Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 września 2015 r., sygn. akt II OSK 178/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 08 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r.. znak: [...]. Wojewoda Warmińsko-Mazurski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piskiego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej,,B."' Sp. z o. o. z siedzibą w O. pozwolenia na budowę zadaszenia nad dystrybutorami paliwowymi, wymianę 2 zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe o łącznej pojemności 60000 L oraz budowę niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr geod. [...] i [...]. położonych przy PI. A. w B. Od powyższej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) złożyła Gmina Biała Piska.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania GINB decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...]. uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty Piskiego z dnia [...] października 2006 r.. Nr [...], w części dotyczącej dwóch zbiorników dwupłaszczowych, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności. Wskazano, że kontrolowana decyzja w sposób rażący naruszała obowiązujący w czasie jej wydania przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że usytuowanie planowanych zbiorników na paliwa płynne w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym weryfikowaną decyzją Starosty Piskiego z dnia [...] października 2006 r., wykracza poza linie rozgraniczające teren inwestycji określone w wydanych na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji decyzjach Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] maja 2005 r.. znak: [...] zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r.. znak: [...], ustalającej warunki zabudowy a także decyzji Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], ustalającej dla "B." Sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Po rozpatrzeniu skargi na powyższą decyzję GINB z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 29/08 uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że obowiązkiem organu było szczegółowe wyjaśnienie, o ile przekroczone zostały linie i czy z uwagi na to przekroczenie naruszenie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ma charakter rażący. Sąd uznał, że niewystarczające jest w świetle art. 107 § 3 K.p.a. samo stwierdzenie, że decyzja rażąco narusza konkretny przepis, albowiem konieczne jest wyczerpujące wyjaśnienie, na czym polega rażące naruszenie prawa i jakie rodzi skutki.

Mając na uwadze wytyczne ww. wyroku GINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r.. znak: [...] zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania mającego na celu ustalenie o ile zostały przekroczone w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym ww. decyzją Starosty Piskiego z dnia [...] października 2006 r.. Nr [...], linie rozgraniczające teren inwestycji określone w załącznikach do ww. decyzji Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...], zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] oraz z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...].

Skutkiem podjętych przez organ I instancji wyjaśnień było ustalenie, że powyższe linie rozgraniczające zostały przekroczone o ok. 5 m. Jednocześnie z akt przedmiotowej sprawy wynikało, że projektowane zbiorniki mają szerokość 2.5 m każdy a odległość między nimi wynosi 52 cm.

Z uwagi na powyższe ustalenia decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] GINB ponownie uchylił decyzję Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty Piskiego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], w części dotyczącej dwóch zbiorników dwupłaszczowych, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Decyzja ta została zaskarżona przez B. Sp. z o.o. do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 182/09 skargę oddalił. W wyniku skargi kasacyjnej wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1967/10 z uwagi na wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r. SK 6/2007 stwierdzającego niekonstytucyjność art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Po rozpatrzeniu skargi B. Sp. z o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 462/12, uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił, że pomiary zostały dokonane przez organy w oparciu o kopie map i zobowiązał organ odwoławczy do ponownego ustalenia zakresu przekroczenia granic określonych w w/w decyzji o warunkach zabudowy oraz środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przez zbiorniki określone w weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2006 r., Nr [...].

Sąd zauważył, że realizacja wytycznych oznacza dokładne określenie obszaru nowej inwestycji wykraczającego poza granice określone w decyzjach, podczas gdy informacja podana przez organ I instancji wskazuje jedynie na przybliżoną odległość ok. 5 m nie wskazując na jakiej szerokości nastąpiło przekroczenie. Sąd wskazał również na konieczność podania granicy błędu obliczeń.

Mając na uwadze wytyczne z powyższego wyroku GINB na podstawie dokumentacji akt zawierających oryginał projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Piskiego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...]; oryginału mapy, stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...], i do decyzji Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] dokonał porównania załączników graficznych tych decyzji z 2005 r. z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym weryfikowaną decyzją Starosty Piskiego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...].

Z ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy wynikało, że linie określające zakres inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy oraz środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację w/w przedsięwzięcia zostały przekroczone przez zbiorniki określone w decyzji Starosty Piskiego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] o ok. 5.00 m na całej długości zbiorników - 682 cm., przy czym cały zbiornik Z-2 i większa część zbiornika Z-1 znajdują się poza liniami rozgraniczającymi. W granicach w/w linii mieści się jedynie ok. 0.5 m zbiornika Z-1. Dokładność wskazanych pomiarów GINB określił do 0,5 m.

W ocenie organu powyższe oznacza, że omawiane zbiorniki zaplanowane zostały praktycznie na innym terenie, niż określony zarówno w decyzji Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, jak i decyzji Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] grudnia 2005 r.. znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację w/w przedsięwzięcia inwestycyjnego, a więc, że inwestor nie dysponował wymaganymi rozstrzygnięciami dla zbiorników. Tak poważne odstępstwo od ustaleń określonych w w/w decyzjach zostało uznane za rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, w świetle porządku prawnego niemożliwe do zaakceptowania.

GINB dodał, że w jego ocenie naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto za niemożliwe do zaakceptowania należy uznać skutki stwierdzonego uchybienia. Organ wydający kontrolowaną decyzję nie dopełnił bowiem jednego z podstawowych obowiązków, od których ustawodawca uzależnił udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym w analizowanym przypadku doszło w istocie do uniemożliwienia oceny projektowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia wymogów prawidłowej gospodarki przestrzennej, a także ochrony środowiska.

GINB zwrócił także uwagę na argumentację skarżącej Gminy przedstawioną w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r.. znak: [...]. W powyższej korespondencji Burmistrz Białej Piskiej wskazał, że usytuowane w/w zbiorników na należącej do Gminy Białej Piska nieruchomości spowoduje trwałe zagospodarowanie terenu nie należącego do inwestora, bez zgody właściciela działki. Wydanie pozwolenia na budowę w/w inwestycji stworzyło inwestorowi możliwość wejścia w posiadanie gruntu gminnego położonego w centrum miasta, który od roku bezskutecznie próbuje odzyskać Gmina Biała Piska i który z uwagi na ww. zagospodarowanie utracił swoją wartość. Ponieważ linie rozgraniczające teren inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie uwzględniały usytuowania inwestycji określonego w projekcie budowlanym zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę mieszkańcy miasta nie mieli możliwości zakwestionowania miejsca położenia planowanych zbiorników w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ww. decyzji o warunkach zabudowy i o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 z późn. zm. - dalej: K.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty Piskiego z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wymianę dwóch zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję B." Sp. z o.o. z siedzibą w O. zarzuciła miedzy innymi naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie zastosowanie się do wszystkich wskazań co dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 roku, sygn. akt VII SA/Wa 462/12, w szczególności poprzez nie rozważenie przez organ zasadności zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego; art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., poprzez niewzięcie przez organ pod uwagę wszystkich okoliczności, w szczególności nie uwzględnienie faktu, iż strona na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2004 roku oraz umowy użyczenia z dnia [...] sierpnia 2006 roku miała prawo korzystania z dowolnej części działki [...]; art.156 §1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuprawnione przyjęcie, że doszło do sprzeczności projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] października 2006r.

Nr [...] Starosty Piskiego z decyzją Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] maja 2005r. znak [...] o warunkach zabudowy oraz że ta sprzeczność mogła stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piskiego.

W uzasadnieniu skarżąca poniosła m. in., że organ w dalszym ciągu nie wyjaśnił tego czy zbiorniki zostały usytuowane z naruszeniem linii rozgraniczającej, a jeżeli nawet tak było to należy wskazać, że organ nie ustalił o ile linia rozgraniczająca została naruszona. Należy więc stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie został dokładnie i szczegółowo wyjaśniony, co z kolei prowadzi do stwierdzenia, że organ naruszył swym zaniechaniem przepis art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też względu, zdaniem skarżącej, organ powinien był zlecić organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego.

Skarżąca podniosła również, że nawet gdyby Sąd przyjął, iż faktycznie przekroczyła linię rozgraniczającą przedmiotowe działki, to miała do tego prawo. Na podstawie bowiem umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2004 roku miała prawo korzystać do celów usługowych z działki nr [...] do dnia [...] września 2007r. oraz na podstawie umowy użyczenia z dnia [...] sierpnia 2006 roku w czasie realizacji modernizacji stacji paliw w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia prac. Obie umowy zawarte były z właścicielem działki nr [...], tj. gminą Biała Piska. Skarżąca miała prawo korzystania z przedmiotowej działki i to zgodnie z umową dzierżawy z jej obszaru o powierzchni 50 m2, natomiast zgodnie z umową użyczenia z jej obszaru o powierzchni 125 m2. W tym miejscu należy również zauważyć, że strony tych umów nie sprecyzowały, z których dokładnie części działki może korzystać skarżąca, wobec czego należy przyjąć, że chodziło dowolny, wybrany przez skarżącą obszar przedmiotowej nieruchomości.

Ww. okoliczności są o tyle istotne, że przyjmując za prawdziwe twierdzenia organu w zakresie rzekomego przekroczenia linii rozgraniczającej działki, należy uznać, że skarżąca zajęła obszar 34,1 m2 (5m x 6,82m) działki nr [...] (co wynika wprost z zaskarżonej decyzji) więc obszar mniejszy niż 50 m2 czy 125 m2, w konsekwencji czego stwierdziła, że działała na obszarze, do którego na podstawie przedmiotowych umów posiadała prawo. Skarżąca podkreśla, że obie te umowy zostały zawarte z gminą Biała Piska właśnie w celu przeprowadzenia prac modernizacyjnych przedmiotowej stacji paliw, co zostało wprost zawarte w treści tych umów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/13 oddalił skargę stwierdzając, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Sąd dokonując wykładni art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zauważył, że na obecnym etapie postępowania, przy uwzględnieniu również okoliczności podnoszonych w skardze, rozstrzygające znaczenie przedstawia ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w dwóch poprzednio wydanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wskazał, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 29/08 Sąd jednoznacznie wskazał, że bezsporne jest, iż inwestor w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym weryfikowaną decyzją przekroczył linie rozgraniczające teren inwestycji, określone w decyzjach o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, natomiast obowiązkiem organu było szczegółowe wyjaśnienie, o ile linie te zostały przekroczone i czy z uwagi na to przekroczenie naruszenie art. 35 Prawa budowlanego ma charakter rażący.

Z kolei w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 462/12 Sąd zauważył, że realizacja wytycznych oznacza dokładne określenie obszaru nowej inwestycji wykraczającego poza granice określone w decyzjach, a tymczasem informacja podana przez organ I instancji wskazuje jedynie na przybliżoną odległość ok. 5 m nie wskazując na jakiej szerokości nastąpiło przekroczenie. Sąd wskazał również na konieczność podania granicy błędu obliczeń.

Sąd podkreślił, że po wyroku Sądu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 29/08 GINB podjął określone czynności zmierzające do poczynienia ustaleń we wskazanym w ww. wyroku zakresie. Po przekazaniu żądanej dokumentacji GINB dokonał porównania załączników graficznych do decyzji Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...] i z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym weryfikowaną decyzją Starosty Piskiego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...].

Sąd stwierdził, że z ustaleń GINB wynikało, że linie określające zakres inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy oraz środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację w/w przedsięwzięcia zostały przekroczone przez zbiorniki określone w decyzji Starosty Piskiego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] o ok. 5.00 m na całej długości zbiorników - 682 cm., przy czym cały zbiornik Z-2 i większa część zbiornika Z-1 znajdują się poza liniami rozgraniczającymi. W granicach linii mieści się jedynie ok. 0.5 m zbiornika Z-1. Dokładność wskazanych pomiarów GINB określił do 0,5 m.

Zdaniem Sądu I instancji GINB w całości zastosował się do wytycznych zawartych zarówno w wyroku z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 29/08, jak i wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 462/12, zaś stan faktyczny należało uznać za ustalony w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości. Zwrócił uwagę, że obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy wspomniane przekroczenie linii rozgraniczajacych przez zbiorniki określone w decyzji Starosty Piskiego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] o ok. 5 m stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 kpa, a w szczególności, czy powoduje, że rażąco został naruszony art 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż zbiorniki na paliwo zostały zaprojektowane na innym terenie, niż określony zarówno w decyzji Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, jak i decyzji Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego. Tym samym inwestor nie dysponował wymaganymi rozstrzygnięciami dla zbiorników. W tej sytuacji doszło do oczywistego naruszenia art 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu wspomniane wyżej naruszenie miało również cechy rażącego w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem sam fakt naruszenia jest oczywisty zaś treść naruszonego przepisu jest jasna, precyzyjna i jego zastosowanie nie wymaga przeprowadzenia żadnych dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Zdaniem Sądu również skutki społeczno-gospodarcze decyzji wydanej z oczywistym naruszeniem art 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie mogą być w niniejszym przypadku zaakceptowane z punktu widzenia bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności.

Sąd podzielił stanowisko GINB, że w okolicznościach sprawy nie tylko niemożliwa stała się ocena projektowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia wymogów prawidłowej gospodarki przestrzennej, a także ochrony środowiska, ale również wywołało to daleko idące negatywne skutki w zakresie zagospodarowania przestrzennego Gminy. Usytuowane bowiem zbiorników na należącej do Gminy Białej Piska nieruchomości spowodowało trwałe zagospodarowanie terenu nie należącego do inwestora, który to teren traci swoją wartość. Dlatego, zdaniem Sądu, GINB w sposób prawidłowy i zasadny uznał że w części dotyczącej zaprojektowanych zbiorników decyzja Starosty Piskiego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] jest dotknięta wadą nieważności.

Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia postępowania uzupełniającego Sąd stwierdził, że na skutek dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GINB zobligowany został do przeprowadzenia bardzo wnikliwego postępowania dowodowego, którego wyniki nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego. Z tego względu nie można zaskarżonej decyzji zarzucić naruszenia art. 153 P.p.s.a., jak również naruszenia art. 7, 77 § 1 czy też art. 107 § 3 K.p.a. Sąd podkreślił, że w postępowaniu nieważnosciowym, które było przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, postępowanie dowodowe ogranicza się wyłącznie do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie wydania weryfikowanej decyzji, albowiem postępowanie to nie zmierza do rozstrzygnięcia o istocie sprawy (pozwolenia na budowę), lecz oceny, czy decyzja będąca przedmiotem tego postępowania jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jest to zatem w istocie orzekanie o kwalifikowanej wadliwości decyzji, nie zaś o istocie sprawy w znaczeniu materialnoprawnym.

W zakresie argumentacji wskazującej na posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, na której dokonywano prac modernizacyjnych Sąd wskazał, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia kwestii rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, skoro przedmiotem sporu nie jest fakt posiadania takiego tytułu, lecz zatwierdzenie projektowanych zbiorników poza liniami rozgraniczającymi inwestycji określonymi zarówno w decyzji Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, jak i decyzji Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego.

B. Sp. z o. o. z siedzibą w O. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zdaniem skarżącej Spółki Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty Piskiego z dnia [...].10.2006 r.nr [...], przez brak wskazania na czym polegała sprzeczność zatwierdzonego decyzją Starosty Piskiego z dnia [...].10.2006 r., nr [...], projektu budowlanego z decyzją Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...].05.2005 r., znak [...], o warunkach zabudowy i decyzją Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...].12.2005 r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w sytuacji gdy wszystkie ww. decyzje wskazują, iż realizacja inwestycji ma nastąpić na działkach o nr ewidencyjnych nr [...] i [...] zaś załączniki graficzne do danych decyzji określają zakres inwestycji na obydwóch ww. działkach (vide w szczególności załącznik do decyzji o warunkach zabudowy).

Wadliwości wykładni ww. przepisu Spółka upatruje także w tym, że Sąd w zaskarżonym wyroku uznał, iż w niniejszej sprawie nastąpiła sprzeczność pomiędzy decyzją Starosty Piskiego z dnia [...].10.2006r., nr [...], dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na budowę spółce "B." Sp. z o.o. z decyzją Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...].05.2005r., znak [...], o warunkach zabudowy i decyzją Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...].12.2005r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W zakresie naruszeń prawa procesowego mającego zdaniem skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy wskazano na:

1. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt l lit. a P.p.s.a. w zw. art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267) w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez:
2. – aprobatę Sądu dla naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz orzekania przez organ odwoławczy w sprawie nie będącej przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji,
3. – utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego,
4. 2. naruszenie art. 145 § l pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. przez orzekanie w sprawie nieważności decyzji Starosty Piskiego nr [...] z dnia [...] października 2006 r., dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na rzecz spółki "B." Sp. z o.o., na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, a poprzez to pozbawienie spółki "B." sp. z o.o. możności obrony swoich praw z przyczyn wskazanych w pkt 1,
5. 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art, 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 136 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 pkt 2 K.p.a. przez:
6. a. brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu strony a poprzez to niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,
7. b. przyjęcie błędnych ustaleń za podstawę orzekania,
8. c. aprobatę uchylenia zgodnej z prawem decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...].07.2007 r., znak [...],
9. d. samodzielnego orzekania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w nowym zakresie nie będącym przedmiotem postępowania przed organem I instancji,
10. e. brak wyjaśnienia podstawowych dla sprawy okoliczności przez organ drugiej instancji poprzez brak zlecenia wykonania stosownych czynności organowi niższemu,
11. 4. naruszenie art. 133 § 1 i 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie istotnych w sprawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a mianowicie decyzji Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...].05.2005 r. o warunkach zabudowy, znak [...], z której wynika, że inwestycja obejmuje działki o nr ewidencyjnych [...] i [...], wniosku Burmistrza w Białej Piskiej o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę skierowanym do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego znak [...] z dnia [...] lipca 2007 r., który zawiera prawdziwe przyczyny wszczęcia postępowania nieważnościowego, decyzji Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...].07.2007 r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności, odwołania Burmistrza Białej Piskiej od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...].07.2007r., znak [...], w którym podaje się nową podstawę stwierdzenia nieważności, pominięcie informacji organu pierwszej instancji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o sposobie i wynikach prowadzenia postępowania uzupełniającego,
12. 5. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez enigmatyczne sformułowania dotyczące opisu stanu faktycznego, jaki Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, brak analizy podstawowego dokumentu, tj. decyzji Starosty Piskiego, która została uznana za nieważną, brak odniesienia się do umotywowanych zarzutów skarżącego, że decyzja Starosty Piskiego, która miała być przedmiotem badania, nie tylko nie narusza prawa rażąco, ale nie narusza prawa w ogóle.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed sądem I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek Burmistrza Białej Piskiej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Piskiego z dnia [...] października 2006 r. oparty został na innej podstawie stwierdzenia nieważności niż ta, która obecnie doprowadziła do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 2006 r. Wskazano, że niezgodność linii rozgraniczających teren inwestycji określona w załącznikach do decyzji Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] maja 2005 r. (zmienionej decyzją z dnia 5 grudnia 2005 r.) ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z zakresem projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonym przez Starostwo Powiatowe została podniesiona dopiero w odwołaniu Burmistrza Białej Piskiej od decyzji Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z [...] lipca 2007 r. W tych okolicznościach GINB powinien zastosować art. 138 § 2 K.p.a. tj. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Nowa podstawa stwierdzenia nieważności wskazana w odwołaniu od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego zdaniem Spółki powinna skutkować przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Natomiast GINB uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i orzekł co do istoty sprawy, czym dopuścił się naruszenia art. 15 K.p.a. tj. zasadę dwuinstancyjności w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Spółka twierdzi, że Wojewoda rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 136 K.p.a. powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, czego nie uczynił.

Skarżąca wskazała także, że postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie może być uznane za dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym jak to uczynił organ odwoławczy. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy prowadzi bowiem do zmiany jej tożsamości. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznawania i rozstrzygania sprawy co stanowi rażące naruszenie prawa. Podkreśliła, że wydanie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Stwierdzono, że Spółka decyzją GINB została pozbawiona możliwości zaskarżenia decyzji wydanej przez Wojewodę, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. i nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Skarżąca uważa, że Sąd I instancji zaaprobował rażąco sprzeczną z prawem (art. 6,7 i 8 K.p.a.) decyzję GINB stwierdzającą nieważność innej decyzji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego w sprawie, pomijając dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Sąd będąc związany poprzednimi wyrokami powinien niniejszą sprawę przekazać do rozpatrzenia Wojewodzie Warmińsko- Mazurskiemu.

Spółka dowodzi, że art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowił materialnoprawnej podstawy wydania decyzji Starosty Piskiego o pozwoleniu na budowę lecz nakazywał czynności, jakie organ wydający pozwolenie na budowę musiał podjąć przed wydaniem pozwolenia na budowę. W jej ocenie znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wskazują, że czynności te zostały podjęte a decyzja jest zgodna z decyzją Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...].05.2005 r. o warunkach zabudowy zmienioną decyzją z [...].12.2005r., gdzie nie tylko w załączniku graficznym stanowiącym załącznik do niej, linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują również działkę gminną Nr [...], ale także w pkt. 1 decyzji, gdzie wyraźnie pisze "Inwestycja obejmuje działki o nr geodez. [...] i [...] w Białej Piskiej przy Placu A.".

Skarżąca podkreśliła, że organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie uwzględnił przy ocenie stopnia naruszenia prawa, że w dacie wydawania decyzji Starosty Piskiego z dnia [...].10.2006r. Gmina Biała Piska wydzierżawiała spółce "B." sp. z o.o. 50 m2 powierzchni działki nr [...], a dodatkowo na podstawie umowy użyczenia z dnia [...].08.2006r. Gmina Biała Piska przekazała spółce 125 m2 działki [...] bezpłatnie na czas przeprowadzenia modernizacji stacji paliw płynnych polegającej na zakopaniu dwóch zbiorników dwupłaszczowych na paliwo. Po zakończonej modernizacji teren -na podstawie tej umowy - miał być wyrównany, obsiany trawą i przekazany gminie. A zatem protokołem zdawczo-odbiorczym Spółka objęła dodatkowe 125 m2 działki w użytkowanie na czas zakopania tych zbiorników.

Podniesiono, że projekt zagospodarowania terenu (zatwierdzony decyzją Starosty Piskiego o pozwoleniu na budowę) był uzgadniany z Burmistrzem Białej Piskiej, który swoją akceptację wyraził zapisem na projekcie "uzgadniam modernizację istniejącej stacji paliw płynnych w Białej Piskiej dz. nr [...] i [...] przy drodze gminnej nr [...] ul. M. - zgodnie z załączonym projektem zagospodarowania terenu w zakresie posadowienia zbiorników i wiaty". Skarżąca uzasadnia, że skoro zakres inwestycji określono w załączniku do decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy (na podstawie orientacyjnego, podanego przez spółkę przy wniosku o wydanie decyzji sposobu zagospodarowania terenu), akceptacja przez Burmistrza przedstawionego projektu zagospodarowania działki stanowiła zmianę tego załącznika. Załącznik do decyzji nie zawierał zresztą określenia "linie rozgraniczające teren inwestycji", lecz "zakres inwestycji".

Z powyższych względów stwierdzenie, że skutki społeczno-gospodarcze naruszenia art. 35 Prawa budowlanego jakie przedstawił Burmistrz Białej Piskiej są rażącym naruszeniem tego przepisu nie są uzasadnione. O rażącym naruszeniu prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki które wywołała decyzja. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, nie występuje żadna z tych przesłanek. Jej zdaniem podnoszone racje ekonomiczne lub gospodarcze zaistniały po zmianie na stanowisku Burmistrza Białej Piskiej, który - jak wskazują okoliczności - miałby inne pomysły na zagospodarowanie terenu przy istniejącej stacji paliw. Racje ekonomiczne lub gospodarcze jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji muszą być konkretne i obiektywne, co w niniejszej sprawie nie występuje.

Spółka wywodzi, że Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji GINB powinien dokonać porównania decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy. Stwierdzono, że Spółka uzgodniła projekt zagospodarowania terenu z Burmistrzem Białej Piskiej, zważywszy na łączące ją z Burmistrzem Białej Piskiej cywilnoprawne umowy dzierżawy i użyczenia, które obejmowały o wiele większy powierzchniowo teren działki nr [...] niż był jej potrzebny do zakopania dwóch pojemników i nie był dokładnie określony w ramach linii rozgraniczających teren inwestycji.

Zdaniem skarżącej wyrok narusza również art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd podaje, że dokonane przez organ w związku z ww. okolicznościami ustalenia wykazały przekroczenie linii rozgraniczających zakres inwestycji. Sąd nie poddał jednak żadnej refleksji okoliczności, że zbiorniki mogły być wybudowane niezgodnie z projektem budowlanym, którego nieważność aprobuje.

Spółka kwestionuje także wypełnienie wskazań poprzedni wydanych wyroków co do dokładnego określenia terenu zajętego przez zbiorniki zmodernizowanej stacji. W jej ocenie ewentualne przekroczenie winno być stwierdzone w sposób niewątpliwy i dokładny, zgodnie z istniejącymi możliwościami technicznymi - czyli na podstawie obmiaru geodety. Wniosek ten jest tym bardziej zasadny z uwagi na to, iż przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie zmodernizowanej stacji paliw została wykonana inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza i załączona do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, udzielone spółce decyzją PINB w Piszu z dnia [...] 09.2007r., znak [...] – w aktach sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. Sp. z o.o. z siedzibą w O. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią dla oceny prawidłowości wyroku Sądu I instancji jaki wydany został w przedmiotowej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ administracji rażąco naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). przepis ten stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W przedmiotowej sprawie słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ww. przepis został rażąco naruszony.

Z akt sprawy wynika, że zarówno w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jak i w decyzji o warunkach zabudowy określone zostały linie rozgraniczające teren inwestycji. Linie te wskazane zostały na mapach stanowiących załączniki do tych decyzji.

W punkcie 3 decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] wydanej przez Burmistrza Białej Piskiej wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone zostały na mapie w skali 1:500 kolorem żółtym stanowiącej załącznik nr 1 do tej decyzji.

W punkcie 1 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] wydanej przez Burmistrza Białej Piskiej wskazano, że linie rozgraniczające teren przedsięwzięcia oznaczono na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:500 linią koloru czerwonego i literami ABCD stanowiącej załącznik nr 1 do tej decyzji.

W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody użyto sformułowania "linie rozgraniczające teren inwestycji" zaś w decyzji o warunkach zabudowy użyto sformułowania "linie rozgraniczające teren przedsięwzięcia". Sformułowania te, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, są sobie równoważne. Porównanie map stanowiących będących załącznikami do obydwu decyzji wskazuje, że obydwa te sformułowania odnoszą się do tego samego terenu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo ustalił, że decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzono projekt budowlany przewidujący realizację inwestycji także poza terenem wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy oraz w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody określonym jako linie rozgraniczające teren inwestycji lub "linie rozgraniczające teren przedsięwzięcia". Wynika to z dokonanego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zestawienia map stanowiących załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody oraz decyzji pozwoleniu na budowę. Z zestawienia tego jednoznacznie wynika, że teren inwestycji wskazany w projekcie budowlanym jest większy od terenu inwestycji jaki został wskazany w decyzjach o warunkach zabudowy i środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być uznana za decyzję zgodną z decyzją o warunkach zabudowy i decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ administracji wydając decyzję o zatwierdzeniu takiego projektu budowlanego i udzielając pozwolenia na budowę naruszył art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Teren inwestycji wskazany w decyzjach o warunkach zabudowy i środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie obejmuje całej działki o nr ew. [...]. Powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie Spółkę na fakt, że Spółka posiada prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane nie ma w tej sytuacji znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest kwestionowana z powodu naruszenia art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, to jest z uwagi na to, że inwestor nie podsiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tylko z tego powodu, że narusza ona art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, mówiący o niezgodności decyzji z wymogami wynikającymi z decyzji warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię. Zarówno rozumienie tego przepisu jak i jego zastosowanie przez Sąd I instancji było prawidłowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, iż stwierdzone naruszenie było naruszeniem rażącym i dającym tym samym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2386/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę jednoznacznie naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym przewidziano realizację części inwestycji poza terenem wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie doszło tym samym do naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, to jest zasady dwuinstancyjności. O naruszeniu tej zasady można mówić wówczas, gdyby w postępowaniu przed organem II instancji doszło do zamiany przedmiotu postępowania lub stron postępowania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie do tego rodzaju zamiany nie doszło. Strony postępowania nie uległy zmianie. Zmianie nie uległ też przedmiot postępowania, którym była decyzja o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę oparte było o tę samą podstawę prawną, to jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie uległy też zmianie poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Zmianie uległa jedynie argumentacja, którą organ administracji przywołał na poparcie poglądu, że pozwolenie na budowę wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Zmiana argumentacji przywołanej na poparcie wydanego rozstrzygnięcia nie może być uznana za naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Niezasadne są również zarzuty niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego oraz niepodjęcia wszystkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W sprawie podjęto czynności niezbędne do należytego wyjaśnienia sprawy. Stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo i brak jest podstaw do jego kwestionowania.

Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki decyzja o warunkach zabudowy nie obejmuje w całości obu działek, to jest działki o nr ew. [...] i o nr ew. [...]. Z mapy stanowiącej załącznik do tej decyzji wynika, że decyzja dotyczy tylko części działki o nr ew. [...].

Zarzuty stawiane decyzji o pozwoleniu na budowę zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożonym przez Burmistrza Białej Piskiej nie wiązały ani organu administracji rozpatrującego ten wniosek, ani Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sądu nie wiązał też pogląd wyrażony przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 K.p.a. stwierdzić należy, że jest on bezpodstawny. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie przedstawiła żadnych argumentów wskazujących na to, by którykolwiek z dowodów stanowiących podstawę ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie okazał się fałszywy.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.