Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 704/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi R. B., zw. dalej skarżącym, na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zw. dalej WINB, z dnia 29 maja 2013 r., znak:..., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 29 maja 2013 r. WINB, po rozpatrzeniu odwołania E. H., M. H., R. B., G. M., Z. M., J. S. i M. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zw. dalej PINB, z dnia 5 marca 2013 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania budynku przy ul. K.... w P. w zakresie funkcjonowania w nim restauracji "L. P.".
Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że decyzje organów obu instancji naruszają przepisy postępowania, to jest art. 7 oraz 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że u podstaw powyższych rozstrzygnięć legło stwierdzenie organów, że organizowanie imprez w części restauracyjnej budynku przy ul. K.... w P. nie powoduje zmiany sposobu użytkowania tej części obiektu w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), zw. dalej ustawą. Uzasadniając powyższe stanowisko organ odwoławczy, powołując się na analizę projektu budowlanego, stanowisko projektanta (wyrażone w trybie przepisu art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz doświadczenie życiowe, podkreślił, że ww. budynek został zaprojektowany tak, aby przyjąć i obsługiwać jednorazowo ponad 200 osób. Okoliczność ta ma świadczyć, zdaniem organu, o tym, że w przedmiotowym obiekcie przewidziano możliwość organizowania imprez taneczno muzycznych takich jak wesela, a tym samym nie doszło do zmiany sposobu użytkowania części restauracyjnej budynku, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Organy przyjęły również, że podczas trwania wesel nie doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, co wynika ze stanowiska Starosty K., zw. dalej Starostą, wyrażonego w piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r., a tym samym nie doszło do naruszenia wymogów ochrony środowiska, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz naruszenia przepisów działku IX rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – "Ochrona przed hałasem i drganiami". Organy stwierdziły również, że przedmiotowy budynek restauracji wraz z hotelem użytkowany jest właśnie w ten sposób i obok tej jego podstawowej funkcji raz na jakiś czas organizowane są w tym obiekcie imprezy okolicznościowe, a tego przepisy ustawy - Prawo budowlane wprost nie zabraniają.
Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, stanowisko organów w powyższym zakresie było przedwczesne i nie znajdowało oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd nie przesądzając ostatecznego sposobu zakończenia niniejszej sprawy zauważył, że zasadniczą kwestią wymagającą ustalenia, w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, było czy doszło do zmiany sposobu użytkowania części restauracyjnej budynku w zakresie funkcjonowania w nim restauracji przez podjęcie bądź zaniechanie w tym obiekcie lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W tym zakresie, zdaniem Sądu, rolą organów było ustalenie, czy w obiekcie, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i pozwolenia na użytkowanie, istotnie funkcjonuje restauracja i hotel i czy oraz jak często w przedmiotowym budynku organizowane są imprezy taneczno-muzyczne.
W ocenie Sądu, organy obu instancji z tego obowiązku się nie wywiązały i nie dochowały należytej staranności w ustaleniu istotnych dla sprawy faktów koniecznych do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Organy nie poczyniły bowiem własnych ustaleń odnośnie faktycznego funkcjonowania w kontrolowanym obiekcie restauracji i hotelu (bądź też prowadzenia w tym miejscu innego rodzaju działalności) oraz częstotliwości organizowanych tam imprez taneczno-rozrywkowych, natomiast te, które poczyniły są niewystarczające dla oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. W szczególności za niewystarczające, zdaniem Sądu, należało uznać oparcie się przez organy na stanowisku projektanta M. Othmana, który na zlecenie inwestora sporządził projekt architektoniczno-budowlany oraz na fragmentarycznej dokumentacji tego projektu. Z powyższej informacji nie wynika bowiem aktualny, faktyczny sposób użytkowania przedmiotowego obiektu, co ma kluczowe znaczenie dla ewentualnego zastosowania art. 71 a ust. 1 ustawy. Ponadto, w ocenie Sądu, stanowisko projektanta jest lakoniczne i nie zostało poparte wskazaniem konkretnych rozwiązań technicznych przyjętych w dokumentacji architektonicznej.
Sąd podkreślił, że organy w żaden sposób nie zweryfikowały i nie odniosły się do wskazywanej przez strony okoliczności, że restauracja nie funkcjonuje w dni powszednie, a jedynie w weekendy podczas imprez. Wskazał, że w aktach sprawy, jakimi dysponowały organy, brak było całościowego projektu budowlanego oraz kompletnej dokumentacji, jaka wpływała do Starosty w związku ze skargami dotyczącymi przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Z informacji Starosty, przedstawionej w piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r. wynika, że pomiary wykonane przez laboratorium akredytowane przy Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej wykazały brak przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, w związku z czym odstąpiono od wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla hotelu "L. P.".
Jednocześnie organy pominęły stanowisko przedstawicieli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w zakresie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i nie ustosunkowały się do przyczyn powyższych rozbieżności. Sąd przypomniał, że z powoływanej w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji informacji projektanta wynika, iż obiekt ten spełnia wszystkie wymogi ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas – czemu, w ocenie Sądu, zdają się przeczyć ustalenia Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Ze względu na powyższe, zdaniem Sądu, rolą organów było zażądanie całości dokumentacji znajdującej się w dyspozycji Starosty w zakresie kierowanych do tego organu pism dotyczących przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, któremu to wymogowi w niniejszej sprawie nie zadośćuczyniono. To samo, w ocenie Sądu, należało odnieść do projektu architektoniczno-budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia 21 grudnia 2007 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku restauracji z hotelem na 48 miejsc noclegowych.
Reasumując, Sąd I instancji wyraził stanowisko, że dla oceny, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, niezbędne jest: po pierwsze, dokonanie przez organ rzeczywistej kontroli sposobu użytkowania budynku w świetle pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, po drugie, dokonanie przez organ oceny czy w niniejszej sprawie miało miejsce zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania budynku w taki sposób, że wobec częstotliwości imprez muzyczno-tanecznych można mówić o zmianie obciążeń spowodowanych funkcjonowaniem budynku.
W ocenie Sądu, zwiększenie liczby (oraz rozmiaru) organizowanych imprez taneczno-muzycznych może spowodować niekorzystne skutki dla otoczenia, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych. Sąd stwierdził, że wymaga to również od organu ustalenia, czy właściwy organ prowadzi postępowanie w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, a jeśli tak to czy i w jaki sposób zostało ono zakończone. Zintensyfikowanie prowadzonej działalności w taki bowiem sposób, że w obiekcie są organizowane częste imprezy muzyczno-taneczne może, zdaniem Sądu, spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Ze względu na powyższe Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
W skardze kasacyjnej A. T., zw. dalej skarżącym kasacyjnie, zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów ustanowienia pełnomocnika, według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 71 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., przez jego błędną wykładnię, poprzez przyjęcie występowania po stronie skarżącej interesu prawnego (materialnego), w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno skutkować ustaleniem braku legitymacji w postępowaniu sądowo-administracyjnym i oddaleniem skargi przez WSA w Kielcach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ I instancji podejmując postępowanie w przedmiocie użytkowania budynku, na skutek pisma właścicieli budynków jednorodzinnych położonych przy ul. K.... oraz ul. K.... nie dokonał sprawdzenia czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes wnioskodawców jako "interes prawny", przyznając im uprawnienia strony w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynków, w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość oddalona jest od działek sąsiednich, zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji, o 65-150 m. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, ocena zwiększonego hałasu czy też innych niekorzystnych oddziaływań, a tym samym przyznanie właścicielom ww. nieruchomości statusu strony postępowania, może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć tychże właścicieli.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że nieuwzględnienie interesów ww. nie popartych żadnymi konkretnymi przepisami prawa materialnego, nie może stanowić podstawy skutecznego kwestionowania decyzji, co do sposobu użytkowania, jako naruszających interesy osób trzecich. W jego ocenie, wniesienie skargi do sądu przez podmiot, którego organ administracji publicznej potraktował jako stronę postępowania i do którego skierował decyzję administracyjną nie przesądza o istnieniu interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym nie zwalnia Sądu z badania tego interesu w znaczeniu materialnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa.
Rozpoznawana skarga kasacyjna koncentruje się wokół zarzutu naruszenia art. 71 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., przez przyjęcie występowania po stronie skarżącej interesu prawnego (materialnego), w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno skutkować ustaleniem braku legitymacji w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
Na wstępie zauważyć należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie został zredagowany w sposób właściwy. Przepis art. 71 Prawa budowlanego składa się z kilku ustępów podzielonych na mniejsze jednostki redakcyjne. Można uznać, że skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzował, że chodzi o naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z przedmiotowego uzasadnienia można również wywieść, że chciał on podnieść naruszenie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, nie mniej jednak ustęp 2 składa się z 6 punktów, mimo to skarżący nie wskazał jednak, o który z nich chodziło w kontekście udziału stron w postępowaniu. Zaznaczyć należy, że związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd.
Określenia jaką postać miało naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego dodatkowo wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).
Z wyżej wymienionych przyczyn, w przedmiotowej sprawie trudno jest wchodzić w ocenę materii związanej z udziałem stron, nie mniej jednak należy wskazać, że w sprawie występują dwie odrębne kwestie, a mianowicie, że w przypadku, gdy występuje dopuszczenie do użytkowania obiektu wybudowanego w zgodzie z prawem budowlanym, to wyłącznie inwestor jest stroną postępowania. Postępowanie takie toczyło się wtedy, gdy nadzór budowlany dopuszczał w części do użytkowania przedmiotowy obiekt. Czym innym jest jednak działanie, które w założeniu wykracza poza pewne granice, w takim postępowaniu osoby, które domagają się ustalenia swoich praw są stronami postępowania, a zatem mogą wnosić skargę do sądu.
W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem stron, a wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie początkowo złożyło 17 osób, a następnie 19. Osoby te uzasadniały swój interes prawny wskazując na uciążliwości związane ze skutkami organizowanych w przedmiotowym obiekcie przyjęć weselnych. Działania procesowe ww. osób skutkowały podejmowaniem przez właściwy organ decyzji określającej normy hałasu, które mogą być generowane przez tego rodzaju zakład. Tak więc osoby, które brały udział w sprawie opierały swój tytuł prawny na ochronie własności i przepisach prawa materialnego stanowiących ochronę przed nadmiernym hałasem.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć należy, że legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. W literaturze akcentuje się (zob. W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 81-82), że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymacja skargowa, stanowi oddzielną kategorię interesu prawnego od tego, którym musi legitymować się strona postępowania administracyjnego w świetle art. 28 k.p.a. Wynika to przede wszystkim z istoty legitymacji skargowej, którą jest uprawnienie jednostki do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym.
W tym ujęciu, o istnieniu legitymacji nie decyduje zatem zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Musi jednak istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Dlatego też interes prawny skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., może być oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego, czy ustrojowego.
Zatem legitymację do zaskarżenia decyzji administracyjnej będzie posiadała strona postępowania administracyjnego i to niezależnie od tego, czy brała udział w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., II OSK 1955/13).
Podstawą ocen Sądu I instancji przeprowadzonych w tym zakresie były akta administracyjne związane z udziałem podmiotów, które wniosły skargę kasacyjną, w postępowaniu, które zostało umorzone przez organ organy I i II instancji i które opierały swoje żądania na zakłóceniach związanych z przekroczeniem norm hałasu. Organy w postępowaniu administracyjnym mają obowiązek przeprowadzenia czynności związanych z oceną czy działanie podmiotu, który prowadzi działalność zmienia przeznaczenie wykorzystywanego obiektu, które określono w pozwoleniu na budowę, albo intensyfikuje ponad przeciętną miarę dotychczasowy sposób użytkowania powodując, że sama intensyfikacja może być uznana za wymagającą zgłoszenia do organów budowlanych. Sąd I instancji słusznie zatem uznał, że wnoszący skargę mieli legitymację w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
Z wyżej przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiadała wymogom przewidzianym dla tego rodzaju pisma, jak również nie zawierała zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku, z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 1