Uzasadnienie
II OSK 1778 /07
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez W. M. i J. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r., którą to decyzją umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej przytaczany jako "kpa") po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej przebudowy i rozbudowy budynku przy ul. [...] w W. umorzył postępowanie administracyjne.
Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, iż w dniu 17 lipca 2002r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie Warszawskim przeprowadził oględziny robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w W. Z ustaleń wynikało, że inwestor dokonał przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na budynek biurowy. Roboty były wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Bemowo z dnia [...] sierpnia 2000r. o pozwoleniu na budowę, jednakże z odstępstwem od projektu, stanowiącego część tej decyzji. Powiatowy Inspektor stwierdził, iż odstępstwo to było samowolne i polegało na pozostawieniu na dotychczasowej wysokości ścianki kolankowej usytuowanej bezpośrednio przy granicy z nieruchomością przy ul. [...], rezygnacji z jej nadbudowy i przedłużeniu połaci dachowej o tę różnicę.
W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002r. na podstawie art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nałożył na właściciela nieruchomości M. S. obowiązek przedłożenia ekspertyzy dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych z uwzględnieniem zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu, w zakresie ściany północnej budynku i dachu oraz oceny tej zmiany przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych. Z przedłożonej przez inwestora oceny sporządzonej przez D. P. wynikało, że przedmiotowa ściana została wykonana zgodnie ze sztuką budowaną oraz z warunkami technicznymi, a budynek nie został podwyższony w stosunku do zatwierdzonego projektu. Ściana ta powinna być otynkowana, a po otynkowaniu od strony sąsiada będzie miała odporność ogniową powyżej 2 godzin. Potwierdzały to również wnioski opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych L. W. Odwołanie od powyższej decyzji umarzającej postępowanie wnieśli małżonkowie M. podnosząc, że przedstawione przez inwestora opinie są nierzetelne i nie mogły być podstawą do stwierdzenia prawidłowości wykonanych robót.
Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. i J. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2003r.
Organ odwoławczy stwierdził, że nie znalazł podstaw by podważać opinie rzeczoznawców i uznał, że prowadzone postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, zmierzające do wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego zostało tym samym zakończone.
Skargę do Wojewódzkiego sadu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli W. i J. małżonkowie M. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że roboty budowlane nie zostały wykonane zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy Warszawa Bemowo z dnia [...] sierpnia 2000r. o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego na budynek biurowy. Roboty były wykonywane z odstępstwem od projektu, a przedstawione przez inwestora opinie rzeczoznawców, których inwestor wybrał sam, są nierzetelne.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest zasadna.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżących roboty wykonywane prze inwestora w ramach przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na budynek biurowy były legalne i wynikały z decyzji Burmistrza Gminy Warszawa - Bemowo z dnia [...] sierpnia 2000r. Wszelkie zastrzeżenia skarżących dotyczące prawidłowości tej decyzji, a zwłaszcza konkretnych rozwiązań projektowych mogły być podnoszone w ramach zarzutów kierowanych do tej decyzji np. przez żądanie skontrolowania jej w trybie postępowania nieważnościowego, jeśli zdaniem skarżących istnieją do tego przesłanki.
W ocenie Sądu decyzja o umorzeniu postępowania była w niniejszej sprawie zasadna na mocy art. 105 § 1 k.p.a., skoro organy ustaliły legalność prowadzonych robót budowlanych, a stwierdzone przez nich odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego były obiektywnie nieznaczne. Przedmiotowa ścianka kolankowa, pozostawiona została na dotychczasowej wysokości, gdyż inwestor zrezygnował z jej nadbudowy i przedłużył połać dachową o tę różnicę. Sąd podkreślił też, że w dniu 17 lipca 2002 r. kiedy dokonywano oględzin cała inwestycja była już zakończona, a budynek użytkowany. Do wytynkowania pozostała jedynie przedmiotowa ściana kolankowa w granicy z budynkiem przy ulicy [...], przy czym z ustaleń wynikało, iż jej dokończenie wymagało wejścia na teren skarżącego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskodawcy podnosili szereg zarzutów, które były w istocie zastrzeżeniami, co do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy Warszawa Bemowo z dnia [...] sierpnia 2000r. Dotyczyło to zwłaszcza zasłaniania kominów i zakłócenia wentylacji, ograniczeniu dostępu światła, spadku wód opadowych oraz okoliczności faktycznych związanych z budową w postaci naruszenia własności oraz zniszczenia poszycia dachu.
Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie po sprawdzeniu prowadzanych robót, organ nie miał uzasadnienia dla dalszego prowadzenia postępowania, bowiem stało się bezprzedmiotowe.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. M. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
- 1. naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej zwanej p.u.s.a.) oraz art. 3 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie wynikającego z tych przepisów obowiązku kontroli działalności organów administracji publicznej, a co za tym idzie niedostrzeżenie naruszeń przepisów postępowania popełnionych w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- 2. naruszenie przez Sąd przepisów postępowania tj.
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- - niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i przepisy postępowania oraz czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie:
- - przyjęcie stanu faktycznego, który organ nadzoru budowlanego ustalił bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny tj. z naruszeniem przepisów postępowania określonych art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 §3 k.p.a.;
- b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania określonych art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 §3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy
- 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, iż nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w niniejszej sprawie powinien to uczynić;
- 4. art. 135 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie działań mających na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego z wniosku J. i W. M. przez Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie zarówno organy Powiatowego, jaki i Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego nie dopełniły ciążących na nich obowiązków, bowiem pomimo powiadomienia przez skarżącą i jej męża o istniejących nieprawidłowościach na terenie budowy, które zostały potwierdzone przez dwie opinie biegłych, nie dokonały wszystkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, ograniczając się jedynie do sprawdzenia: czy dokonane przez inwestora odstępstwo od projektu budowlanego zostało wykonane w sposób zgodny z zasadami techniki i wiedzy budowlanej, jak również do ustalenia czy zostały spełnione podstawowe wymogi dotyczące bezpieczeństwa pożarowego.
W kontekście podniesionych przez skarżących zarzutów oraz wskazań biegłych co do prawidłowości dalszego postępowania, w szczególności w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony mienia osób trzecich (wnioski końcowe opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. W. C. - k. 25 akt postępowania administracyjnego), skarżąca stwierdziła, iż organy nadzoru budowlanego nie dokonały w szczególności koniecznego w tej sytuacji sprawdzenia warunków bezpieczeństwa użytkowania oraz odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, a także ochrony środowiska, a co za tym idzie nie sprawdzono, czy rzeczywiście podczas realizacji rozbudowy przedmiotowego budynku i poprzez odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowy nie doszło do naruszenia przez inwestora podstawowych przepisów prawa budowlanego określonych m. in. w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c i d, pkt 2 lit.b, pkt 9, art. 9 ust. 1 oraz art. 36a ustawy Prawo budowlane oraz określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75, poz. 690).
W ocenie strony wnoszącej kasację organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły i nie dokonały w sposób prawidłowy oceny zgromadzonego materiału dowodowego, naruszając przepisy określone w art. 7, art. 77 art. 80 oraz art. 107 §3 k.p.a. Świadczy o tym przede wszystkim brak w uzasadnieniach decyzji tych organów o umorzeniu postępowania odniesienia do załączonych przez skarżącą i jej męża do akt sprawy opinii biegłych płk. poż. inż. A. S. z sierpnia 2001 roku oraz rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. W. C. z kwietnia 2001 roku, a oparcie się jedynie na jednostronicowych opiniach D. P. - kierownika budowy oraz rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych dr inż. L. W., które zostały złożone przez inwestora.
Organy nadzoru budowlanego pomimo obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. oraz mimo, iż skarżący w swoich odwołaniach podnosili, iż opinie przedstawione przez inwestora są nierzetelne, nie odniosły się w żaden sposób do tego zarzutu i nie uzasadniły dlaczego oparły się jedynie na opiniach przedstawionych przez inwestora, a odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej opiniom przedstawionym przez skarżących.
Zdaniem skarżącej powyższe nieprawidłowości w przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego miały zasadniczy wpływ na wynik postępowania, gdyż w przypadku dokonania przez organ w sposób należyty kontroli i stwierdzenia przy tym, iż rzeczywiście podczas realizacji budowy doszło do naruszeń przepisów prawa budowlanego, dokonane przez inwestora odstępstwo od pierwotnego projektu budowy, nie zostałoby zapewne zakwalifikowane jako nieistotne i wymagałoby uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 36 a ustawy Prawo budowlane lub też organ nadzoru budowlanego w myśl art. 66 tejże ustawy nakazałby w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (np. dotyczące zabezpieczenia budynku przed spływem wód opadowych i śniegu na sąsiednią nieruchomość). W tej sytuacji w ocenie autora kasacji nie było podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., a z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku kontroli działalności organów administracji publicznej nie dopełnił, zaakceptował bowiem oczywiste naruszenie przez organy nadzoru budowlanego wskazanych powyżej przepisów prawa budowlanego i postępowania administracyjnego, co ewidentnie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
We wniesionej kasacji zarzucono, iż Sąd dopuścił się naruszenia przepisów postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 §4 p.p.s.a, art. 141 §4 p.p.s.a, jak również w art. 134 §1 p.p.s.a., bowiem będąc zobowiązanym do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, jakie miały miejsce w niniejszym postępowaniu, a także wszelkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, nie tylko tego nie uczynił, ale jak wynika z jego uzasadnienia, nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy i ograniczył się jedynie do przyjęcia stanu faktycznego, który organ nadzoru budowlanego ustalił z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Fakt ten w sposób oczywisty uniemożliwił mu prawidłową ocenę tego, czy organy nadzoru budowlanego naruszyły prawo materialne i przepisy postępowania oraz czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie Sąd dopuścił się również naruszenia art. 135 p.p.s.a.
Wnosząca skargę kasacyjną W. M. zmarła, a jej następca prawny J. M. oświadczył, że wstępuje w miejsce skarżącej i popiera wniesioną kasację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, warto zwrócić uwagę na to, że postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ograniczone. Sprowadza się ono bowiem jedynie do kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego poza nieważnością, tylko w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 p.p.s.a. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż nie jest trafny zarzut naruszenia prawa procesowego t.j. naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a., a które to uchybienie wynika zdaniem skarżącej z niedopełnienie wynikającego z tych przepisów obowiązku kontroli działalności organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Tak więc, Sąd mógłby naruszyć wskazane i wyżej przytoczone normy tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności i zastosował środki nie przewidziane ustawą.
Skoro wyrok w niniejszej sprawie wydany został na podstawie akt przedmiotowej sprawy, a Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji ocenił jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, to zarzut, że ocena legalności zaskarżonej decyzji była błędna, wobec braku zasadności kolejnych zarzutów kasacji uznać trzeba za pozbawiony zasadności.
Chybiony jest też zarzut naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 134 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż przedmiotem niniejszej sprawy była ocena zgodność samowolnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowy, przy czym co istotne decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzająca projekt budowany pozostaje w obrocie prawnym, natomiast zakresu dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu wskazanych przez organy i ustalenia w tym zakresie zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji we wniesionej kasacji nie zakwestionowano. Stwierdzić należy, iż Sąd w oparciu o przeprowadzone oględziny i złożone następnie dokumenty był upoważniony do przyjęcia ustalenia dokonanego w toku postępowania administracyjnego, że dokonane odstępstwo od projektu budowlanego zostało zrealizowane w sposób zgodny z zasadami techniki i wiedzy budowlanej. Uszło uwadze strony skarżącej, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r. na inwestora nałożono określone obowiązki, a faktu ich zrealizowania nie zakwestionowano.
Nie jest przy tym zakwestionowaniem ustaleń przyjętych w zaskarżonym wyroku ogólnikowe wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na brak "sprawdzenia warunków bezpieczeństwa użytkowania oraz odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska". Powoływane w skardze kasacyjnej opinie płk. poż. inż. A. S. z sierpnia 2001 roku oraz rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. W. C. z kwietnia 2001 roku pochodzą z daty poprzedzającej wydanie wskazanego wyżej postanowienia i z uwagi na fakt co istotne, że odnoszą się do zatwierdzonego projektu budowlanego, to poddanie tych opinii ocenie w warunkach przedmiotowej sprawy nie znajduje uzasadnienia. Podkreślić ponownie trzeba, iż nie jest przedmiotem niniejszego postępowania ocena legalności decyzji ostatecznej pozostającej w obrocie prawnym, a zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Tymczasem wywody zawarte w uzasadnieniu wniesionej kasacji sprowadzają się głównie do wadliwie zdanie strony skarżącej zrealizowanego obiektu, przy czym jak wynika z dalszych zarzutów wady te wynikają z błędów, jakim dotknięty był zatwierdzony projekt.
Te okoliczności nie były przedmiotem oceny niniejszej sprawy i jak tranie wskazał Sąd pierwszej instancji wyłącznie wszczęcie trybu nadzwyczajnego może pozwolić na ponowną ocenę ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt budowlany.
Z uwagi na przytoczone wyżej okoliczności faktyczne za chybiony uznać też trzeba zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem zarzut uchybienia przez organy nadzoru budowlanego przepisom art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie znajduje uzasadnienie.
Wbrew też odmiennym wywodom skargi kasacyjnej stan faktyczny ustalony przez organy administracji oparto na dokumentacji mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Nie jest tym samym uprawniony zarzut kasacji, iż Sąd pierwszej instancji naruszył zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest też trafny zarzut, że Sąd winien był zastosować w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a w konsekwencji, iż wadliwie wydano zaskarżony wyrok w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.