Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1398/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr: [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] i orzekając co do istoty sprawy nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach 5,23 m x 2,70 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej u zbiegu ulic P. i G. w R. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 1409 z późn. zm.).
Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynikało, że w dniu [...] stycznia 2013 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie tymczasowych obiektów budowlanych, zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w Rzeszowie. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że na ww. nieruchomości zlokalizowany został m.in. obiekt budowlany – kiosk handlowy, o wymiarach 5,23 m x 2,70 m. Obiekt konstrukcji stalowej, ze ścianami warstwowymi, ustawiony był przy pomocy stojaków stalowych o wysokości 0,6 m na terenie utwardzonym kostką brukową. Posiadał on okna i drzwi usytuowane od strony południowej.
Ponadto od strony południowej zostały wykonane metalowe schody. Stwierdzono, że pod obiektem znajduje się podwozie z numerem rejestracyjnym. Obiekt wyposażony został w instalację elektryczną, wykonaną policznikowo z istniejącego budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej. Ustalono, że obiekt od strony zachodniej zlokalizowany jest jednym narożnikiem w granicy działki, a drugim narożnikiem w odległości 4,51 m od krawędzi jezdni ul. G.. Od strony północnej natomiast zlokalizowany jest w odległości 0,2 m od ściany budynku posadowionego w granicy działki sąsiedniej.
Organ I instancji uznał, że konstrukcja i sposób użytkowania obiektu wskazują, iż jest to tymczasowy obiekt budowlany, którego realizacja zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane wymaga co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć, że obiekt ten wymagał dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż został zrealizowany na czas przekraczający 120 dni od dnia rozpoczęcia jego budowy. Z uwagi na fakt, że inwestor zrealizował ww. obiekt budowlany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, PINB decyzją z 6 czerwca 2013 r. nakazał jego rozbiórkę. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 104 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na definicję tymczasowego obiektu budowlanego zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, z której wynika wprost, że za takie obiekty ustawodawca uważa m.in. kioski uliczne. W obiekcie prowadzona jest działalność usługowo – handlowa i pełni on funkcję użytkową budynku. Z przedstawionych przez inwestora dokumentów wynika, że przyczepa jest przyczepą typu S., przeznaczoną konstrukcyjnie i funkcjonalnie do prowadzenia takiej działalności. Jej cechy funkcjonalne oraz wygląd przesądzają, że w istocie jest to kiosk, a fakt, iż do jego realizacji wykorzystano podwozie nie wpływa na jego kwalifikację względem przepisów ustawy Prawo budowlane. Kwalifikacji tej nie zmienia również fakt, że przez zamontowanie kół i dyszla z zaczepem holowniczym istnieje możliwość przemieszczenia obiektu poprzez przyłączenie go do pojazdu samochodowego. Elementy te nie stanowią jego cech istotnych, gdyż pozostają bez związku z funkcją jaką pełni obiekt. Natomiast fakt rejestracji przyczepy stanowi jedynie jej dodatkową cechę, istniejącą z woli właściciela, która umożliwia legalne poruszanie się po drogach publicznych.
Wskazano, że lokalizacja obiektu narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 65, poz. 690 z późn. zm., dalej: r.w.t.) w zakresie niezachowania minimalnych odległości obiektu od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 260 z późn. zm., dalej: u.d.p.) w zakresie niezachowania minimalnych odległości obiektu od krawędzi jezdni drogi powiatowej. Organ stwierdził również, że działka nr ew. [...] na której znajduje się omawiany obiekt, z uwagi na swoje wymiary i szerokość około 5 m nie spełnia wymogów działki budowlanej, gdyż nie jest możliwe usytuowanie na niej obiektów budowlanych w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Powyższe okoliczności uniemożliwiają wdrożenie procedury naprawczej określonej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i obligowały organ do wydania nakazu rozbiórki obiektu w myśl art. 48 ust. 1 tej ustawy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. W. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie uchylenie jej w całości i umorzenie postępowania.
W odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że przyczepa należąca do skarżącego stanowi obiekt budowlany i tym samym podlega regulacjom ustawy Prawo budowlane.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. PWINB uchylił w całości powyższą decyzję PINB i orzekając co do istoty sprawy nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że kwalifikacja przyczepy, jako obiektu budowlanego, a w konsekwencji wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane było prawidłowe. Organ I instancji nie naruszył również przepisów proceduralnych związanych z uprawnieniami strony do czynnego uczestnictwa w postępowaniu lub należytym zebraniem materiału dowodowego. Jednakże sentencja zaskarżonej decyzji zawierała dodatkowe informacje i pouczenia związane z koniecznością powiadomienia organu o fakcie dokonania rozbiórki, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Ponieważ zawarcie w sentencji takich informacji mogło czynić wydaną decyzję niemożliwą do wyegzekwowania, właściwym było wydanie przez PWINB decyzji reformatoryjnej.
Organ odwoławczy uznał za słuszne stanowisko i argumenty PINB stwierdzające brak związku pomiędzy faktem wykorzystania do budowy obiektu podwozia przyczepy wraz z kołami a uznaniem, że jest to obiekt budowlany, którego budowa podlega regulacjom ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że rozpatrywany obiekt posiada charakter kiosku ulicznego i jest obiektem stacjonarnym, o czym świadczy m.in. jego podparcie na metalowych podporach, wykonanie schodów przy drzwiach wejściowych oraz wyposażenie w policznikową instalację elektryczną. Ponadto za zasadne uznano stanowisko organu I instancji związane z zarejestrowaniem przyczepy, jako pojazdu mechanicznego oraz zawarcia związanej z tego tytułu umowy ubezpieczenia OC a uznaniem, że jest to obiekt budowlany. Wywiedziono, że adnotacje uwidocznione w przedstawionym dowodzie rejestracyjnym wskazują, iż przyczepa po jej zakupie przez skarżącego nie była poddawana okresowym badaniom technicznym i nie została dopuszczona do ruchu w latach 2010, 2011, 2012, co świadczy o wykorzystaniu jej w tym okresie w innych celach.
Kolejny wpis pochodzi zaś z dnia [...] lutego 2013 r. czyli został dokonany w trakcie prowadzonego postępowania, po dokonaniu czynności kontrolnych. Za słuszne uznano również stwierdzenie naruszenia przepisów r.w.t. oraz u.d.p. związane z niezachowaniem minimalnych odległości od sąsiedniej działki budowlanej oraz drogi powiatowej.
Skargę na powyższą decyzję PWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył S. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto w skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 139 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie na niekorzyść strony decyzji reformatoryjnej, która w istocie pogorszyła jego sytuację prawną oraz art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż przyczepa zaparkowana na działce nr ew. [...] w Rzeszowie stanowi obiekt budowlany, który został wybudowany, a w efekcie błędne nakazanie rozbiórki tejże przyczepy stanowiącej pojazd bez silnika. Nie stanowi ona obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, a jej zaparkowanie w określonym miejscu nie wymaga pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie zawierała wad o charakterze rażącego naruszenia prawa, ani też nie naruszała rażąco interesu społecznego, a tylko pod takim warunkiem możliwym byłoby zastosowanie przez organ odwoławczy uprawnienia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy dopuszczając się korekty sentencji decyzji w sposób aby możliwym było ewentualne jej wyegzekwowanie, dopuścił się rażącego naruszenia prawa procesowego poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej na niekorzyść strony odwołującej się.
Ponadto zdaniem skarżącego PWINB kwalifikując przyczepę, jako obiekt budowlany nie dokonał należytej i wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, naruszając tym samym zasadę prawdy obiektywnej. Przyczepa ta została zarejestrowana, posiada tablicę rejestracyjną, posiada aktualne badania techniczne oraz obowiązkowe ubezpieczenie OC. Skarżący wskazał, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez organy nadzoru budowlanego przyczepa ta winna cały czas pozostawać w ruchu, gdyż na każdorazowy jej postój wymagane byłoby uzyskanie stosownych zezwoleń zgodnie z ustawą Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, wskazując na motywy rozstrzygnięcia wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpatrując zaś wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] wstrzymano jej wykonanie.
Wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1398/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie poza sporem pozostają ustalenia dokonane przez organy administracji, związane z charakterystyką techniczną obiektu objętego nakazem rozbiórki (wymiarami oraz technologią konstrukcji), jego lokalizacją oraz sposobem użytkowania. Okoliczności powyższych nie kwestionuje skarżący. Spornym pozostaje natomiast zakwalifikowanie przyczepy przeznaczonej do ruchu drogowego, jako obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie, ocena jego realizacji pod względem legalności i zgodności z przepisami tej ustawy. Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, iż w ustalonym stanie faktycznym stanowi ona obiekt budowlany i podlega regulacjom ww. ustawy.
Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo budowlane przepisy tej ustawy mają zastosowanie m.in. do budowy obiektów budowlanych. Pod pojęciem budowy, stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Sąd w pełni podzielił pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 2005 r. sygn. OSK 1922/04 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że wykonywanie obiektu w określonym miejscu może polegać również na usytuowaniu w tym miejscu obiektu, którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy. Określona rzecz może stać się obiektem budowlanym po ustawieniu jej w określonym miejscu z uwagi na jej przeznaczenie i sposób użytkowania. W takim przypadku wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu polega na ustawieniu obiektu w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego.
Zakres pojęciowy "obiektu budowlanego", zdefiniowany został w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ww. przepisem, pod pojęciem tym należy rozumieć: a) budynek, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową, c) obiekt małej architektury. Przepisy ustawy Prawo budowlane definiują ponadto pojęcie "budynku" (art. 3 pkt 2 i 2a) oraz "obiektu małej architektury" (art. 3 pkt 4). Z kolei przez "budowlę" rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3). Każdy obiekt budowlany, którego cechy nie wypełniają definicji budynku lub obiektu małej architektury, stanowi budowlę. W przepisie tym ustawodawca zawarł przykładowy katalog budowli, jednakże nie jest on zamknięty, a o zakwalifikowaniu obiektu do grupy budowli przesądza stwierdzenie, że nie stanowi on "budynku" lub "obiektu małej architektury".
Niezależnie od powyższego podziału ustawodawca w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane określił przymioty "tymczasowego obiektu budowlanego". Zgodnie z ww. regulacją pod pojęciem tym należy rozumieć obiekt budowlany (o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. W powyższym przepisie również zawarto przykładowy i otwarty katalog takich obiektów, zgodnie z którym do obiektów tych zalicza się m.in. strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, oraz obiekty kontenerowe.
Sąd wskazał, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego barakowozów, przyczep kempingowych, ruchomych kiosków lub innych podobnych obiektów na kołach, o uznaniu obiektu za obiekt budowlany decyduje przede wszystkim cel, w jakim obiekt ten został umieszczony na danej nieruchomości oraz okres funkcjonowania na tej nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r. II OSK 348/08, wyrok NSA z 29 maja 2012 r. II OSK 423/11 oraz wyrok NSA z 10 maja 2013 r. II OSK 39/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. II SA/Rz 4/14). Zauważył, że w rozpoznawanej sprawie obiekt jako kiosk uliczny pełni funkcję usługowo-handlową oraz co istotne, funkcję tą pełni od kilku lat w tym samym miejscu. Powyższe przesądza, że należy go traktować, jako budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a ponadto poprzez cechy konstrukcyjne oraz brak połączenia z gruntem stanowi tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w ww. ustawie.
Wbrew temu co twierdzi skarżący, nie samo przeznaczenie obiektu przesądza o jego zakwalifikowaniu jako obiektu budowlanego, lecz powiązanie powyższego faktu z usytuowaniem obiektu na danej nieruchomości oraz uznaniem, że usytuowanie to miało charakter docelowy. Zdaniem Sądu, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że zgodnie z tokiem rozumowania przyjętym przez organy administracji każde zaparkowanie takiej przyczepy podlegałoby regulacjom ustawy Prawo budowlane. Nie każdy bowiem postój przyczepy przystosowanej do ruchu drogowego wiązałby się z automatycznym uznaniem, że stanowi ona obiekt budowlany z chwilą jej zaparkowania. Wniosek taki można wywieźć wówczas, gdy przyczepa została ustawiona na nieruchomości w celu jej użytkowania, jako obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie skarżący nie użytkował przyczepy jako mobilnego punktu usługowego, lecz właśnie jako stacjonarny kiosk uliczny, którego ustawienie w stwierdzonej przez organy lokalizacji można uznać za docelowe.
Innymi słowy prowadzona działalność nie nosiła cech tymczasowości w stosunku do miejsca jej prowadzenia, a właśnie stałości. Skarżący nie użytkował przyczepy, jako pojazdu, który okresowo zmieniał miejsce "zaparkowania", a zarazem miejsce wykonywania usług. Na wyrażenie takiej oceny nie bez znaczenia pozostaje zamontowanie schodów wejściowych, podpór stalowych oraz doprowadzenie do obiektu instalacji elektrycznej, czyli elementów przeczących mobilności przyczepy, a umożliwiających jej użytkowanie, jako obiektu budowlanego.
Wobec powyższych rozważań, w ocenie Sądu, prawidłowo przyjęto, że opisana powyżej przyczepa samochodowa stanowi budowlę i podlega regulacjom określonym ustawą Prawo budowlane, w tym odnoszącym się do legalności jej realizacji. Fakt zakwalifikowania jej, jako obiektu budowlanego przesądza również o tym, że musi spełniać wymagania stawiane przepisami techniczno-budowlanymi oraz innymi ustawami odnoszącymi się do obiektów budowlanych. Ustawienie takiego obiektu na danej nieruchomości mieści się w definicji "budowy" obiektu budowlanego i jego realizacja, w myśl art. 28 w związku z art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane, wymagała uprzedniego uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą wyrażoną art. 28 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawarto w art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane, jako zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z określonego powyżej obowiązku.
W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, wymaga dokonania stosownego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże warunkiem takiego zgłoszenia jest określenie terminu rozbiórki lub przeniesienia takiego obiektu, i w myśl ww. przepisów termin ten wynosi maksymalnie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W przypadku realizacji tymczasowego obiektu budowlanego na czas przekraczający 120 dni, obowiązkiem inwestora jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor nie uzyskał pozwolenia na realizację tego obiektu, co obligowało organy nadzoru budowlanego do wdrożenia procedury określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Powyższy przepis ma zastosowanie w przypadku samowolnej budowy obiektu budowlanego, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Co do zasady, obiekt taki podlega rozbiórce (art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), jednakże w przypadku gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów odrębnych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, organ nadzoru budowlanego winien umożliwić inwestorowi zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane). Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że w stwierdzonym stanie faktycznym nie jest możliwe wdrożenie procedury legalizacji obiektu i tym samym były zobligowane do wydania nakazu jego rozbiórki. Obiekt bowiem narusza przywołane wyżej przepisy r.w.t. oraz u.d.p., co wskazano w uzasadnieniu decyzji I instancji.
Zgodnie z § 2 ust. 1 r.w.t. przepisy rozporządzenia mają zastosowanie m.in. przy budowie budowli pełniących funkcje użytkowe budynków. Swoimi regulacjami obejmują one rzeczoną przyczepę pełniącą funkcję usługowo-handlową. Poprzez fakt usytuowania obiektu w odległości 0,2 m od granicy działki sąsiedniej naruszono przepisy § 12 r.w.t., określającego minimalne odległości obiektów od granic sąsiednich działek budowlanych. Co do zasady odległość ta w przypadku ściany bez otworów okiennych i drzwiowych winna wynosić 3 m. Ustawodawca dopuszcza usytuowanie obiektu w odległości nie mniejszej niż 1,5 m oraz bezpośrednio przy granicy działki przy zaistnieniu okoliczności szczególnych, wymienionych w ww. przepisie. W żadnym jednak przypadku powyższe unormowanie nie dopuszcza usytuowania takiego obiektu w odległości 0,2 m od granicy nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 43 ust. 1 u.d.p., obiekty budowlane przy drogach winny być usytuowane, w terenie zabudowanym, w odległości, co najmniej 8 m od krawędzi jedni drogi powiatowej.
Mając na uwadze fakt, że ulica G. jest drogą powiatową, a odległość obiektu od krawędzi jezdni tej drogi wynosi 4,51 m, obiekt narusza ww. przepis normujący odległości obiektów budowlanych od dróg publicznych. Wobec tego zarówno PINB, jak i PWINB dokonały właściwej wykładni powyższych przepisów oraz prawidłowo zastosowały art. 48 ww. ustawy, nakładając na skarżącego obowiązek dokonania rozbiórki obiektu.
Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że fakt zarejestrowania obiektu jako pojazdu mechanicznego i zawarcia związanej z tym faktem umowy ubezpieczenia OC nie stoi na przeszkodzie uznaniu tego obiektu za obiekt budowlany. Skarżący neguje tak przyjęty tok rozumowania wskazując, że dopuszczenie pojazdu do ruchu drogowego niejako automatycznie wyklucza uznanie go za obiekt budowlany. Stanowisko takie Sąd uznał za błędne, z powodów wyżej przedstawionych, sprowadzających się do wyjaśnienia przesłanek zakwalifikowania obiektu, jako obiektu budowlanego. Zarejestrowanie pojazdu mechanicznego i zawarcie umowy OC stanowi dodatkową cechę obiektu, jednakże nie wyklucza ona z urzędu uznania go za obiekt poddany regulacjom ustawy Prawo budowlane.
Sąd podzielił poglądy wyrażone w tej kwestii w judykaturze. Ustawowa definicja tymczasowego obiektu budowlanego nie wyklucza potraktowania zarejestrowanych przyczep jako kiosków ulicznych, jeżeli zostały one przeznaczone do prowadzenia w nich stałej działalności handlowej w określonym miejscu. Także przepisy dotyczące ruchu drogowego nie zawierają normy zakazującej jednoczesnego traktowania przyczep jako obiektów budowlanych. Potencjalny sposób przemieszczania różni przyczepę od innych kiosków, w których prowadzona jest działalność handlowa, jednakże cecha ta w żaden sposób nie wpływa na realizację podstawowej funkcji, jaką jest działalność handlowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rozbiórką jest nawet przesunięcie obiektu posadowionego na płytach chodnikowych (zob. m.in. wyrok NSA z 8 marca 2012 r. sygn. II OSK 2499/10).
Za niezasadny, zdaniem Sądu, uznać należało również zarzut naruszenia przepisów postępowania związany z wydaniem rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym na niekorzyść skarżącego. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi bowiem wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu (zob. A. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002).
W ocenie Sądu, na kanwie powyższych rozważań stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja w istocie zniosła ze skarżącego jeden z obowiązków nałożony decyzją PINB. Zawarcie w decyzji organu I instancji dodatkowych warunków, nie wynikających z treści przepisów prawa materialnego, na podstawie których wydano rozstrzygnięcie, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 K.p.a. W takim przypadku obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym jest przede wszystkim reformacja takiej decyzji w myśl art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., i takiej reformacji słusznie dokonał organ odwoławczy. Skutkiem uchylenia w całości decyzji PINB i rozstrzygnięcia o istocie sprawy, jest w zasadzie wyeliminowanie z zakresu osnowy decyzji niezgodnego z prawem orzeczenia nakładającego na inwestora obowiązek powiadomienia organu w określonym terminie o wykonaniu rozbiórki oraz informacji o tym, że niewykonanie obowiązku spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
Słusznie wskazał organ odwoławczy, iż podstawy materialnoprawne decyzji nakazujące rozbiórkę obiektu nie pozwalają nakładać na inwestora takich obowiązków, jakie przewidział organ I instancji. Nie sposób w dokonanej modyfikacji, zdaniem Sądu, doszukać się pogorszenia sytuacji skarżącego, gdyż decyzja organu odwoławczego nie przewiduje bardziej dotkliwych konsekwencji w stosunku do tych, jakie zostały orzeczone przez PINB.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł S. W. podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1) art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec nierozpoznania zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 139 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. albowiem Sąd nie odniósł się do istoty zarzutu, którym nie była treść kwestionowanej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego lecz fakt, że wydanie decyzji reformatoryjnej stanowiło w rzeczywistości pogorszenie sytuacji strony odwołującej się albowiem, gdyby skarżący nie odwołał się od decyzji organu I instancji, to jego sytuacja byłaby oczywiście lepsza ze względu na fakt, że owa decyzja byłaby obarczona uchybieniem, które uniemożliwiałoby jej egzekucję; pomimo formalnego umieszczenia w decyzji organu I instancji określonej treści w rzeczywistości nie doszłoby do nałożenia na skarżącego obowiązku, albowiem w takiej formie żadną miarą nie dałoby się go wyegzekwować, gdyż w chwili kiedy organ w toku postrępowania odwoławczego uchylił decyzję organu I instancji i wydał decyzję, która już umożliwiała egzekucję obowiązku w niej wskazanego, sytuacja skarżącego w sposób oczywisty została pogorszona albowiem pomimo tego, że treść obowiązku co do zasady pozostała niezmieniona, to bez wątpienia wydanie takiej, a nie innej decyzji było ewidentnym działaniem na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż wystarczy prosty test porównania sytuacji skarżącego przed i po wydaniu decyzji by stwierdzić, że w przypadku braku odwołania jego sytuacja byłaby lepsza i nie sposób nie zauważyć, że na ten właśnie aspekt położony został nacisk w skardze lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zadał sobie trudu, by omówić tę kwestię przyznając, bądź odmawiając jej racji zaś brak odniesienia się do meritum skargi stanowi przy tym o wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej sądu (art. 3 P.p.s.a.),
- 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mimo że zebrany przez organy administracji materiał dowodowy budził istotne wątpliwości, które polegały przede wszystkim na braku ustalenia rzeczywistego stanu przyczepy zaparkowanej na działce w szczególności nie wzięcia pod uwagę faktu dojazdu przyczepy w celu wykonania badań technicznych do stacji obsługi, które to badania zgodnie z przedstawionym dowodem rejestracyjnym przyczepa posiada, który to fakt został zignorowany przez organy obydwu instancji oraz Sąd I instancji, a które świadczą o tym, że przyczepa wykorzystywana jest, jako pojazd nie zaś tymczasowy obiekt budowlany i wbrew twierdzeniom organów administracji obydwu instancji oraz Sądu I instancji nie została "wybudowana" i nie może podlegać przepisom ustawy Prawo budowlane,
- 3) 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przejawiającej się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo że organ bezpodstawnie zastosował w sprawie art. 48 ust. 1 ww. ustawy na skutek błędnego uznania, że przyczepa będąca własnością skarżącego kasacyjnie, zaparkowana w R. na działce o nr ew. [...] obręb [...] stanowi obiekt budowlany, który został wybudowany, a w efekcie błędne nakazanie rozbiórki tejże przyczepy stanowiącej pojazd bez silnika, podczas gdy ww. przyczepa nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ww. ustawy i zaparkowanie jej w określonym miejscu nie wymaga pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzone zostały argumenty wskazane w podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie. Sąd po stwierdzeniu, że brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji skargę na tę decyzję oddalił.
Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., które to naruszenie miałoby polegać na nierozpoznaniu zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 139 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Argumentacja skarżącego kasacyjnie sprowadza się do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji była niewykonalna i gdyby nie została uchylona przez organ odwoławczy, to byłby on w korzystniejszej dla siebie sytuacji, gdyż nałożonego na niego obowiązku nie można byłoby wykonać. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to stwierdzenie niezasadne.
Skarżący kasacyjnie nie wskazuje żadnego argumentu na poparcie twierdzenia, że decyzja o takiej treści, jaką określił organ I instancji byłaby niewykonalna. Można przypuszczać, że źródłem tego argumentu jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Organ ten bowiem uzasadnił uchylenie decyzji organu I instancji a następnie orzeczenie tylko nakazu rozbiórki tym, że decyzja w takim kształcie, jaki nadał jej organ I instancji byłaby niewykonalna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało jednak niewłaściwie uzasadnione. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że decyzja organu I instancji była niewykonalna.
Nie ulega wątpliwości, że wykonalny był nakaz rozbiórki. Jeśli skarżący kasacyjnie nie wykonałby nałożonego na niego obowiązku mogłoby zostać wszczęte przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne i zastosowane środki egzekucji zobowiązań niepieniężnych takie jak grzywna w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Z kolei wynikający z decyzji organu I instancji obowiązek powiadomienia tego organu o wykonaniu rozbiórki w ciągu 7 dni od jej dokonania także był obowiązkiem o charakterze niepieniężnym. W przypadku niewykonania tego obowiązku dobrowolnie przez zobowiązanego mógłby on zostać wyegzekwowany poprzez zastosowanie środków egzekucji świadczeń niepieniężnych np. poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Nałożenie na skarżącego kasacyjnie przez organ I instancji obowiązku o charakterze informacyjnym ocenić należało, jako rozstrzygnięcie w tej części wydane z rażącym naruszeniem prawa, to jest z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Z przepisu tego nie wynika bowiem, by na jego podstawie możliwe było nałożenie na zobowiązanego takich obowiązków informacyjnych jakie zawarte zostały w decyzji organu I instancji.
Nadto w osnowie decyzji organu I instancji zawarte zostało stwierdzenie, że niewykonanie nakazu rozbiórki spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Stwierdzenie to ma charakter wyłącznie informacyjny i nie nakładało na adresata decyzji żadnego obowiązku, który podlegałby wykonaniu.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ odwoławczy mógł wyeliminować z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu I instancji nakładające na skarżącego obowiązek przekazania informacji, gdyż jego nałożenie rażąco naruszało prawo. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, nie doszło do naruszenia wynikającego z art. 139 K.p.a. zakazu rozstrzygania na niekorzyść odwołującego się. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było konieczności wykazywania, że nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 K.p.a. Wyeliminowanie przez organ odwoławczy obowiązku przekazania informacji, zawartego w decyzji organu I instancji było rozstrzygnięciem korzystnym dla odwołującego się albowiem wyeliminowany został nałożony na skarżącego jeden z obowiązków.
Nie może też być uznane za niekorzystne dla skarżącego kasacyjnie nałożenie przez organ odwoławczy obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego skoro obowiązek tożsamej treści zawarty był w decyzji organu I instancji.
Z kolei wyeliminowanie z osnowy decyzji informacji o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie miało dla odwołującego się ani negatywnych ani pozytywnych skutków.
Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaakceptowanie decyzji, która miała być wydana z naruszeniem tych przepisów. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Zgromadzone dowody zostały też prawidłowo przez organ administracji ocenione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku przedstawił argumentację odnośnie do ww. kwestii. Sąd wskazał jaki jest rzeczywisty stan przyczepy zaparkowanej na działce oraz wziął pod uwagą fakt wykonania badań technicznych przyczepy. Szczegółowe odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionego w skardze kasacyjnej sprowadzałoby się w istocie do konieczności powtórzenia trafnej argumentacji przedstawionej przez Sąd I instancji i jest zbędne.
Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ustalonym stanie faktycznym zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowy uznały, że należącą do skarżącego kasacyjnie przyczepę uznać należy za obiekt budowlany. Także w tej kwestii Sąd I instancji przedstawił wyczerpujące uzasadnienie zajętego stanowiska i ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że przyczepa ta jest wyłącznie przyczepą i nie pełni funkcji obiektu budowlanego ocenić należy, jako twierdzenie oderwane od realiów faktycznych występujących w sprawie.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.