ubieganie się przez skarżącą o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że wbrew twierdzeniom skarżącej w decyzji organu I instancji powołano podstawę prawną, czyli art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa decyzja odpowiada też warunkom określonym w tym przepisie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ wskazał, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), a działka nr [...] posiada dostęp do tej drogi poprzez działkę nr [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji z uwagi na rażące naruszenie przepisów art. 136 ust. 2, art. 137 w zw. z art. 216 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu, poza zarzutami zawartymi uprzednio w odwołaniu, wskazała, że organ odwoławczy nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa i ewidentnego bezprawia związanego zarówno z przeniesieniem własności przedmiotowej działki na rzecz Towarzystwa Budownictwa Społecznego, jak i z przeprowadzonym scaleniem działek. W jej ocenie, zaskarżona decyzja nie uwzględnia też wszystkich wskazań zamieszczonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 102/05 oraz z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 553/05. Jej zdaniem, decyzja organu I instancji dotyczy tylko i wyłącznie zabudowy działki nr [...], co potwierdza m.in. przyjęta w analizie szerokość jej frontu wynosząca 15 m. Wystarczy zatem sprawdzić jej szerokość aby dostrzec, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej, a tym samym zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W dalszej części skargi przywołane zostały okoliczności związane z wcześniejszym przekazaniem przez Gminę aportem działki nr [...] Towarzystwu Budownictwa Społecznego oraz rzekome nieprawidłowości związane z przeprowadzonym scaleniem, a następnie podziałem scalonej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu nie wyjaśnienia kwestii scalenia, a następnie podziału działek, których dotyczyło postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wskazał, że kwestia ta nie była objęta przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uznając decyzje obu instancji za zgodne z prawem, oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, podniósł, iż kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, a unormowanym w przepisach ustawy - Prawo budowlane oraz w przepisach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania.
W konsekwencji, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że szczegółowa lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr [...] i nr [...] nie została szczegółowo rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, co zresztą wynika z załącznika nr 1 do tej decyzji. Zauważył, że w załączniku graficznym do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu naniesione zostały zarówno planowany parking, jak i plac zabaw i gier, jednakże mając na uwadze część tekstową analizy, załącznik nr 1 do decyzji oraz treść samej decyzji, uznał, że naruszenie przepisów wykonawczych w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących kwestii prawidłowości przeprowadzenia scalenia i podziału działek, na których realizowana jest inwestycja, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zarzuty te nie mogły zostać skutecznie podniesione, bowiem kwesta ta została rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami w innym postępowaniu. Sąd zgodził się również z poglądem organu o braku potrzeby wyjaśnienia kwestii własnościowych podnoszonych przez skarżącą, gdyż stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, iż status strony w niniejszej sprawie posiadała skarżąca jako właścicielka działki graniczącej bezpośrednio z działką nr [...], a także poprzez tę działkę z działką nr [...]. Status taki nie przysługiwał natomiast rodzicom skarżącej - byłym właścicielom wywłaszczonej działki nr [...], ubiegającym się o jej zwrot. Ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości, w skład której wchodzi wywłaszczona działka, nie nakłada na właściwy organ obowiązku powiadomienia, o jakim mowa w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe dotyczy także sytuacji, gdy ustalenie warunków zabudowy następuje dla innej inwestycji niż określona w decyzji o wywłaszczeniu. Na marginesie Sąd wskazał natomiast, że obowiązek powiadomienia byłych właścicieli ciążył na organie I instancji przed dniem 11 stycznia 2005 r., czyli przed przeniesieniem własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Towarzystwa Budownictwa Społecznego.
W zakresie związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/GI 102/05, Sąd I instancji stwierdził, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa niniejszej sprawy ze sprawą, której dotyczył przywołany wyrok. Niniejsza sprawa dotyczy bowiem ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,9845 ha, na których trwa budowa budynków wielomieszkaniowych o różnym stopniu zaawansowania, natomiast poprzednio kontrolowana przez Sąd sprawa dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla działki niezabudowanej nr [...] o pow. 0,1676 ha, która aktualnie weszła w skład obu wyżej wymienionych działek. W nawiązaniu do powyższego, Sąd uznał za bezzasadny zarzut dotyczący braku dostępu działek do drogi publicznej. Wskazał, iż w sprawie bezsporne jest bowiem, że działka nr [...] bezpośrednio przylega do ul. [...], a działka nr [...] ma dostęp do tej ulicy poprzez działkę nr [...].
Skoro zatem planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na obu działkach i ma polegać między innymi na wykonaniu nawierzchni utwardzonych dla komunikacji pieszej i kołowej to zarzut ten nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na szereg błędów formalnych i prawnych mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Nie formułując wyraźnych podstaw kasacyjnych, w uzasadnieniu skargi wskazała, iż Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, pominął kwestię związaną z umową przeniesienia własności nieruchomości nr [...], zawartą pomiędzy Burmistrzem Myszkowa, a prezesem Towarzystwa Budownictwa Społecznego, która w jej ocenie narusza prawo materialne, to jest art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i z uwagi na obejście przepisów wskazanej ustawy jest umową nieważną w świetle art. 58 kc.
Podniosła ponadto, iż twierdzenie Sądu I instancji o braku naruszenia zaskarżoną decyzją prawa procesowego stoi w sprzeczności z faktem nie powiadomienia przez Burmistrza Myszkowa o scalaniu działek właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co pozbawiło ją możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego, zapewnionego art. 10 kpa i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dodała, iż o fakcie scalenia działek dowiedziała się dopiero z decyzji organu I instancji, przed podjęciem której nie uwzględniono wytycznych i uwag zgłaszanych przez uczestników na rozprawie administracyjnej w dniu 20 czerwca 2006 r. Sama decyzja nie jest jej znana, gdyż nie brała udziału w postępowaniu zakończonym jej wydaniem, co pozbawiło ją możliwości skorzystania z praw procesowych wynikających z art. 7 i 10 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane.
Podniosła, iż Sąd I instancji nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 7 kpa, w zakresie zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia niezgodności procedury scalania i podziału działek z przepisami art. 22 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 101, 102 i 104 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenia kompetencji ustawowych organów wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 kpa, a także z ustawą o scalaniu. W jej ocenie, strony skarżącej ze wskazanych przez nią przyczyn wymóg scalania działek nie zachodził w niniejszej sprawie. Skoro zaś proces scalania działek nastąpił z naruszeniem prawa procesowego i materialnego i obejściem prawa, to w świetle art. 58 kc scalanie działek jest nieważne.
W konsekwencji, przyjmując stan prawny nieruchomości przed scaleniem, skarż działka sąsiadująca z działką nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, a działki sąsiednie są niezabudowane i nie można ustalić linii zabudowy. Tym samym decyzja nie spełnia wymogu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W dalszej części, skarżąca wskazała, iż Sąd nie dostrzegł również niezgodności części opisowej z załącznikiem graficznym do decyzji, a mianowicie braku komunikacji pieszej na przedmiotowej działce. Podniosła, iż planowane urządzenia naniesione na załączniku graficznym (stanowiska parkingowe bez trwałego fundamentu oraz plac zabaw dla dzieci) zostały wykonane z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie wskazała jakich. Część z tych urządzeń została wykonana ponadto bez ważnej decyzji o warunkach zabudowy i bez pozwolenia na budowę. Skarżąca dodała, iż Sąd zaakceptował analizę obszaru w części opisowej i graficznej zagospodarowania działki, która nie odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., ponieważ wybiega poza wymagania trzykrotnej szerokości frontu działki objętej decyzją o zagospodarowaniu nie mniejszej niż 50 m. Zauważyła również, iż nie jest prawdą, że na nieruchomości objętej decyzją prowadzona jest budowa 4 budynków wielorodzinnych, ponieważ jest to sprzeczne z załączoną do skargi kasacyjnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...].
Wskazała także, iż nie jest jasne, czy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z decyzją o lokalizacji inwestycji, czy też z decyzją o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom Sądu, w ocenie skarżącej, pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą rozpoznaną przez Sąd, wyrokiem z dnia 8 lutego 2006 r. zachodzi tożsamość przedmiotowa z uwagi na wejście działki nr [...] w skład działek nr [...] i nr [...] oraz ponowienie przez organ I instancji tych samych warunków zabudowy, co w decyzji uchylonej.
Skarżąca nadmieniła ponadto, iż w związku z przeniesieniem własności nieruchomości nr [...] na rzecz Towarzystwa Budownictwa Społecznego bez powiadomienia poprzednich właścicieli o możliwości jej zwrotu oraz podawaniu przez Burmistrza nieprawdy mającej znamiona przestępstwa złożono zażalenie, na podstawie którego Prokuratura Okręgowa w Częstochowie skierowała akta sprawy do Sądu Rejonowego w M.. Skarżąca wskazała ponadto na niejasności związane z brakiem ujawnienia działki nr [...] w zasobach nieruchomości Towarzystwa Budownictwa Społecznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.
Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Natomiast jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.
W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach zaś kasacyjnych wnoszący skargę musi wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd I instancji przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ze wskazaniem na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka, według skarżącego, powinna być wykładnia właściwa. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania skarżący powinien natomiast, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd, wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
W niniejszej sprawie, konstrukcja skargi kasacyjnej nie odpowiada tym wymogom a podstawy, na których została oparta, nie mogły być uznane za usprawiedliwione z uwagi na niewłaściwy wybór podniesionych w ich ramach zarzutów. W rzeczywistości przedmiotowa skarga nie zawiera wyraźnie sformułowanych podstaw kasacyjnych. Mając jednak na uwadze treść jej uzasadnienia, w którym skarżąca powołała szereg przepisów prawa materialnego i procesowego, których naruszenia dopuścił się w jej ocenie Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie możliwe jest rozpoznanie skargi kasacyjnej w zakresie zakreślonym przez skarżącą w jej uzasadnieniu.
Zauważyć jednak należy, iż z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, że Sąd ten może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w jej podstawie jako naruszone i jednocześnie tylko te, które były lub mogły być zastosowane w sprawie. Sądy administracyjne rozstrzygają bowiem w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że nie mogą uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
W niniejszej sprawie, Sąd I instancji rozpoznawał skargę wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Myszkowa z dnia [...] września 2006 r., ustalającą dla potrzeb realizowanego zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych warunki zabudowy terenu części działek nr [...] i nr [...] celem urządzenia parkingu, ogródka zabaw dla dzieci, wykonania nawierzchni utwardzonych dla komunikacji pieszej i kołowej, budowy wiaty śmietnikowej, kanalizacji deszczowej oraz sieci energetycznej oświetleniowej.
Sąd ten prawidłowo uznał, iż wszystkie kwestie podnoszone w skardze, które wykraczają poza przedmiot ustalenia warunków zabudowy, a dotyczące postępowań w sprawach scalenia i podziału nieruchomości oraz uchybień w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, nie mogły być poddane kontroli tego Sądu. Zatem próba wykazania braku zgodności z prawem działań organów administracji publicznej w zakresie scalenia jedenastu działek i ich podziału, jak też zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a także braku przeprowadzenia kontroli tych działań przez Sąd I instancji nie może okazać się skuteczna w postępowaniu kasacyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Prawidłowo Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że legalność prawomocnych decyzji w sprawach scalania działek czy też ich podziału mogła być ewentualnie kwestionowana w odrębnych postępowaniach. Całkowicie bezpodstawne jest więc wskazywanie w niniejszej skardze kasacyjnej na naruszenie przepisów art. 101, 102, 104,136 ust. 1 i 2 i art. 137 ustawy o gospodarce gruntami, art. 58 Kc, czy też art. 5 ust. 1 pkt.9 Prawa budowlanego, które to przepisy nie miały zastosowania w tej sprawie.
Ponadto podkreślić należy, iż aby próba podważenia prawidłowości kontroli działalności administracji publicznej dokonanej przez Sąd I instancji mogła okazać się skuteczna, w podstawie skargi kasacyjnej muszą być podane odpowiednie przepisy ustrojowe lub postępowania sądowoadministracyjnego, czego ta skarga nie zawiera. Skarga kasacyjna, zgodnie z art. 173 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest środkiem odwoławczym wnoszonym od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji, w skardze kasacyjnej powinny znaleźć się zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania przez Sąd I instancji, a nie przez organy administracji publicznej. Zarzuty dotyczące postępowania administracyjnego i naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa uznać należy tym samym za nieskuteczne.
Zauważyć ponadto należy, iż zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania powinno łączyć się ze wskazaniem w podstawie kasacyjnej konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym ten Sąd uchybił, a nie przepisów postępowania administracyjnego. Dlatego zarzuty naruszenia przez Sąd art. 7 kpa poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, czy też art. 10 kpa uznać należy za całkowicie chybione. Ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest bowiem funkcją postępowania administracyjnego.
Sąd administracyjny kontroluje natomiast wyłącznie to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. W konsekwencji, badając zaskarżoną decyzję w zakresie jej legalności, sąd administracyjny nie stosuje przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, lecz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że sposób w jaki strona skarżąca próbowała zakwestionować stan faktyczny sprawy, przyjęty przez Sąd I instancji do wyrokowania, nie mógł okazać się skuteczny, ze względu na wadliwą konstrukcję skargi kasacyjnej.
W konsekwencji, nie mogą być też uznane za skuteczne zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które opierają się na założeniu występowania w sprawie innego od przyjętego przez organy administracji publicznej, a później także przez Sąd, stanu faktycznego. Nie można bowiem w sposób skuteczny postawić zarzutu niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego, gdy z uzasadnienia podstawy kasacyjnej, opartej na tym zarzucie, wynika, że w ocenie wnoszącego skargę wadliwie ustalone zostały okoliczności stanu faktycznego, których jednak skutecznie nie zakwestionował w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak skutecznego podważenia tych ustaleń oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny, któremu nie wolno dokonywać własnych ustaleń, związany jest w tym zakresie ustaleniami Sądu I instancji.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, opierając się na ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej, podzielił ich stanowisko, zgodnie z którym w warunkach niniejszej sprawy wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący dostępu do drogi publicznej, został spełniony. Uzasadnienie tego stanowiska znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest też zasadny zarzut skargi co do braku określenia, czy kontrolowany akt administracyjny dotyczy lokalizacji inwestycji, czy też warunków zabudowy, bowiem przedmiot postępowania administracyjnego, a następnie kontroli sądowej dotyczył ustalenia warunków zabudowy.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie została skutecznie zakwestionowana prawidłowość zrealizowania przez Sąd I instancji jego funkcji badania legalności decyzji administracyjnej. Zauważyć jednocześnie należy, iż poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego muszą pozostać wszystkie twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, które nie są połączone z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa - ustawy, czy też aktu wykonawczego dotyczącego przedmiotowej tej sprawy.
W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.