Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1762/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2415/17, oddalił skargę Prezydenta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Infrastruktury i Budownictwa powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 7 lipca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] (zwany dalej: Prezydentem), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], nakładające na Prezydenta karę pieniężną w wysokości 171 000 zł, za wydanie decyzji z dnia [...] października 2012 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej przy ul. K. [...] na działce nr [...], [...], obręb [...] [...] - w miejscu istniejącej stacji przewidzianej do demontażu", z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, zwana dalej: "u.p.z.p.").

Organ odwoławczy wyjaśnił, że 65-dniowy termin na wydanie przez Prezydenta decyzji, przewidziany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., rozpoczął swój bieg w dniu 14 października 2010 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego [...] wpłynął wniosek inwestora z dnia 6 października 2010 r. o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Tym samym, jak słusznie ustalił Wojewoda, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 726 dni. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c u.p.z.p., do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Organ odwoławczy podał, że Prezydent, działając w oparciu o art. 33 § 3 i "art. 64 § 1" k.p.a. wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku "z dnia 13.10.2010 r." w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wezwanie zostało nadane w placówce operatora publicznego w dniu 2 grudnia 2010 r. oraz doręczone inwestorowi za pośrednictwem ww. operatora w dniu 8 grudnia 2010 r., o czym świadczy dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru. Braki formalne wniosku zostały uzupełnione przez inwestora w dniu 14 grudnia 2010 r. przy piśmie z dnia 9 grudnia 2010 r. Zdaniem Ministra, do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu np. usunięcie nieprawidłowości wniosku. Kompletność wniosku nie jest bowiem rzeczą przez organ przewidywalną. Opóźnienie w postępowaniu związane z powyższą okolicznością jest niezawinione przez organ i powinno podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, w analizowanej sprawie odliczeniu od okresu trwania postępowania podlega okres od dnia następującego po dniu nadania ww. wezwania za pośrednictwem operatora publicznego, tj. od dnia 3 grudnia 2010 r., do dnia usunięcia braków formalnych wniosku, tj. do dnia 14 grudnia 2010 r.

Dalej, Minister przytoczył treść art. 58 ust. 1 u.p.z.p. oraz wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, że zawieszenie postępowania stanowi okoliczność wstrzymującą bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, co wynika wprost z art. 51 ust. 2c ustawy. Przy ustalaniu długości okresu podlegającego odliczeniu od ustawowego terminu 65 dni decydujące znaczenie ma przepis art. 58 ust. 1 u.p.z.p., który dopuszcza zawieszenie postępowania lokalizacyjnego jedynie na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji. Dniem złożenia wniosku w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie był dzień 13 października 2010 r., co oznacza, że termin 12 miesięcy, określony w art. 58 ust. 1 u.p.z.p., upłynął w dniu 13 października 2011 r. W ocenie organu odwoławczego, odliczeniu od biegu terminu przeznaczonego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega 231-dniowy okres, w trakcie którego postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego było zawieszone, z uwagi na przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, liczony od dnia 25 lutego 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania (24 lutego 2011 r.), do dnia 13 października 2011 r., tj. do dnia, w którym upłynął maksymalny 12-miesięczny termin, określony w art. 58 ust. 1 u.p.z.p.

Minister podniósł także, że Prezydent pismami datowanymi na dzień 18 lipca 2012 r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 i 6 u.p.z.p., wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] oraz [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...]. Poza tym pismem datowanym na dzień 18 lipca 2012 r., na podstawie ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (wersja obowiązująca w dacie prowadzonych uzgodnień - Dz.U. z 2006 r. nr 100, poz. 696, ze zm.), skierował prośbę o uzgodnienie projektu decyzji do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

W ocenie Ministra, wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Po przeanalizowaniu przebiegu procedury uzgodnień, organ odwoławczy ocenił, że wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, nie podlega okres 20 dni, liczonych od dnia 20 lipca 2012 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pisma z dnia 18 lipca 2012 r. zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, do dnia 8 sierpnia 2012 r., tj. do dnia, w którym do Urzędu Miejskiego [...] wpłynęło postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Ministra, w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez skarżącego nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 726 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, 12 dni związanych z wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, 231 dni zawieszenia postępowania oraz 20 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, otrzymuje się liczbę dni zwłoki w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę, która wynosi 398 dni, a nie jak ustalił organ wojewódzki - 342 dni. Minister wskazał, że Wojewoda błędnie ustalił okres zwłoki Prezydenta w wydaniu omawianej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem bezpodstawnie odliczył od ustawowego terminu następujące okresy: 20-dniowy okres (niepokrywający się z okresem przewidzianym na uzupełnienie wniosku przez inwestora, tj. od dnia 3 grudnia 2010 r. do dnia 14 grudnia 2010 r.) związany z pismem w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. od dnia 15 grudnia 2010 r. do dnia 3 stycznia 2011 r. (data wpływu odpowiedzi Biura Rozwoju [...]); okres związany z przekazaniem projektu decyzji do uzgodnienia z Dowództwem Sił Powietrznych RP i Szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...], liczony od dnia 9 sierpnia 2012 r. (dzień następujący po dniu wpływu postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...]) do dnia 20 września 2012 r. (obwieszczenie o wydaniu postanowień uzgadniających).

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że błędem organu I instancji mającym znaczenie w sprawie było też nieprawidłowe ustalenie przez Wojewodę początku okresu zawieszenia postępowania, a co za tym idzie, odliczenie okresu 225 dni, zamiast prawidłowo 231 dni.

Minister wyjaśnił, że poczynione przez Prezydenta ustalenia, że teren przedmiotowej inwestycji położony był na obszarze, dla którego przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiły przejaw realizacji podstawowego obowiązku należącego do organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynikającego z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Dlatego też okoliczność związana z wystosowaniem przez Prezydenta pisma z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może uzasadniać, zdaniem organu II instancji, przekroczenia 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem organu drugiej instancji, wbrew stanowisku Wojewody, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność uzgodnienia projektu decyzji z właściwym wojewódzkim sztabem wojskowym. Przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (wersja obowiązująca w dacie prowadzonych przez skarżącego uzgodnień - Dz.U. z 2012 r. poz. 461), w art. 14 ust. 3 pkt 8 wskazują, iż szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych w sprawach operacyjno-obronnych i rządowej administracji niezespolonej wykonują zadania z zakresu udziału w planowaniu przestrzennego zagospodarowania, ze względu na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Z zapisu ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż udział szefów wojewódzkich sztabów wojskowych jest konieczny w sytuacji sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i w procedurze planistycznej dokonują oni uzgodnień we wskazanym zakresie.

Uregulowaniu temu odpowiada treść art. 11 pkt 6 lit. d) u.p.z.p., zgodnie z którym projekt studium podlega opiniowaniu przez właściwe organy wojskowe oraz art. 17 pkt 6 lit. b ww. ustawy, zgodnie z którym projekt planu zagospodarowania przestrzennego podlega uzgodnieniu z właściwymi organami wojskowymi. Z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego nie wynika obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z Dowództwem Sił Powietrznych RP. W związku z brakiem uregulowań prawnych zobowiązujących organ lokalizacyjny do wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji do omawianych podmiotów, okres uzgodnienia projektu decyzji z Dowództwem Sił Powietrznych RP oraz Szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] nie podlega odliczeniu od ustawowego terminu 65 dni.

Organ odwoławczy podkreślił, że zawiadomienie stron w drodze obwieszczenia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym z postanowieniami uzgadniającymi, a także zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu należą do zwykłych czynności procesowych organu prowadzącego postępowanie, niewymagających od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań i nie można ich uznać za czynności przerywające bieg ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra, okres przeznaczony na zawiadomienie stron o wydanych postanowieniach uzgadniających i możliwości zapoznania się z ich treścią nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu ustawowego, gdyż nie jest to czynność o charakterze nadzwyczajnym. Obwieszczenie, zgodnie z treścią art. 49 k.p.a., stanowi jedną z form doręczenia, która służy usprawnieniu i przyśpieszeniu postępowania, likwiduje praktyczne trudności z właściwym ustaleniem stron.

Ponadto, zdaniem organu II instancji, Wojewoda niezasadnie nie odliczył od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dodatkowych 6 dni związanych z zawieszeniem postępowania, a mianowicie okresu od dnia następującego po dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, tj. od dnia 25 lutego 2011 r., do dnia nadania postanowienia o zawieszeniu w placówce operatora pocztowego w celu doręczenia go wnioskodawcy, tj. do dnia 2 marca 2011 r.

W ocenie organu odwoławczego, postanowienie Wojewody wydane zostało z naruszeniem art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Obowiązkiem organu I instancji było bowiem określenie wysokości kary w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce Prezydenta w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Termin na wydanie przedmiotowej decyzji został przekroczony przez organ o 398 dni, co winno być równoznaczne z wymierzeniem Prezydentowi kary pieniężnej w wysokości 199 000 zł, a nie - jak to uczynił organ I instancji - z wymierzeniem kary w wysokości 171 000 zł za 342 dni zwłoki. Mając jednakże na uwadze dyspozycję przepisu art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a., Minister nie znalazł podstawy do skorygowania wysokości wymierzonej kary.

Skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego z dnia 7 lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 2 i ust. 2c w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Skarżący stwierdził, że bieg terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. rozpoczął się w dniu następnym po dniu złożenia kompletnego wniosku (14.12.2010 r.), tj. w dniu 15 grudnia 2010 r. Termin wydania decyzji wynosi w niniejszej sprawie 663 dni (od 15.12.2010 r. do 08.10.2012 r.). Z biegu terminu należy odliczyć: okres 65 dni, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.; okresy, które wymienia Wojewoda w swoim postanowieniu: - 20-dniowy okres (niepokrywający się z okresem uzupełniania wniosku) związany z pismem w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od dnia 15 grudnia 2010 r. do 3 stycznia 2011 r. (data wpływu odpowiedzi Biura Rozwoju [...]); - 62-dniowy okres związany z uzgadnianiem projektu decyzji: od 20 lipca 2012 r. (dzień następny po dniu nadania wniosku do Dowództwa Sił Powietrznych oraz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego) do 20 września 2012 r. (obwieszczenie o wydaniu postanowień; - okres zawieszenia postępowania - tj. 242 dni (od dnia wydania (podpisania i rejestracji) postanowienia o zawieszeniu postępowania do dnia wydania (podpisania i rejestracji) postanowienia o podjęciu postępowania. Zdaniem Prezydenta, termin, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., został przekroczony o 274 dni (czyli kwota kary administracyjnej nie powinna przekroczyć 137 000 zł).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że okoliczności wskazywane przez skarżącego jako wykluczające pozostawanie w zwłoce, w istocie jej nie usprawiedliwiają i nie mogą spowodować ograniczenia odpowiedzialności.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż bieg terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej należy liczyć od następnego dnia po złożeniu wniosku, nie zaś od dnia uzupełnienia jego braków przez wnioskodawcę, zaś okresem, który może podlegać odliczeniu, może być wyłącznie okres związany z oczekiwaniem organu na uzupełnienie braków wniosku, o ile organ dokonał prawidłowo czynności polegającej na wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku. Do takiego wniosku prowadzi zarówno wykładnia językowa, jak też celowościowa art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Przepis posługuje się jako datą początkową terminu określeniem "od dnia złożenia wniosku", jego zaś celem jest zagwarantowanie ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w terminie, który ustawodawca uznał za rozsądny biorąc pod uwagę specyfikę tego rodzaju postępowania, wydłużając go w stosunku do terminów określonych w art. 35 k.p.a. Dlatego nie może być wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne nie jest uprawniony do tak daleko idącej ingerencji w długość postępowania, jaką przypisuje sobie skarżący.

Nie może dowolnie decydować o tym kiedy podejmie czynności do których jest zobligowany niezwłocznie po wniesieniu wniosku, mimo że ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają terminu, w którym organ powinien zakończyć czynności związane z badaniem kompletności wniosku i wezwaniem do uzupełnienia jego ewentualnych braków. Obowiązek niezwłocznego podjęcia tych działań wynika jednak z ustawowych terminów do zakończenia postępowania, gdyż ich przestrzeganie wymusza szybkość działania, a brak działania stanowi podstawę do przypisania organowi odpowiedzialności za zwłokę. Dlatego brak kompletności wniosku w sytuacji, gdy organ nie podjął koniecznych działań do wyeliminowania przeszkody w prowadzeniu postępowania, powoduje wyłączną odpowiedzialność organu za ten stan rzeczy.

Sąd zauważył, że Prezydent w tym postępowaniu pozostawał całkowicie bezczynny przez około 50 dni, tj. od wpływu wniosku do dnia 2 grudnia 2010 r. co oznacza, że zlekceważył obowiązującą zasadę szybkości postępowania i z góry założył, że nie musi jej realizować. Ten okres bezczynności skonsumował 2/3 okresu przewidzianego na rozpoznanie sprawy.

Sąd podzielił w całości argumentację organu odwoławczego co do tego, że organ I instancji popełnił błąd przy ustaleniu okresu zwłoki, której w przedmiotowym postępowaniu dopuścił się Prezydent. Organ prawidłowo ocenił, że nie znajduje usprawiedliwienia odliczenie od 65-dniowego terminu na przeprowadzenie postępowania pozyskiwanie informacji na temat objęcia terenu projektowanej inwestycji ustaleniami opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przede wszystkim dlatego, że wyjaśnienie tej kwestii stanowi podstawowy obowiązek organu w tym postępowaniu, po drugie dlatego, że chodzi o informacje znajdujące się w posiadaniu organu, a ich długotrwałe przekazywanie między różnymi jednostkami organizacyjnymi stanowi tylko o brakach organizacyjnych w funkcjonowaniu organu. Jego zdaniem, słusznie ocenił organ, że nie zachodziła potrzeba uzgadniania projektu decyzji z właściwym wojewódzkim sztabem wojskowym ze względu na wynikający z art. 14 ust. 3 pkt 8 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej wymóg uzgadniania przez ten organ jedynie projektów studium i planów zagospodarowania przestrzennego.

Okres wydłużenia postępowania z tego więc powodu nie mógł stanowić usprawiedliwienia dla wymiaru kary. Prawidłowo, zdaniem Sądu, organ odwoławczy również zauważył, że powinien zostać odliczony od terminu do załatwienia sprawy okres zawieszenia postępowania, jednak o 6 dni dłuższy aniżeli uwzględnił to organ I instancji, a więc od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania tj. od 25 lutego 2011 r. do dnia 13 października 2011 r., do którego zgodnie z treścią art. 58 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie mogło być najdłużej zawieszone.

Sąd wskazał, że z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie lokalizacyjne prowadzone przez Prezydenta toczyło się przez 726 dni, z czego okres zwłoki wynosił 398 dni. Wyliczenie to jest prawidłowe i precyzyjne, uwzględnia wszystkie usprawiedliwione okresy mające wpływ na wydłużenie toku postępowania. Organ dokonał w sprawie niezbędnych czynności dla jej rozstrzygnięcia, ustalił prawidłowo stan faktyczny, dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a wydane rozstrzygnięcie należycie umotywował w uzasadnieniu decyzji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej niewątpliwie prowadzone było w sposób wadliwy, co skutkowało przekroczeniem ustawowego terminu.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu Prezydent, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż dzień doręczenia niekompletnego podania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tożsamy z dniem złożenia wniosku, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., co uniemożliwia odliczenia czasu na uzupełnienie wniosku od całościowego czasu jaki skarżący miał na wydanie decyzji lokalizacyjnej;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. a) art. 151 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, podczas gdy Minister naruszył przepisy art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz przekroczenie w tym zakresie granic swobodnej oceny dowodów, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w świetle której, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
4. b) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie przyjął, iż Minister trafnie nie uwzględnił przy ocenie zachowania 65-dniowego terminu, momentu złożenia kompletnego wniosku przez inwestora w dniu 2 grudnia 2010 r. jako początkowego, co narusza zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę prawdy obiektywnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie, podobnie jak w skardze do Sądu Wojewódzkiego, wskazał, że w jego ocenie, bieg terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. rozpoczął się w dniu następnym po dniu złożenia kompletnego wniosku, tj. w dniu 15 grudnia 2010 r. Podniósł także, że z biegu terminu należy odliczyć: okres 65 dni, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.; okresy, które wymienia Wojewoda w swoim postanowieniu: - 20-dniowy okres (niepokrywający się z okresem uzupełniania wniosku) związany z pismem w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od dnia 15 grudnia 2010 r. do 3 stycznia 2011 r. (data wpływu odpowiedzi Biura Rozwoju [...]); - 62-dniowy okres związany z uzgadnianiem projektu decyzji: od 20 lipca 2012 r. (dzień następny po dniu nadania wniosku do Dowództwa Sił Powietrznych oraz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego) do 20 września 2012 r. (obwieszczenie o wydaniu postanowień; - okres zawieszenia postępowania - tj. 242 dni (od dnia wydania (podpisania i rejestracji) postanowienia o zawieszeniu postępowania do dnia wydania (podpisania i rejestracji) postanowienia o podjęciu postępowania. Zdaniem Prezydenta, termin, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., został przekroczony o 274 dni (czyli kwota kary administracyjnej nie powinna przekroczyć 137 000 zł).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie powołał się na obie podstawy kasacji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy z nich dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, podczas gdy Minister naruszył przepisy art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz przekroczenie w tym zakresie granic swobodnej oceny dowodów, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, należy uznać za nietrafny. Wbrew stwierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób kompletny a stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie zarówno w treści zarzutu jak i w jego uzasadnieniu nie wskazał jakich to czynności dowodowych nie podjął organ, a które były konieczne do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, jak również nie wykazał na czym polegała błędna ocena materiału dowodowego. Kwestia dotycząca uznania określonych terminów, za terminy nie wliczające się do terminu załatwienia sprawy jest zagadnieniem związanym z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Także drugi z zarzutów, dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., poprzez przeprowadzenie przez Sąd niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej w wyniku czego błędnie przyjęto, iż Minister trafnie nie uwzględnił przy ocenie zachowania 65-dniowego terminu, momentu złożenia kompletnego wniosku przez inwestora w dniu 2 grudnia 2010 r. jako początkowego, co narusza zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę prawdy obiektywnej, odnosi się w istocie do błędnej wykładni art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Poza tym, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zarówno organ odwoławczy jak i Sąd I instancji prawidłowo ustaliły od jakiego zdarzenia należy liczyć termin załatwienia sprawy. Podniesiony zarzut należy także uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż dzień doręczenia niekompletnego podania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tożsamy z dniem złożenia wniosku, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., co uniemożliwia odliczenia czasu na uzupełnienie wniosku od całościowego czasu jaki skarżący miał na wydanie decyzji, to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej (art. 51 ust. 2 u.p.z.p.) rozpoczyna swój bieg od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, co należy utożsamiać z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ dopiero wtedy organ może i powinien podjąć określone czynności przewidziane procedurą.

W rozpoznawanej sprawie, wniosek o wszczęcie postępowania wpłynął do organu w dniu 13 października 2010r. Dopiero w dniu 2 grudnia 2010r. Prezydent Miasta [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone stronie w dniu 8 grudnia 2010r. a braki formalne zostały uzupełnione w dniu 14 grudnia 2010r. Stanowisko skarżącego kasacyjnie, że termin 65 dniowy na załatwienie sprawy powinien być liczony dopiero od dnia uzupełnienia braków wniosku nie może być zaakceptowane. Przede wszystkim, ustawodawca w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. określając termin na wydanie decyzji posłużył się zwrotem "od dnia złożenia wniosku", podkreślając tym samym, że kluczowy dla oceny terminowego wydania decyzji jest sam fakt złożenia wniosku. To, czy wniosek wobec braków, bez ich uzupełnienia, mógł stanowić podstawę do prowadzenia postępowania w sprawie jest zagadnieniem odrębnym.

Niewątpliwie jednak, wpływ niekompletnego wniosku obligował organ do podjęcia czynności zmierzających do usunięcia jego braków z określonymi konsekwencjami w razie ich nieuzupełnienia. W myśl art. 51 ust. 2c u.p.z.p., który reguluje sposób liczenia terminu na wydanie decyzji, do terminu określonego w ustępie 2 powołanego artykułu, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe oznacza zatem, że do terminu 65 dniowego nie wlicza się okresu, w którym wnioskodawca uzupełniał braki wniosku zaistniałe z jego winy. Brak jest natomiast podstaw do odliczenia od wskazanego terminu okresu, pomiędzy datą wpływu wniosku a datą wystosowania wezwania do usunięcia braków, tak jak oczekuje to strona skarżąca kasacyjnie. Podzielenie stanowiska strony skarżącej prowadziłoby w istocie do obejścia art. 51 ust. 2 u.p.z.p., bowiem organ zobligowany do wydania decyzji w określonym terminie pod rygorem poniesienia kary pieniężnej, pozostając w bezczynności, tak jak w stanie faktycznym ustalonym w rozpoznawanej sprawie, nie ponosiłby żadnych konsekwencji.

Pamiętać należy, że omawiane unormowania mają charakter dyscyplinujący organ do załatwienia sprawy, w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w rozsądnym terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, podziela zatem pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym, początek terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej należy liczyć od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, nawet w sytuacji, gdy wniosek ten nie jest kompletny (por. wyroki NSA: z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3137/17; z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 127/16, z dnia 12 lutego 2020r. sygn. akt II OSK 823/18). Inne rozumienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p., jak wyżej powiedziano, nie znajduje uzasadnienia, w brzmieniu tego przepisu, jak również nie uwzględniałoby celu jego wprowadzenia do obowiązującego porządku prawego. Z przytoczonych powodów, wywody zawarte w skardze kasacyjnej i powołane w nich orzeczenia sądów administracyjnych, nie zostały uwzględnione przez skład orzekający w sprawie. Większość z przytoczonych orzeczeń dotyczyła kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego a nie czasu na wydanie decyzji. Podsumowując, brak kompletności wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie ma wpływu na wskazanie momentu, od którego należy liczyć termin, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczących okresów jakie powinny być odliczone od faktycznego termin załatwienia sprawy, to poza kwestią dotyczącą okresu od daty wpływu wniosku do dnia jego uzupełnienia, która była omówiona wyżej, skarżący kasacyjnie poza ich wymienieniem, nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem, terminy te i okresy powinny być odliczone. Nadmienić należy, że organ II instancji w swej decyzji, szczegółowo omówił poszczególne terminy i okresy, które jego zdaniem powinny być odliczone oraz te które nie podlegają odliczeniu. Poza tym, skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutu naruszenia art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny, nie miał możliwości odniesienia się do w/w wywodów.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.