Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1603/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy O. na zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 5000 zł za 10 dni zwłoki w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 82 dni, począwszy od dnia 6 grudnia 2012 r., a kończąc w dniu 25 lutego 2012 r. - data wydania decyzji lokalizacyjnej.
Wojewoda, od czasu trwania postępowania lokalizacyjnego odliczył 65 dni wynikających z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. oraz 7 dni związanych z wezwaniem inwestora w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku, liczonych od dnia 22 grudnia 2012 r. do dnia 28 grudnia 2012 r. W konsekwencji organ I instancji orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 10-dniową zwłoką. Wojewoda wskazał bowiem, że w prowadzonym postępowaniu nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, które mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania (art. 51 ust. 2c u.p.z.p.). Nie należą do tych czynności – zdaniem Wojewody – zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak również zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Na powyższe postanowienie Wójt złożył zażalenie.
Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
Minister stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami K.p.a. i u.p.z.p. W sposób prawidłowy, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, wymierzył przedmiotową karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Minister uzasadniając swoje stanowisko nadto wskazał, że brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie daje podstaw do uznaniowości, zatem wymierzenie kary było obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.
Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy O., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 3 K.p.a.; art. 51 ust. 2 u.p.z.p.; art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. oraz błąd w ustaleniach faktycznych.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1603/17, oddalając skargę, wskazał, że Wojewoda prawidłowo dokonał odliczenia od 65-dniowego ustawowego terminu na załatwienie sprawy, okres 7 dni związany z uzupełnieniem braków formalnych wniosku (okres od dnia 22 grudnia 2012 r. do dnia 28 grudnia 2012 r.). Natomiast niezasadnym jest stanowisko Wójta, iż bieg ww. terminu rozpoczął się dopiero z momentem uzupełnienia wniosku, tj. że termin załatwienia sprawy winien być liczony od dnia następnego po usunięciu braków formalnych wniosku, czyli dopiero od dnia 29 grudnia 2012 r. Sąd podziela stanowisko Ministra w tej kwestii, a mianowicie, że zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. właściwy organ powinien wydać decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Dla ustalenia początku biegu terminu na wydanie decyzji, kluczowe znaczenie ma dzień wpływu wniosku, choćby niekompletnego (por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 135/08, IV SA/Wa 1182/15, a także wyrok NSA o sygn. akt II OSK 305/08).
Sąd zauważył również, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku zostało doręczone inwestorowi dopiero w dniu 21 grudnia 2012 r., tj. po 16 dniach od złożenia wniosku. Niezwłoczne podjęcie czynności przez Wójta, mogłoby zapobiec 10 dniowej zwłoce, a w konsekwencji uchroniłoby przed wymierzeniu kary. W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie Wójta, że z 65-dniowego terminu podlegają wyłączeniu: 7-dniowy termin na zapoznanie z aktami sprawy wraz z okresem dla doręczenia. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, wbrew stanowisku Wójta, utrwalony jest pogląd, że do czynności podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie można zaliczyć tych czynności organu administracji publicznej, które stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań i nie wymagają od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu.
Należy zatem uznać, że w maksymalnym terminie przewidzianym przez ustawodawcę na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyznaczonym na 65 dni, mieszczą się czynności, które zgodnie z K.p.a. powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 K.p.a.) czy też oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma korespondencji, 14-dniowy termin na składanie uwag i wniosków do planowanej inwestycji (por. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 136/08, II OSK 1573/09, II OSK 87/08 oraz wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 77/15, IV SA/Wa 2041/14). Wymienione czynności są czynnościami składającymi się na każde postępowanie administracyjne, nad których dopełnieniem czuwa organ prowadzący postępowanie.
Wprawdzie w postępowaniu toczącym się w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiadomienie stron, np. o wszczęciu postępowania następuje w drodze obwieszczenia, niemniej również jest to czynność związana z tokiem postępowania. Zatem okres jej przeprowadzania wlicza się do biegu 65-dniowego terminu, o którym stanowi art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Z przeprowadzonej przez Sąd powyższej analizy wynika, że określony w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. termin na wydanie przedmiotowej decyzji został przekroczony przez Wójta o 10 dni, co powinno być równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi, zgodnie z powołaną wyżej regulacją, kary pieniężnej w wysokości 5000 zł – jak to prawidłowo uczynił organ I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wójt Gminy O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. przez jego:
- - błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że za terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, w rozumieniu art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie mogą być uznane terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14-dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z czasem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, co spowodowało wliczenie w/w okresów do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonego w art. 51 ust. 2 ww. ustawy;
- - "zastosowanie w sprawie, pomimo, że nie zachodził przypadek niewydania przez organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji."
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez wadliwą kontrolę zaskarżonego postanowienia, skutkującą zaakceptowaniem rozstrzygnięcia organu II instancji, pomimo dokonania przez ten organ błędnych ustaleń faktycznych dotyczących czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, przez przyjęcie nieprawidłowej daty wszczęcia postępowania lokalizacyjnego zakończonego decyzją, w sytuacji gdy wskazane wady postępowania uzasadniały uchylenie rozstrzygnięcia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody, z uwagi na naruszenie art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo zaistnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., a tym samym skarga powinna zostać w całości uwzględniona, a zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie – w całości uchylone;
- - art. 151 p.p.s.a polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że wydane przez organy postanowienia obu organów zostały wydane zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p, a w konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p.; art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 2c u.p.z.p.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 2c u.p.z.p.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej (art. 51 ust. 2 u.p.z.p.) rozpoczyna swój bieg od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, co należy utożsamiać z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ dopiero wtedy organ może i powinien podjąć określone czynności w sprawie. Ponieważ w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przepisami dyscyplinującymi organ w terminowym wydaniu decyzji, dlatego ustawodawca w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. trafnie posłużył się zwrotem "od dnia złożenia wniosku", a nie zwrotem "od dnia wszczęcia postępowania", podkreślając, że kluczowy dla oceny terminowego wydania decyzji jest sam fakt złożenia wniosku, a nie to czy w ogóle doszło do wszczęcia postępowania np. na skutek niekompletnego wniosku. Z powyższych względów istotny dla wyniku sprawy należy uznać art. 51 ust. 2c u.p.z.p., który dotyczy innej kwestii, a mianowicie, jak liczyć termin na wydanie decyzji.
Zgodnie z tym przepisem do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. A zatem w kontekście sformułowanego w skardze kasacyjnej problemu prawnego, art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie dotyczy określenia daty złożenia kompletnego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, lecz tego jakie okoliczności mogą mieć wpływ na sposób liczenia biegu terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej.
Należy zatem podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym początek terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej należy liczyć od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, nawet w sytuacji, gdy wniosek ten nie jest kompletny (por. wyroki NSA: z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3137/17; z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 127/16). Inne rozumienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie znajduje uzasadnienia, tak w samym brzmieniu tego przepisu, jak i w celu, jaki przyświecał ustawodawcy w określeniu ustawowego terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem omawianego uregulowania jest zapobieżenie bezczynności organu i przewlekłości postępowania administracyjnego. Wykładnia przepisu nie może prowadzić do obejścia prawa. A tak mogłoby być, gdyby termin ten biegł od dnia usunięcia braków wniosku. Wówczas bowiem nie miałoby znaczenia jak długo organ pozostawał bezczynny od dnia wpływu wniosku o wydanie decyzji do dnia wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., II OSK 723/17).
Wówczas bowiem poza kontrolą w zakresie sprawności postępowania, której służy kara za niewydanie decyzji w terminie, pozostawałby okres pomiędzy złożeniem wniosku, który nie spełnia wszystkich ustawowych wymogów, a wezwaniem wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do jego uzupełnienia. Dlatego nie zasługuje na akceptację pogląd prawny przywołany w skardze kasacyjnej, a zawarte w niej wyroki nie dotyczyły omawianej problematyki, tj. czasu na wydanie decyzji, lecz daty wszczęcia postępowania administracyjnego. W kontekście treści art. 51 ust. 2 u.p.z.p. są to dwie odrębne kwestie, o czym już wyżej była mowa.
Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej także podnoszona okoliczność braku kompletności wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie ma wpływu na wskazanie momentu, od którego należy liczyć termin, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Sąd I instancji niewadliwie zatem uznał, że dzień złożenia niekompletnego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tożsamy z dniem złożenia wniosku, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.
Ponadto Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wskazywane przez Wójta terminy na ewentualne dokonanie przez strony oznaczonych czynności, nie dają podstaw do uznania, że wyznaczenie tych terminów przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powoduje, że są to "terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności". Nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego organu, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., nie powinno się wliczać 7-dniowego terminu wyznaczonego do zapoznania się przez stronę z zebranym materiałem dowodowym, albowiem jest to czynność, o jakiej mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy. Słusznie w judykaturze wskazuje się, że stanowiska tego nie można podzielić z dwóch powodów.
Po pierwsze, do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, a do takich czynności należy zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (art. 10 K.p.a.), na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Jest to czynność konieczna do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieści się w maksymalnym czasie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA: z 29 grudnia 2015 r., II OSK 984/14 oraz z 16 lutego 2016 r., II OSK 1490/14).
Po drugie, ustawodawca, w art. 10 K.p.a. nie przewidział żadnych terminów na zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Te same uwagi odnoszą się do terminu wyznaczonego przez organ dla stron, celem możliwości składania przez nie ewentualnych uwag i wniosków w postępowaniu, którego celem jest rozpoznanie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oba tego rodzaju terminy są terminami urzędowymi, wyznaczanymi przez organ w toku postępowania. Nie można więc przyjąć, że chodzi w tym przypadku o terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.