Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1086/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W administracyjnym toku instancji, na jego wcześniejszym etapie, zapadły decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w M. i [...] WINB (odpowiednio decyzje z [...] lutego 2014 r., nr [...] i z [...] maja 2014 r., nr [...]) nakazujące J. K. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce o nr [...] we wsi D., gmina R., bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrokiem z dnia z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1464/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje.
Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego, faktu realizacji części przedmiotowego obiektu, tj. jego głównej bryły pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r. oraz konieczność bezspornego wyjaśnienia daty realizacji dobudowy dodatkowego pomieszczenia, tj. sypialni. Wykluczało to zdaniem Sądu możliwość orzekania w niniejszej sprawie w stosunku do całego obiektu, na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, PINB w M. wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], którą, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), nakazał J. K. rozbiórkę pomieszczenia sypialni o wym. zew. 3,10 x 4,90 m dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] we wsi D. gm. R., bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek powstał samowolnie. Najpierw (w 1984 r.) powstała główna drewniana bryła budynku o wymiarach 9,20 x 10 m. Została zrealizowana na działce nr [...] w odległości 0,5-0,9 m od działki sąsiedniej nr [...]. Później zaś (w 1998 r.) dobudowano część budynku – sypialnię o wym. 3,1 x 4,9 m, usytuowaną w odległości 0,9-1,1 m od granicy z działką sąsiednią nr [...], stanowiącą własność A. G. i P. G.. W tej sytuacji do dobudowanej części budynku, tj. sypialni, zastosowanie znalazły przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie PINB, takie posadowienie budynku drewnianego w stosunku do granicy działki sąsiedniej narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Przepisy rozporządzenia umożliwiają posadowienie ścian drewnianych bez otworów drzwiowych i okiennych – 4,5 m od granicy działki; dla ścian bez otworów – 6 m. Warunkiem legalizacji jest m.in. stwierdzenie, że samowola nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).
Skoro dobudowana część budynku (sypialnia) tego wymogu nie spełnia, tym samym brak było podstaw do jej zalegalizowania. Ponadto organ ustalił, że zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., zatwierdzonego uchwałą nr XI/90/2012 Rady Miejskiej w Różanie z dnia 26 marca 2012 r. przedmiotowa działka przeznaczona jest pod zabudowę rekreacyjną.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. K..
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki części budynku (sypialni).
Organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że inwestor zrealizował przedmiotową samowolę po 1996 r. (początkowo inwestor wskazywał 1998 r., następnie zmienił stanowisko wskazując 1992 r. jako datę zakończenia budowy). Ponadto potwierdził, że objęta niniejszym postępowaniem część budynku, jako drewniana i usytuowana od granicy działki sąsiedniej w odległości 0,9-1,1 m, narusza § 12 ww. rozporządzenia. Taka okoliczność oznacza, że nie ma możliwości zalegalizowania przedmiotowej dobudowy. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego samowola budowlana podlega rozbiórce, chyba, że spełnia warunki, o jakich mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (zgodność z ładem przestrzennym i przepisami prawa, w techniczno-budowlanymi).
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K., domagając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 10 i art. 80 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1086/16, oddalając skargę, wskazał, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1464/14. W związku z tym wyrokiem w trakcie postępowania wyjaśniającego uzyskano zdjęcia lotnicze z lat: 1989, 1996, 2004, przesłuchano świadków oraz wzięto pod uwagę wyjaśnienia inwestora. Biorąc pod uwagę te dowody, organ w oparciu o weryfikowalny obiektywnie materiał, tj. zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z lat 1989, 1996 i 2004, ustalił ponad wszelką wątpliwość, że przedmiotowa dobudowa zrealizowana została po 1996 r., a więc pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r.
Zdaniem Sądu, ocena tego materiału dowodowego była prawidłowa, choć niezbyt obszerna. Porównanie wniosków płynących z analizy zdjęć lotniczych, z późniejszą zmianą oświadczenia inwestora w zakresie daty dobudowania przedmiotowego pomieszczenia, tworzy pewną całość i wskazuje na rzeczywistą datę powstania dobudowy. Osobowe źródła dowodowe (tutaj tylko zeznania W. K.) w sprawach z zakresu samowoli budowlanych, ze swojej natury ustępują obiektywnością, materialnym źródłom dowodowym.
Dobudowa części budynku mieszkalnego w warunkach samowoli budowlanej, wymagała w pierwszej kolejności oceny możliwości jej legalizacji w oparciu o przesłanki wynikające z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca zobowiązał bowiem organ do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i, czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.
W ocenie Sądu, organ zasadnie nakazał rozbiórkę ww. pomieszczenia sypialni, wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów ww. rozporządzenia. Sporna dobudowa znajduje się w odległości 0,9-1,1 m od granicy z nieruchomością sąsiednią. Zatem, ewidentnie usytuowanie obiektu narusza § 12 tego rozporządzenia, który określa minimalne odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, wynoszące 1,5 m, 3 m, i 4 m. Wielkość dobudowy (jej parametry) oraz lokalizacja w odniesieniu do granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...], wykluczały zatem podjęcie działań umożliwiających doprowadzenie tej części budynku do stanu zgodnego z prawem. Działania takie prowadziłyby do likwidacji dobudowy i jej odbudowy w innym miejscu.
W ocenie Sądu, nie można zarzucić organom nadzoru budowlanego obrazy przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zebrano wystarczający materiał dowodowy jak również dokonano jego prawidłowej oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Złożono także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które wynikało z niedostrzeżenia przez Sąd Wojewódzki naruszenia przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107.
Strona przeciwna postępowania nie zażądała przeprowadzenia rozprawy; dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo dokonał oceny legalności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Nie jest prawdą, że przy dokonywaniu tej oceny Sąd nie uwzględnił dowodów w postaci protokołów z przesłuchania świadków, jak i skarżącego, a oparł się na zdjęciach lotniczych. Sąd bowiem wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przedstawiając motywy swojego rozstrzygnięcia, że "Organ powiatowy zgromadził zdjęcia lotnicze z lat: 1989, 1996, 2004, przesłuchał świadków, wziął pod uwagę wyjaśnienia inwestora. Świadek R. K. Ś. nie wskazał daty zakończenia inwestycji, świadek W. K. oświadczył natomiast, iż w oparciu o wiedzę uzyskaną od inwestora datę całkowitego zakończenia budowy określił na rok 1992 r. J. K. oświadczył, iż zakończenie budowy nastąpiło w 1992 r., tj. nie jak wcześniej wskazywał w 1998 r.". Nie istniały tym samym podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że organy administracyjne przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Z przepisów tych wynikają bowiem dwie zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasada prawdy obiektywnej i budowania zaufania do organów władzy publicznej.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały podstawy do zaaprobowania twierdzeń skarżącego jakoby dobudowana część budynku (sypialnia) powstała w latach 1991/1992 r. Po pierwsze, stanowisko w tym zakresie skarżącego nie jest przekonujące. Wcześniej bowiem skarżący podnosił, że ta część budynku powstała w 1998 r. Po drugie, budowy w 1992 r. nie potwierdzili świadkowie, o których przesłuchanie wnioskował sam skarżący. Ani W. J. K., ani R. K. Ś. tego nie potwierdzili, zgodnie oświadczając, że nie wiedzą kiedy budowa została rozpoczęta i kiedy ją zakończono. W. J. K. wskazał jedynie, że od J. K. uzyskał informację, że całkowite ukończenie budowy nastąpiło w 1992 r. Trudno więc w oparciu o takie zeznania uznać, że potwierdzona została okoliczność budowy "sypialni" w 1992 r. W tych warunkach Sąd I Instancji prawidłowo ocenił, że najbardziej obiektywnym dowodem jest uzyskanie zdjęć lotniczych z 1989 r., 1996 r. i 2004 r. Co prawda, zdjęcia te nie wykazuje najwyższa jakoś, jednak na ich podstawie możliwe jest stwierdzenie zmiany na przestrzeni lat ogólnego zarysu bryły budynku.
Zdjęcia z lat 1989 i 1996 wskazują na taki sam obrys bryły budynku; zaś zmiany w tej bryle zobrazowane zostały dopiero na zdjęciu z 2004 r. Ten właśnie materiał dowodowy wespół z pozostałym materiałem dowodowym – w tym wcześniejszym oświadczeniem skarżącego, że "sypialnia" powstała w 1998 r. – dał podstawę do niewadliwego stwierdzenia, że część budynku objęta przedmiotowym postępowaniem powstała po 1996 r., a więc pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. W tych warunkach, tak ustalony stan faktyczny dawał podstawę do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W takim zaś postępowaniu organy nadzoru budowlanego obowiązane są do zastosowania obowiązujących przepisów prawa istniejących w dacie orzekania. Wynika to z tego, że celem postępowania legalizacyjnego jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem w dacie orzekania o ewentualnej legalizacji.
Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w skardze kasacyjnej nie przywołano argumentacji, która pozwalałaby na odejście od dotychczasowej linii orzeczniczej (por. wyroki NSA: z 12 maja 2010 r., II OSK 812/09; z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1979/12; z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1291/14; z 18 maja 2017 r., II OSK 2385/15). Dlatego w tej sprawie celem wyjaśnienia, czy przedmiotowa część budynku spełnia normy techniczno-budowlane wymagane było zastosowanie przepisów obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zaś zakresie w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano wymogu zgodności budowy "sypialni" z ww. przepisami rozporządzenia. Z tych względów, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.