Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1274/14 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie art. 162 § 1 pkt 1, art. 163 § 3 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), Starosta K. odmówił W. M. i D. M. stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] r. (znak: [...]), wydanej na rzecz H. Sp. j. K.B., P.P, obejmującej rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego w K. przy ul. B., na dz. nr [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w odpowiedzi na wezwanie z dnia 13 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził kontrolę przedmiotowej budowy. W jej wyniku stwierdzono, że roboty budowlane związane z przebudową istniejącego budynku handlowo-usługowego zostały wykonane, a przy tym nie wykryto istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 15 [...] 2008 r. i objętym nim projekcie budowlanym. Organ I instancji wskazał, że z zapisów dziennika budowy wynikało, iż omawiane roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu 15 czerwca 2009 r., a nadto nie stwierdzono przerwy w ich prowadzeniu dłuższej niż 3 lata. Ostatni wpis w dzienniku budowy dokonano w dniu 8 listopada 2012 r., w następstwie czego Starosta K. stwierdził brak podstawy z art. 37 u.p.b. do wygaszenia decyzji z dnia [...] r.
Odwołanie od ww. decyzji Starosty K. z dnia [...] r. wnieśli W.M. i D.M..
W uzasadnieniu odwołujący wskazali, że są niezadowoleni z wydanego rozstrzygnięcia, które jest wadliwe i rażąco narusza prawo. Ponadto podnieśli, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji mowa była o "przebudowie", gdy tymczasem w istocie decyzja z dnia [...] r. dotyczyła "rozbudowy". Poza tym zdaniem odwołujących, roboty budowlane rozpoczęte w dniu 15 czerwca 2009 r. prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie dysponował wtedy ostatecznym pozwoleniem na budowę.
Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] r.
W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść art. 162 k.p.a. wskazując, że sama bezprzedmiotowość określonej decyzji nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Organ odwoławczy podkreślił, że w tym zakresie niezbędne jest odwołanie się do przepisu szczególnego, który nakazywałby wygaszenie danego rozstrzygnięcia, a takim przepisem szczególnym w kontekście rozpatrywanej sprawy był art. 37 u.p.b. Organ odwoławczy zaznaczył, że deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę sprawia, że omawiane rozstrzygnięcie może być oparte jedynie na bezspornym materialne dowodowym i w tym celu organ ten pozyskał od inwestora dziennik budowy wydany dla decyzji z dnia [...] r. Następnie Wojewoda Wielkopolski wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. Sp. j. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego w K. przy ul. B., dz. nr [...].
Organ odwoławczy podał, że na skutek odwołania wniesionego przez W.M. i D.M. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w następstwie czego organ I instancji wydał przedmiotową decyzję z dnia [...] r., która została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r. Zdaniem organu II instancji z tym dniem pozwolenie na budowę stało się ostateczne, a inwestor mógł przystąpić do robót budowlanych. Organ odwoławczy zaznaczył, że odwołujący złożyli wprawdzie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, lecz Sąd nie wstrzymał wykonania zaskarżonej wtedy decyzji, dlatego też w dniu 10 marca 2009 r. dokonano wpisu w dzienniku budowy dotyczącego prac przygotowawczych do rozpoczęcia inwestycji, a w dniu 15 czerwca 2009 r. – wpisu wskazującego na rozpoczęcie prac adaptacyjnych wewnątrz obiektu.
Organ odwoławczy dodał, że dopiero w dniu 14 listopada 2009 r., gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 67/90), uchylający wspomnianą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r., stał się prawomocny, inwestor został pozbawiony ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu II instancji możliwość kontynuacji robót budowlanych uzyskał on następnie w dniu 19 października 2010 r., gdy organ odwoławczy wydał decyzję uwzględniającą uwagi zawarte w powyższym wyroku. Dlatego też w dniu 5 sierpnia 2010 r. dokonano w dzienniku budowy wpisu o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że kolejne wpisy świadczące już o kontynuowaniu prac datowane były na dzień 20 lipca 2011 r., 15 września 2012 r. i 8 listopada 2012 r., w konsekwencji czego Wojewoda uznał, że w rozpatrywanej sprawie zastosowania nie znalazł art. 37 u.p.b. Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego wadliwe posługiwanie się przez organ I instancji pojęciem "przebudowa", stanowiło wprawdzie uchybienie, ale nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy.
Skargę na ww. decyzję Wojewody z dnia [...] r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D.M., zarzucając organowi II instancji naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego oraz art. 37 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Wojewoda nie wykazał, aby wykonane roboty budowlane miały jakikolwiek związek z zakresem prac wyznaczonym przez pozwolenie na budowę z dnia [...] r. Skarżący zaznaczył, że w aktach sprawy znajdował się projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] r., która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym wspomniany projekt budowlany – w ocenie skarżącego – nie był częścią pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Ponadto skarżący podał, że w dzienniku budowy, na którym oparł się organ II instancji, dokonano poprawek wbrew § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. nr 108 poz. 953 z późn. zm.). Zdaniem skarżącego organy administracji publicznej zaniechały przy tym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie zażądano przedstawienia dowodu zakupu tablicy informacyjnej oraz nie przesłuchano na tę okoliczność strony skarżącej lub kierownika budowy.
Skarżący podniósł, że tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia w rzeczywistości nigdy nie było. W jego ocenie nie ustalono również, jaki podmiot wykonywał roboty budowlane, a nadto nie wezwano inwestora do przedłożenia dokumentów finansowo-księgowych na potwierdzenie faktu zakupu materiałów budowlanych oraz zapłaty za wykonane roboty budowlane.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że skarżący powinien zdawać sobie sprawę, iż w całym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] r. rozpatrywany był jeden projekt budowlany złożony w kwietniu 2008 r. w części architektoniczno-konstrukcyjnej oraz oddzielny projekt w branży sanitarnej. Na stronie tytułowej tego ostatniego dokumentu widniała pieczątka organu I instancji ze wskazaniem decyzji z dnia [...] r. Na projekcie budowlanym – części architektoniczno-konstrukcyjnej brak było natomiast takiego zapisu. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że decyzja z dnia [...] r. została uchylona jedynie ze względów formalnych, a nie ze względu na braki projektu budowlanego.
Ponadto w toku postępowania, w którym orzekał także Naczelny Sąd Administracyjny, nie był kwestionowany fakt, że decyzja z dnia [...] r. została wydana w oparciu o przedmiotowy projekt budowlany. Organ II instancji zgodził się natomiast ze skarżącym, że analiza wpisów w dzienniku budowy prowadziła do wniosku, że w dwóch przypadkach doszło do uchybienia § 7 ww. rozporządzenia. Mając jednak na uwadze kolejne wpisy w tym dokumencie, organ odwoławczy uznał, że wspomniane uchybienie nie miało istotnego wpływu i nie można na jego podstawie przyjąć, że spełniły się przesłanki, o jakich mowa w art. 37 u.p.b.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji podał, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy k.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji przytoczył treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zaznaczając przy tym, że obie wskazane w przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie, a uchybienie choćby jednej z nich uniemożliwia stwierdzenie wygaśnięcia danego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w kontekście rozpatrywanej sprawy był art. 37 ust. 1 u.p.b., zgodnie, z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, Sąd I instancji podkreślił, że pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. (znak: [...]), organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z prośbą o przeprowadzenie kontroli i udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wystąpiły przesłanki do wygaszenia decyzji z dnia [...] r. W odpowiedzi z dnia 9 lipca 2014 r. (znak: [...]), wspomniany organ nadzoru budowlanego wskazał, że w dniu 9 lutego 2009 r. inwestor dokonał zawiadomienia o rozpoczęciu budowy w dniu 17 lutego 2009 r., przedkładając zarazem wymagane dokumenty.
Sąd I instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że roboty budowlane związane z przebudową istniejącego budynku handlowo-usługowego zostały wykonane, nie stwierdzono natomiast istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. i zatwierdzonym przez nie projekcie budowlanym. Sąd I instancji podkreślił, że organ nadzoru budowlanego dodał przy tym, iż według wpisów z dziennika budowy roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu 15 czerwca 2009 r. i nie doszło do przerwy w ich realizacji dłuższej niż 3 lata. Ostatni wpis został zaś dokonany w dniu 8 listopada 2012 r. Sąd I instancji wskazał, że powyższe konkluzje znajdowały potwierdzenie w dzienniku budowy nr [...] z dnia [...] r. Sąd I instancji podał, że zgodnie z zawartymi tam wpisami, w dniu 10 marca 2009 r. przystąpiono do wykonania prac przygotowawczych dla realizacji przedsięwzięcia, zaś prowadzone roboty budowlane zostały wstrzymane w dniu 5 sierpnia 2010 r., a ich kontynuacja nastąpiła dopiero w dniu 20 lipca 2011 r., przy czym ostatni wpis dokonany w dzienniku budowy datowany był na dzień 8 listopada 2012 r. W ocenie Sądu I instancji przedstawiony układ wpisów w dzienniku budowy znajdował także swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym materialne dowodowym, jako że z akt sprawy wynikało, iż decyzja z dnia [...] r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r. (znak: [...]), a tym samym z dniem 22 grudnia 2008 r. wspomniane pozwolenie na budowę stało się ostateczne.
Niemniej jednak, Sąd I instancji zaznaczył, że na skutek skargi wniesionej przez W.M. i D.M., Sąd I instancji wyrokiem z dnia 11 września 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 67/09), uchylił ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego, które to orzeczenie stało się prawomocne w dniu 14 listopada 2009 r., a zatem – w ocenie Sądu I instancji – z tą chwilą inwestor utracił tytuł prawny do prowadzenia inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji wznowienie robót budowlanych możliwe było po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia [...] r. (znak: [...]), na mocy której inwestor ponownie dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę.
Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że skarga na decyzję z dnia [...] r., wniesiona przez W.M. i D.M., została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 1020/10), a skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2012 r. (sygn. akt II OSK 1148/11i). Ponadto postanowieniem z dnia 21 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Po 1020/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] r.
Sąd I instancji zaznaczył, że w skardze z dnia 3 listopada 2014 r. D.M. wywodził, iż zapisy dokonane w dzienniku budowy mogły być nierzetelne, gdyż przy ich sporządzaniu naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953 z późn. zm.), w szczególności zaś § 7 tego rozporządzenia, którego treść została przytoczona przez Sąd. W ocenie Sądu I instancji w dwóch przypadkach (przekreślenie daty pozwolenia na budowę na stronie tytułowej i poprawienie daty pierwszego wpisu w dzienniku budowy) zmiany wprowadzone w omawianym dokumencie nie odpowiadały w pełni wymogom wynikającym z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia. Niemniej jednak zdaniem Sądu I instancji uchybienie to nie miało istotnego wpływu, gdyż chronologia dat i treść poszczególnych wpisów tworzyła spójną i logiczną całość, a nadto znajdowała odzwierciedlenie w przedstawionym materialne dowodowym.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w skardze z dnia 3 listopada 2014 r. D.M. podnosił, że materiał dowodowy nie wskazywał, aby roboty budowlane zostały wykonane w oparciu o decyzję z dnia [...] r., jako że do akt sprawy załączono projekt budowlany, zatwierdzony decyzją z dnia [...] r., która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Argument ten nie był jednak trafny, ponieważ kontrola przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] r. wykazała, że realizowano prace określone w decyzji z dnia [...] r. Sąd I instancji zaznaczył, że projekt budowlany, którego dotyczyła wspomniana decyzja, był złożony już w kwietniu 2008 r., a w związku z tym opracowanie to było już procedowane w toku całego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, we wszystkich instancjach jurysdykcyjnego i sądowego postępowania administracyjnego i w nie było zmieniane.
Tym samym zdaniem Sądu I instancji twierdzenie, że załączony do akt projekt budowlany z kwietnia 2008 r. nie dotyczył niniejszej sprawy było niezasadne. Tym bardziej, że jak podkreślił Sąd I instancji, projekt ten składał się w istocie z kilku elementów, a na jego zasadniczej części, tj. na projekcie architektoniczno-konstrukcyjnym nie umieszczono żadnego odniesienia do decyzji z dnia [...] r. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 u.p.b., a nadto nie przedstawiono również żadnego argumentu, który przemawiałby za istnieniem interesu społecznego lub interesu strony w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r. Tym samym Sąd ten przyjął, że w sprawie nie zostały spełnione wymogi, o jakich mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a rozstrzygnięcia wydane przez organy obu instancji było trafne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie – D.M..
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu w ramach podstaw skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające w istocie na nie ustaleniu lub błędnym ustaleniu stanu faktycznego,
- 2. art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 106 § 3, art. 135 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty, ale taki wpływ w istocie miało,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego w kwocie 440 zł z uwagi na duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy oraz sporządzenia skargi kasacyjnej w maksymalnie zwięzłej formie.
W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie odnosząc się do pierwszego z zarzutów wskazał, że w przedmiotowej sprawie błędnie ustalono, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła. W ocenie skarżącego kasacyjnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności nie zażądał on dowodu zakupu tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia dotyczącego planu BIOZ. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, tablicy informacyjnej oraz ww. ogłoszenia nigdy nie było na rzekomej budowie.
Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że nie ustalono kto wykonywał roboty budowlane (jaka firma), nie przesłuchano na tę okoliczność żadnego świadka, nie zażądano od inwestora dokumentów księgowo-finansowych potwierdzających fakt zakupu materiałów wbudowanych oraz zapłaty za wykonane roboty, w szczególności w protokole z kontroli nie zakreślono (zaznaczono) w punkcie II. 2 czy budowa posiadała tablicę informacyjną. Dodatkowo skarżący kasacyjnie podał, że nie wyjaśniono dlaczego brak było wyników kontroli w punktach III. 3-5, a w związku z tym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – należało uznać, że ustalenia kontrolne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie były ani rzetelne, ani wiarygodne, a Sąd I instancji nie dostrzegł tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w piśmie z dnia 25 czerwca 2014 r. nie tylko zawiadomił inwestora o terminie kontroli, ale w uzasadnieniu pisma precyzyjnie wskazał i tym samym uprzedził, że przedmiotem kontroli będzie kwestia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie wyjaśnił, jaki okres wygaśnięcia pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie dowodem na to, że wpisy na str. 3 dotyczyły 2011 r. (08.11.2011 r.) był fakt, że na cztery dni przed wygaśnięciem decyzji dokonano wpisu o rzekomym wytyczeniu obiektu (wpis z dnia 04.11.2014 r.), natomiast gdyby rzeczywiście był to 2012 r. inwestor nie musiałby się spieszyć z dokonaniem wpisu, jako dowodu kontynuacji budowy. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie brak było w aktach sprawy podstawowego dokumentu, tj. szkicu tyczenia, który zgodnie z § 59 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2011 nr 263 poz. 1572) powinien być dołączony do dziennika budowy, zaś jego kopia uwierzytelniona przez kierownika budowy pozostawać powinna w dyspozycji wykonawcy, tj. geodety wykonującego te prace, którym w przedmiotowej sprawie był S. P.. Skarżący kasacyjnie dodał również, że organ nie zwrócił się do wykonawcy o taką kopię.
W odniesieniu do drugiego z podnoszonych zarzutów, skarżący kasacyjnie zaznaczył, że zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast w ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało wszystkich z ww. elementów. Przede wszystkim zdaniem skarżącego zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy powinno obejmować relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie do rozprawy przed sądem administracyjnym. Tymczasem skarżący kasacyjnie wskazał, że w uzasadnieniu nie ma ani słowa o tym, że skarżący pismem procesowym z dnia 16 marca 2015 r. (wpływ do Biura Podawczego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 19 marca 2015 r.) wniósł o dołączenie do akt sprawy: żądania skarżącego z dnia 9 grudnia 2014 r. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] r., nr [...] (znak: [...]) oraz postanowienia GINB z dnia [...] r. (znak: [...]), w celu przeprowadzenia z nich dowodu na okoliczność wykazania, że decyzje wydane w przedmiocie rozbudowy budynku handlowo-usługowego w K. przy ul. B. na dz. nr [...] nie powinny pozostawać w obrocie prawnym i powinny być z niego usunięte z urzędu w trybie nieważności lub wznowienia postępowania.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że w piśmie tym podał, iż decyzje wydane w przedmiocie rozbudowy budynku handlowo-usługowego były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych oraz że zostały uznane za niewadliwe, ale stwierdził także, że nigdy decyzje te (w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. i [...] r.) nie były badane (kontrolowane) w zakresie naruszeń, o których mowa w żądaniu z dnia 9 grudnia 2014 r. Zauważył także, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżony wyrok w granicach skargi kasacyjnej, a tymczasem z uzasadnienia wyroku z dnia 23 października 2012 r. (sygn. akt II OSK 1148/11) wydanego w przedmiotowej sprawie wynikało, że w skardze kasacyjnej nie podnoszono zarzutu usytuowania budynku na sieci kanalizacyjnej (Kd [...]) i na urządzeniach kanalizacyjnych (studzience rewizyjnej) oraz na sieci elektroenergetycznej ([...]), co zdaniem skarżącego kasacyjnie uniemożliwiało przyjęcie, że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował prawidłowość tych ustaleń i prawidłowości nie zakwestionował.
W ocenie skarżącego kasacyjnie uchybienie to nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nie rozpoznaniem jej istoty, ale taki wpływ w istocie miało, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu tej kwestii w ogóle nie badał, a miał taki obowiązek. Zdaniem skarżącego kasacyjnie użyte w art. 135 p.p.s.a. określenie "we wszystkich postępowaniach" wskazuje, że środki prawne powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", a więc w postępowaniach zaliczonych do trybu głównego, jak i postępowania należącego do trybu nadzwyczajnego.
Tym samym według skarżącego kasacyjnie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego – stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. – z przesłanych dokumentów było nie tylko możliwe, ale i konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących usytuowania budynku na sieciach i urządzeniach. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, powinno być rezultatem przeprowadzonej przez ten sąd kontroli zaskarżonego aktu. Tymczasem w ocenie skarżącego kasacyjnie w zaskarżonym wyroku sentencja wyroku nie korespondowała z jego uzasadnieniem.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że przedmiotem sprawy nie była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, ale odmowa stwierdzenia jej wygaśnięcia, a w związku z tym Sąd I instancji wydał w istocie wyrok w sprawie, w której nie było wniosku. Dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny miał obowiązek – wynikający z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. – odniesienia się do zarzutów skargi, czego jednak nie uczynił. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, gdyby bowiem Sąd I instancji odniósł się do zarzutu nieustalenia i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (pkt 3 uzasadnienia skargi z dnia 3 listopada 2014 r.) skarga zostałaby uwzględniona, a nie oddalona.
Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dał wiarę ustaleniom poczynionym, np. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a zignorował argumenty strony nie wyjaśniając powodów takiego rozstrzygnięcia.
W odniesieniu do ostatniej z podstaw kasacyjnych, skarżący kasacyjnie podał, że w jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien orzec nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tylko w oparciu o art. 145 p.p.s.a., a mianowicie Sąd ten powinien uznać, że istniały powody i przesłanki do uchylenia zaskarżonego orzeczenia Wojewody Wielkopolskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w granicach wykreślonych przez podstawy skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1274/14 oddalający skargę D.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
W tym miejscu od razu trzeba wyjaśnić, że mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżący kasacyjnie podnosi, że kwestionowany wyrok dotyczy innej sprawy niż kontrolowane tym wyrokiem decyzje administracyjne, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał sprostowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1274/14 w ten sposób, że w komparycji wyroku w miejsce słowa "nieważności" wpisuje "wygaśnięcia" w związku z czym kontrolą Sądu II instancji objęty jest wyrok Sądu I instancji o treści jak wyżej. Zgodnie z dyspozycją art. 156 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji. Zgodnie z art. 166 p.p.s.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeśli ustawa nie stanowi inaczej.
Ponieważ powyższe uchybienie miało charakter oczywistej omyłki pisarskiej, na co wprost wskazuje treść uzasadnienia kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 w związku z art. 166 i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji.
Przechodząc do ustosunkowania się względem pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Sąd II instancji stwierdza, że nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez co zaakceptował ustalenia dowodowe organów administracyjnych polegające w istocie na nie ustaleniu lub błędnym ustaleniu stanu faktycznego. Na samym początku trzeba zauważyć, że Sąd I instancji w sposób jasny i bezsprzeczny wskazał wzorce normatywne dokonywanej przez siebie kontroli zakwestionowanych decyzji administracyjnych.
Sąd I instancji powołał się w tym przypadku na treść art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zgodnie z którą organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się (1) bezprzedmiotowa, a (2) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Sąd przy tym prawidłowo zaznaczył, że obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, a uchybienie choćby jednej z nich uniemożliwia stwierdzenie wygaśnięcia danego rozstrzygnięcia.
Jednocześnie Sąd I instancji sprecyzował, że przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jest w kontekście rozpatrywanej sprawy art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Zgodnie z nim, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W związku z powyższym nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, jaki okres wygaśnięcia pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie. W kontekście tego wzorca Sąd I instancji dokonał kontroli ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego opartego na podstawie analizy zapisów dziennika budowy. Zgodnie z wezwaniem Wojewody Wielkopolskiego do uzupełnienia materiałów dowodowych inwestor dołączył do akt sprawy kserokopię dziennika poświadczoną za zgodność z oryginałem.
Z wyników tej analizy jasno wynika zdaniem Sądu II instancji, że przedmiotowa budowa była prowadzona pod rządami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zachowaniem przerw - nie przekraczających w żadnym przypadku jednak okresu trzyletniego - kiedy nie było w obiegu prawnym ostatecznego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji dokonywanie innych ustaleń dowodowych, na które powołuje się skarżący w skardze kasacyjnej nie ma znaczenia dla wyniku sprawy skoro w oparciu o przeanalizowane wpisy w dzienniku budowy organ mógł dokonać jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości kwalifikacji stanu faktycznego pod kątem weryfikacji przesłanek wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Analiza ta wskazuje, że organy w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny stwierdziły, że w sprawie te przesłanki nie zachodzą.
W związku z tym Sąd I instancji nie naruszyli przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. k.p.a. akceptując ustalenia dowodowe dokonane dla potrzeb sprawy przez organy administracyjne. Okoliczność powiadomienia inwestora przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w piśmie z dnia 25 czerwca 2014 r. o terminie i przedmiocie kontroli nie miała zdaniem Sądu II instancji znaczenia dla wyniku kontroli, gdyż ta opierała się na dokonanych wpisach do dziennika budowy. Sąd I instancji dokonał kontroli oceny materiału dowodowego i prawidłowo, zdaniem Sądu II instancji stwierdził, że przedstawiony układ wpisów w dzienniku budowy znajduje przy tym swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym materialne dowodowym.
Sąd ocenił przy tym, że w dwóch przypadkach (przekreślenie daty pozwolenia na budowę na stronie tytułowej i poprawienie daty pierwszego wpisu w dzienniku budowy) zmiany wprowadzone w omawianym dokumencie nie odpowiadają w pełni wymogom wynikającym z § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. nr 108 poz. 953 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wpisów w dzienników budowy dokonuje się w sposób trwały i czytelny na oryginałach i kopiach stron, zamieszczając je w porządku chronologicznym, w sposób uniemożliwiający dokonanie późniejszych uzupełnień.
Ponadto wedle § 7 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, w razie konieczności wprowadzenia poprawek do dokonanych już wpisów, należy niewłaściwy tekst skreślić w sposób umożliwiający jego odczytanie i wprowadzić właściwą treść, z uzasadnieniem wprowadzonej zmiany. Sąd I instancji, zgodnie z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy stwierdził, że uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu, gdyż chronologia dat i treść poszczególnych wpisów tworzą spójną i logiczną całość, a nadto znajdują odzwierciedlenie w przedstawionym wyżej materialne dowodowym.
Tym samym, mimo niezrealizowania wszystkich wytycznych, o jakich mowa w wymienionym przepisie rozporządzenia, nie można odmówić rozważanemu dziennikowi budowy mocy prawnej bądź też uznać go za niewiarygodny.
W przekonaniu Sądu II instancji, teza skarżącego kasacyjnie podnosząca, że dowodem na to, że wpisy na str. 3 dziennika budowy dotyczyły 2011 r. (08.11.2011 r.) był fakt, że na cztery dni przed wygaśnięciem decyzji dokonano wpisu o rzekomym wytyczeniu obiektu (wpis z dnia 04.11.2014 r.), natomiast gdyby rzeczywiście był to 2012 r. inwestor nie musiałby się spieszyć z dokonaniem wpisu, jako dowodu kontynuacji budowy – ma charakter całkowicie hipotetyczny i nie można w oparciu o nią wyciągać wniosków dowodowych w sprawie. Z treści kontrolowanego dziennika budowy na s. 3 wyraźnie wynika, że jest na niej napisana data 08.11.2012 r. jako termin wykonywanych robót budowlanych.
Jednocześnie Sąd II instancji podkreśla, że wpis datowany na dzień 4 listopada 2014 r. i dotyczący wytyczenia obiektu zgodnie z dokumentacją projektową został dokonany już po terminie kontroli przedmiotowej budowy/rozbudowy budynku, która to kontrola miała miejsce w dniu 7 lipca 2014 r., a także po wydaniu decyzji przez organ II instancji, co miało miejsce w dniu 27 października 2014 r. Ten zakres materiału dowodowego jest zatem poza ustaleniami dokonanymi przez działające w sprawie organy administracyjne. A zatem zarzut, że brak było w aktach sprawy podstawowego dokumentu, tj. szkicu tyczenia, który zgodnie z § 59 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2011 nr 263 poz. 1572) powinien być dołączony do dziennika budowy, zaś jego kopia uwierzytelniona przez kierownika budowy pozostawać powinna w dyspozycji wykonawcy, tj. geodety wykonującego te prace, którym w przedmiotowej sprawie był S.P. - nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.
Zdaniem Sądu II instancji, nie jest także uzasadniony zarzut drugi podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 106 § 3, art. 135 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty, ale taki wpływ w istocie miało. Prowadzona w tym zakresie argumentacja omawianego zarzutu skargi podnosi, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie ma ani słowa o tym, że skarżący pismem procesowym z dnia 16 marca 2015 r. wniósł o dołączenie do akt sprawy: żądania skarżącego z dnia 9 grudnia 2014 r. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] r., oraz postanowienia GINB z dnia [...] r., w celu przeprowadzenia z nich dowodu na okoliczność wykazania, że decyzje wydane w przedmiocie rozbudowy budynku handlowo-usługowego w K. przy ul. B. na dz. nr [...] nie powinny pozostawać w obrocie prawnym i powinny być z niego usunięte z urzędu w trybie nieważności lub wznowienia postępowania.
Zarzut ten nie może być uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Trzeba bowiem wyjaśnić, że te wskazane w skardze kasacyjnej okoliczności nie mają znaczenia, są obojętne prawnie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę. W sprawie nie było też podstaw, aby z uwagi na nie, Sąd korzystał - przy okazji kontrolowania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę - z art. 135 p.p.s.a. Dla kwestii badania przesłanek wygaśnięcia przedmiotowej decyzji i stosowania art. 135 p.p.s.a nie miały też znaczenia zarzuty usytuowania budynku na sieci kanalizacyjnej (Kd [...]) i na urządzeniach kanalizacyjnych (studzience rewizyjnej) oraz na sieci elektroenergetycznej ([...]).
Jednocześnie, zdaniem Sądu II instancji, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest zgodne z art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje pełnej kontroli stanowisko i ocenę tego Sądu wobec kontrolowanych przez niego decyzji administracyjnych.
Na uwzględnienie nie zasługuje w konsekwencji zarzut trzeci skargi kasacyjnej podnoszący, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., co polega na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia, tj. na nie uwzględnieniu skargi, pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu. Jest bowiem oczywiste, że wobec odmiennych ustaleń, co zostało powyżej skontrolowane i uargumentowane przez Sąd II instancji, w sprawie administracyjnej nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia kwestionowanego przez skarżącego kasacyjnie aktu administracyjnego, a zatem wyrok Sądu I instancji w tym zakresie zgodny z prawem.
Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.