Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1793/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 130/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę P.D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki oznaczonych części budynku hotelu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: Inspektor Powiatowy; organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu przy ul. Ś.A. we Wrocławiu, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach. W toku przeprowadzonych czynności organ nadzoru budowlanego ustalił m.in., że wykonanie stropu nad 5 kondygnacją nadziemną na całej długości i szerokości budynku, a nad nią kolejnego stropu w poziomie ok. +18,93 m powoduje wykonanie dodatkowej, nieprojektowanej kondygnacji budynku.

Wobec tego postanowieniem nr [..] z dnia [..], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzone roboty budowlane wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

W dniu [..] Inspektor Powiatowy wydał decyzję nr [..] w ramach sprawy dotyczącej wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę – tj. w sposób niezgodny z zatwierdzonym decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [..] nr [..] projektem budowlanym, zmienionym następnie decyzją nr [..] z dnia [..] W decyzji tej nakazał P.D. (dalej również: inwestor; skarżący; strona) sporządzenie i przedstawienie – w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne – 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [..], Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki; organ odwoławczy; organ II instancji) decyzją z dnia [..] nr [..] uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie określającym termin wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin do dnia [..]; pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu; Sąd I instancji; Sąd) wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 84/14 oddalił skargę inwestora na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] nr [..].

Mimo upływu terminu na wykonanie obowiązku określonego w ostatecznej decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..], inwestor nie przedstawił wymaganego projektu budowlanego zamiennego. W konsekwencji Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [..] nr [..], wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), nakazał P.D. – w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę – rozbiórkę następujących części budynku hotelu: żelbetowego stropu w zakresie części wykonanych między osiami budynku oznaczonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę numerami 1 i 2 oraz 3 i 4, wykonanego na poziomie ok. +15,84 m nad projektowanym stropem na poziomie +12,96 m; żelbetowego stropu wykonanego nad projektowanym poziomem budynku +15,84 m (za wyjątkiem części stropu stanowiącej stropodach – taras budynku); stolarki okiennej i drzwiowej wykonanej w otworach budynku od strony frontowej w pomieszczeniu projektowanej restauracji hotelu (na poziomie parteru budynku); balustrad wykonanych w otworach okiennych budynku (portfenetrach) od strony frontowej i tylnej (południowej) budynku oraz na tarasie (stropodachu) budynku; rury spustowej poprowadzonej na ścianie frontowej budynku.

Odwołując się od decyzji z dnia [..], inwestor równocześnie wniósł o przywrócenie terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [..], w zasadniczej części utrzymanej w mocy decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] W odwołaniu zawarto również wniosek o zmianę decyzji z dnia [..] w trybie art. 154 k.p.a. Decyzją nr [..] z dnia [..] organ odwoławczy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji z dnia [..] w trybie art. 155 k.p.a., jak również postanowieniem nr [..] z dnia [..] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [..] w trybie art. 154 k.p.a.

W dniu [..] inwestor złożył 4 egzemplarze dokumentacji technicznej zatytułowanej: Zamienny projekt budowlany, część architektoniczno-budowlana – projekt budowlany autorstwa mgr. inż. arch. P. L.. Z uwagi na uprzednie złożenie wniosku o przywrócenie terminu Inspektor Wojewódzki postanowieniem nr [..] z dnia [..] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o przywrócenie terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [..] W dalszej kolejności Inspektor Powiatowy postanowieniem nr [..] z dnia [..] odmówił przywrócenia terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [..] Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Inspektora Wojewódzkiego nr [..] z dnia [..] W konsekwencji organ II instancji postanowieniem nr [..] z dnia [..] podjął zawieszone postępowanie w sprawie z odwołania od decyzji z dnia [..]

Następnie Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [..] nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [..]

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jest konsekwencją decyzji z dnia [..], wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, którą to decyzją nakazano skarżącemu sporządzenie i przedstawienie, w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne, 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, która to decyzja utrzymana została w mocy w zasadniczej części przez Inspektora Wojewódzkiego decyzją nr [..] z dnia [..] (organ odwoławczy zmienił jedynie wyznaczony w tej decyzji termin wykonania obowiązku).

Odnosząc się do istoty sprawy, organ II instancji stwierdził, że inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. Organ podniósł, że dokumentacja, którą złożono w siedzibie organu po upływie blisko 1,5 roku od kiedy minął termin wyznaczony odpowiednią decyzją, nie stanowi projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji, bowiem obejmuje tylko część architektoniczno-budowlaną. Zdaniem organu odwoławczego projekt budowlany zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu, co oznacza, że w obrocie prawnym nie mogą istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny. Organ uznał, że zakres projektu zamiennego powinien być zgodny z art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowalnego. Inspektor Wojewódzki podniósł ponadto, że projekt budowlany zamienny winien być sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462, ze zm.).

W takim stanie rzeczy organ II instancji uznał zasadność zastosowania przepisu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż ze względu na niewykonanie w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, konieczne było nakazanie inwestorowi rozbiórki części obiektu budowlanego co do robót wykonanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, tj. dotyczących elewacji budynku i dopuszczonej projektem liczby kondygnacji. Organ zaznaczył przy tym, że nie podziela stanowiska inwestora co do tego, że termin na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego określony do dnia [..] był nierealny i uniemożliwił jego przygotowanie, a także uzyskanie uzgodnienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: Powiatowy Inspektor Sanitarny; Inspektor Sanitarny). Podane przez skarżącego okoliczności organ uznał za wskazujące na niedbalstwo oraz brak woli co do wypełnienia nałożonego obowiązku.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji odwołania, Inspektor Wojewódzki stwierdził, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji brak było podstaw do wyłączenia organu na podstawie art. 25 § 1 k.p.a., jak i wyłączenia pracownika organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 24 k.p.a.

W skardze na decyzję organu odwoławczego P.D. zarzucił m.in. naruszenie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, a także art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowalnego.

WSA we Wrocławiu, motywując swoje rozstrzygnięcie, zaznaczył, że Inspektor Powiatowy wszczął postępowanie (zawiadomienie precyzujące zakres sprawy z dnia [..]) w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu przy ul. Ś.A. we Wrocławiu, wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz w sposób istotnie odbiegających od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach. W tym względzie Sąd wyjaśnił, że ponieważ kwestie dotyczące wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach zostały rozstrzygnięte odrębnymi aktami (w tym wypadku decyzją Inspektora Powiatowego nr [..] z dnia [..]), w niniejszej sprawie przedmiotem oceny były jedynie decyzje rozstrzygające co do wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę (w decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [..] nr [..] wraz z jej zmianami).

Sąd I instancji stwierdził, że istotne znaczenie ma w sprawie to, że wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 84/14 WSA we Wrocławiu oddalił skargę inwestora na wcześniej przywołaną decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..], zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w tej sprawie skargę kasacyjną (wyrok z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 558/15). Zdaniem Sądu oznacza to, że zarówno zarzuty naruszenia art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, jak i argumentacja odnosząca się do poprawności decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [..] nie mogły podlegać w przedmiotowej sprawie kolejnemu badaniu, a kontroli sądowej polegała w takim wypadku wyłącznie kwestia wykonania określonego w tej decyzji obowiązku.

Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że poza jego oceną pozostał również zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i to, czy w sprawie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd podniósł w tym względzie, że zagadnienia takie również zostały przesądzone w prawomocnej decyzji z dnia [..]

Sąd uznał, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który przewiduje, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sąd wyjaśnił w tym względzie, że mimo upływu terminu określonego w decyzji z dnia [..], skarżący nie wykonał nałożonego obowiązku, tj. nie przedstawił projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem Sądu, konsekwencją takiego stanu rzeczy musiało być wydanie na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę części budynku hotelu z uwagi na wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

WSA we Wrocławiu podkreślił, że w świetle zebranego materiału dowodowego bezpodstawne okazały się twierdzenia skarżącego co do tego, że próbował wykonać nałożony obowiązek. W tym zakresie Sąd podniósł, że skarżący kwestionuje przede wszystkim sam fakt odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co wskazuje na to, że nie miał zamiaru wykonać nałożonego obowiązku. Ponadto stwierdził, że inwestor miał ponad dziewięć miesięcy (od lipca 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r.) na wykonanie nałożonego obowiązku, przy czym konkretne działania podjął dopiero w styczniu 2014 r.

Sąd I instancji podkreślił, że brak uzgodnienia projektu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym nie mógł być uznany za przeszkodę w wykonaniu nałożonego obowiązku. W tym względzie Sąd podzielił stanowisko Inspektora Wojewódzkiego co do tego, że z uwagi na brzmienie ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarno-higienicznych, inwestor miał wybór w zakresie uzgodnienia dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych – z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym lub z uprawnionym rzeczoznawcą do spraw sanitarno-higienicznych.

Sąd przyjął, że z tej przyczyny inwestor nie był uzależniony od zajęcia stanowiska przez Inspektora Sanitarnego, a nadto wystąpił do tego organu o uzgodnienie dopiero przeszło pół roku od upływu terminu na wykonanie nałożonego obowiązku. Sąd zaznaczył, że "skarżący miał świadomość, choć nie przyjmuje tego do wiadomości, że rozwiązania które przewidział[,] nie odpowiadają przepisom", co wynika pisma [projektanta] P. L. z dnia [..], przy czym inwestor kwestionuje również ustalenia opinii sanitarnej z dnia [..]

W dalszej kolejności Sąd I instancji, podzielając stanowisko Inspektora Wojewódzkiego, stwierdził, że "przedłożonych w dniu [..] czterech egzemplarzy dokumentacji technicznej pod nazwą zamienny projekt budowlany część architektoniczno-budowlana – projekt budowlany autorstwa mgr. inż. arch. P. L." nie można uznać za wykonanie nałożonego obowiązku. Zdaniem Sądu dokumentacja ta nie stanowi projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji, gdyż obejmuje tylko część architektoniczno-budowlaną, a tymczasem projekt budowlany zamienny powinien zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowalnego zawierać również projekt zagospodarowania działki lub terenu odpowiadający wymogom szczegółowo wskazanym w tym przepisie.

Wobec tak przedstawionych okoliczności Sąd I instancji uznał, że w sprawie musiał znaleźć zastosowanie przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowalnego i konieczne było nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego w zakresie robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, tj. dotyczących elewacji budynku i dopuszczonej projektem liczby kondygnacji. W takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 58 k.p.a. został przez Sąd uznany za nieuzasadniony.

Sąd nie uwzględnił również pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., przedstawiając w tym zakresie okoliczności faktyczne i ocenę prawną.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, P.D., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił Sądowi I instancji:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.) i w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd, że wyłącznie z winy skarżącego, a wręcz w wyniku jego zamierzonego działania, doszło do uchybienia procesowego terminu wykonania nałożonego na inwestora obowiązku, który to termin "nie został pomimo stosownego wniosku przez organy nadzoru [budowlanego] przywrócony (co skutkowałoby jego przedłużeniem). W tym zakresie skarżący podniósł także, że Sąd I instancji w ogóle pominął fakt procedowania nad wnioskiem inwestora o "pozwolenie zamienne dla inwestycji (z marca 2013 r.), który był przedmiotem analizy organu architektonicznego, włącznie z przygotowaniem projektu pozytywnej decyzji o pozwoleniu zamiennym, jednakże ostatecznie nie podpisanej, zaś postępowanie w sprawie umorzono (w załączeniu projekt decyzji o zmianie pozwolenia na budowę)". Ponadto argumentował, że Sąd I instancji "przyjął bezrefleksyjnie jednostronną relację organów nadzoru (w tym jego pracowników) w kwestii niewykonania w terminie obowiązku [...], natomiast nie wziął w ogóle pod uwagę nietransparentnych, nielogicznych, niespójnych działań procesowych i rozstrzygnięć merytorycznych organu nadzoru I instancji", które to działania rzutowały na zachowanie inwestora i powinny być wzięte pod uwagę w sytuacji wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.
3. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 45, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP poprzez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji prawidłowości rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbiórki oznaczonej części budynku, podczas gdy nałożony na inwestora obowiązek przedłożenia 3 egzemplarzy projektu zamiennego miał zostać wykonany zanim jeszcze zapadło prawomocne orzeczenie sądu w sprawie legalności rozstrzygnięcia organu nadzoru w przedmiocie nałożenia tego obowiązku. W tym względzie skarżący argumentował, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż "przed wydaniem prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy nałożenia obowiązku (przedłożenia projektu zamiennego) »musiała« być wydana decyzja o rozbiórce". Dalej podkreślił, że w tej sprawie WSA we Wrocławiu "w istocie uznał za właściwe i konstytucyjne pozbawienie inwestora prawa do sądu skoro uznał, że nakaz rozbiórki powinien zostać wykonany przed prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy sądowej dotyczącej nałożenia obowiązku stanowiącego jedyną możliwą podstawę w danej sprawie orzeczenia o rozbiórce". Zdaniem strony tego rodzaju rozumowanie pozostaje w jawnej sprzeczności z obecnie obowiązującą Konstytucją, w szczególności przepisami z art. 2, art. 45, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3.
4. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 p.p.s.a. poprzez "wykroczenie przez Sąd I instancji poza granice orzekania, co przejawia się w uznaniu [...], gołosłownie i bezpodstawnie, iż złożony w dniu 9 września 2015 r. zamienny projekt budowlany autorstwa mgr. inż. P. L. był wadliwy w stopniu uniemożliwiającym uruchomienie stosownego postępowania administracyjnego". Skarżący podniósł, że Sąd bezrefleksyjnie powtórzył za organami nadzoru budowlanego stanowisko krytyczne wobec przedłożonego projektu zamiennego, przyjmując je za prawidłowe, podczas gdy ten materiał dowodowy, w prawidłowym toku czynności powinien co najmniej przejść w postępowaniu administracyjnym procedurę wyjaśnień z udziałem inwestora jako strony. Argumentował przy tym, że powinno to nastąpić "z uwzględnieniem treści jego wniosku w zakresie projektu zamiennego", jak i trybu uzupełnienia dokumentacji projektowej, a dopiero w ostateczności mogła zostać wydana "decyzja odmowna w zakresie tego wniosku". Zdaniem inwestora, Sąd I instancji "posłużył się "jednostronną, niekorzystną dla skarżącego argumentacją organu nadzoru wyłącznie dla celu poparcia przyjętej z góry tezy i nie pokusił się o dokonanie wyczerpujących ustaleń faktycznych, których poczynienie powinno doprowadzić Sąd do konstatacji, że doszło w tym zakresie [po stronie organów nadzoru budowlanego] do rażących uchybień co najmniej natury procesowej". Ponadto podniósł, że wykroczenie Sądu poza granice orzekania polegało na "wejściu przez Sąd w materię w istocie zastrzeżoną dla organu administracji".
5. 4. art. 145 § i pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, że "w sprawie przedmiotowej inwestycji organ nadzoru wydał dwa odrębne rozstrzygnięcia merytoryczne, jedno na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 (decyzja nr [..] z dnia [..])[,] a drugie z art. 51 ust. 1 pkt 3 (decyzja nr [..] z dnia [..])". W tym zakresie skarżący podniósł, że dualizm postępowań wprowadzony przez Inspektora Powiatowego spowodował niezwykłe skomplikowanie procesowe w tej sprawie. Zdaniem strony, organ nie powinien na podstawie różnych punktów tego samego przepisu prowadzić odrębnych postępowań i wydawać odrębnych decyzji w sytuacji, gdy celem jednej z decyzji było przedstawienie projektu zamiennego inwestycji, który to projekt powinien (a wręcz musiał) uwzględniać również aspekty (bezpieczeństwa ludzi i inne ustalenia i warunki zawarte w przepisach), które były przedmiotem innego rozstrzygnięcia nadzoru budowlanego. Zdaniem inwestora, przy tak wadliwie prowadzonym postępowaniu całkowicie niedopuszczalne było ostatecznie zastosowanie tak definitywnej (kategorycznej) sankcji, jaką jest rozbiórka części budynku. Podniósł też, że "przepis dający podstawę do takiego orzeczenia przewiduje również inne możliwości procesowe zakończenia i wyjaśnienia sprawy administracyjnej".
6. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwej wykładni art. 51 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 36a ust. 1, 5 i 6 Prawa budowlanego, polegającej na "pominięciu wymogu stosowania prawa w znaczeniu systemowym i konstytucyjnym[,] a nie wyłącznie literalnym". Zdaniem strony "w żadnym razie wykładnia [...] nie uprawniała Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku do akceptacji wydanego nakazu rozbiórki li tylko z takiej przyczyny, że formalnie upłynął termin od wydania ostatecznej decyzji nakładającej określony nią obowiązek".

Przy tak przytoczonych podstawach kasacyjnych, które zostały następnie umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej. W takim wypadku sąd drugiej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli dokonywanej w postępowaniu odwoławczym został zdeterminowany przez przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie inwestor oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniósł zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i prawa materialnego (podstawa z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego wyroku, w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W tym miejscu należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy i wnioski wyznaczają granice skargi. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli instancyjnej. Innymi słowy, autor skargi kasacyjnej określa zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej, poprzez dokonywanie wyboru za wnoszącego skargę kasacyjną, który przepis prawa został naruszony i dlaczego ani też korygowania ewentualnych błędów (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. sygn. II FSK 557/07, 6 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1669/12,14 marca 2013 r. sygn. I OSK 1799/12, 23 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1977/12 – orzeczenia powołane w wyroku NSA z dnia 6 marca 2015 r. sygn. II OSK 1890/13, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, dostępna jw.).

Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (podobnie NSA w wyrokach z dnia: 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1289/08; 22 września 2010 r. sygn. akt II FSK 764/09; 16 lipca 2013 r. sygn. akt sygn. akt II FSK 2208/11 – orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2647/18, dostępnym jw.).

Zasada falsa demonstratio non nocet pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w pewnych warunkach na odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, powołanych nie tylko w samych podstawach kasacyjnych, ale również sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, np. mimo braku powiązania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej (por. stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15 – orzeczenia dostępne jw.). Jest to jednakże zastrzeżone do takich sytuacji, w których charakter zarzutów można w sposób jednoznaczny ustalić ze względu na całokształt argumentacji sformułowanej w przytoczonej podstawie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszącym się do poszczególnych zarzutów przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Przechodząc do rozważenia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności należało odnieść się do tych, które dotyczyły naruszenia przepisów postępowania. Tylko w razie braku istotnych uchybień procesowych po stronie Sądu I instancji można było rozpatrzyć zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego na gruncie prawidłowo ustalonego i przyjętego stanu sprawy.

Wszystkie zarzuty procesowe (pkt I osnowy skargi kasacyjnej) zostały skonstruowane poprzez powołanie przepisu wynikowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz odpowiednio art. 133 p.p.s.a. (zarzut nr 1), art. 134 p.p.s.a. (zarzut nr 3), art. 135 p.p.s.a. (zarzut nr 4) oraz w dalszym powiązaniu z przepisami, czy to prawa materialnego – jak art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (zarzut nr 1) i art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego (zarzut nr 4), czy to postępowania – jak art. 58 § 1 k.p.a. (zarzut nr 1) lub przepisami ustrojowymi – Konstytucji (zarzut nr 2).

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 133, art. 134 i art. 135 p.p.s.a. okazały się całkowicie chybione. Odnosząc się do tych zarzutów, sformułowanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), trzeba zaznaczyć, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach takiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W ramach tej podstawy skargi kasacyjnej można skutecznie powołać "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Nie chodzi zatem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, co też może wiązać się z zarzutami naruszenia Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób pośredni.

Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia i umotywowania przez autora skargi kasacyjnej naruszonych przepisów postępowania sądowego powiązanych z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub procedury administracyjnej.

Pomijając już fakt, że autor skargi kasacyjnej nie określił dokładnie, o którą jednostkę redakcyjną przepisu art. 133 p.p.s.a. chodzi w zarzucie nr 1, trzeba zaznaczyć, że niezależnie od tego powołany zarzut był i tak nieskuteczny. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. – a to do tego przepisu w istocie strona odnosi w zarzucie nr 1 przypisane w Sądowi uchybienie – zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięciu istotnej części tych akt czy też oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Natomiast pominięcie podczas ustalania okoliczności sprawy niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., lecz może wypełniać naruszenie regulacji odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1634/17, dostępny jw.), których naruszenie powinno być powiązane ze wskazaniem przepisów procedury sądowej, którym miałby uchybić sąd wojewódzki.

Zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, odnoszącego się do Sądu I instancji, w ogóle nie sformułowano w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, nie wskazano ich również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu tego zarzutu inwestor wspomniał jedynie, że decyzja Inspektora Powiatowego nr [..] z dnia [..] jest obarczona wadami skutkującymi jej nieważnością, gdyż została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym, bez uwzględnienia treści decyzji Prezydenta Wrocławia nr [..] z dnia [..] o pozwoleniu na budowę i faktu, że nie nastąpiły istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 i 5 w związku z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. W sposób oczywisty zatem inwestor nie odniósł takiego zarzutu do zaskarżonej decyzji Inspektora Wojewódzkiego, która była przedmiotem kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie. W tym miejscu jeszcze zasygnalizować należy, że kwestia legalności decyzji nakładającej na inwestora przedmiotowy obowiązek została już prawomocnie rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 558/15, o czym będzie jeszcze mowa.

Skarżący, kwestionując (nieskutecznie) już wcześniej stanowisko organów i Sądu I instancji w tym względzie, niewątpliwie był świadom konieczności wykonania obowiązku przedstawienia projektu zamiennego w terminie określonym w decyzji z dnia [..]

Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. W przyjętym stanie faktycznym sprawy nie wskazał na żadne okoliczności, które wywodziłby z innych źródeł niż materiał procesowy lub wiedza notoryjna Sądu. Fakt uchybienia terminu do spełnienia obowiązku nałożonego na skarżącego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego był oczywisty. W chwili orzekania przez Inspektora Wojewódzkiego w drugiej instancji kwestia przywrócenia tego terminu była rozstrzygnięta postanowieniem nr [..] Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] Powołanie w ramach tego zarzutu również naruszenia przepisu art. 58 § 1 k.p.a. było nietrafne, skoro Sąd I instancji wyjaśnił, że termin do wykonania obowiązku nałożonego na inwestora w postępowaniu naprawczym nie został przywrócony.

Sąd jednoznacznie przedstawił w tym zakresie stan sprawy, wskazując na to, że postanowieniem nr [..] z dnia [..] Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy postanowienie nr [..] Inspektora Powiatowego z dnia [..] r. odmawiające przywrócenia terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [..]

Sąd I instancji odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy i nie doszukał się w postępowaniu tego rodzaju "nietransparentnych, nielogicznych, niespójnych działań procesowych i rozstrzygnięć merytorycznych organu nadzoru I instancji", które mogłyby przełamać następujący wyjściowy wniosek organów nadzoru budowlanego, przyjęty również przez Sąd I instancji. A mianowicie taki, że inwestor nie wykonał w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ani też przed orzeczeniem nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego nie przedłożył kompletnego projektu zamiennego, wobec czego zaszły podstawy do zastosowania art. 51 ust. 5 tej ustawy. Takie ustalenia stanowiły podstawę do uznania zasadności orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.

Natomiast sama prawidłowość zastosowania w sprawie art. 51 ust. 5 p.p.s.a. dotyczy kwestii materialnoprawnych i powinna być zwalczana w drodze przytoczenia odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Skarżący tego rodzaju podstawę wskazał w skardze kasacyjnej, zatem zostanie ona omówiona w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Z kolei zagadnienia dotyczące okoliczności procedowania przez organ architektoniczno-budowlany nad wnioskiem inwestora o "pozwolenie zamienne dla inwestycji (z marca 2013 r.), które to postępowanie w sprawie umorzono", pozostawały poza granicami niniejszej sprawy. Istotne było to, że inwestor przed wykonaniem robót stanowiących istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie uzyskał odpowiedniej decyzji zmieniającej. Co więcej, rozważanie przez Sąd powołanych przez stronę zagadnień stanowiłoby właśnie wyjście poza granice sprawy, a zatem naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. W sprawie dotyczącej orzeczonego nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego niedopuszczalne byłoby kontrolowanie motywów i prawidłowości działania innego organu prowadzącego odrębne postępowanie.

Całkowicie chybione było również w tych warunkach powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii skonfliktowania strony z pracownikami nadzoru budowlanego i oświadczenie, że skarżący "podtrzymuje w tym zakresie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 i 25 k.p.a. w zakresie wyłącznie pracownika, który szeroko omówiono w skardze". Po pierwsze, odwołanie się do treści skargi nie mogło zwalniać strony od przytoczenia odpowiedniej podstawy kasacyjnej i odpowiedniego umotywowania jej. Wynika to z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje bezpośrednio rozstrzygnięć organów administracji w danej sprawie, lecz orzeczenie sądowe – i to co do zasady wyłącznie w granicach wyznaczonych przez podstawy kasacyjne.

Po drugie Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego nie uwzględnił również zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., przedstawiając w tym zakresie odpowiednie okoliczności faktyczne i ocenę prawną. Strona w skardze kasacyjnej nie podjęła rzeczowej polemiki z takim stanowiskiem Sądu.

Idąc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w odniesieniu do zarzutu nr 3 – podobnie jak przy omówieniu pierwszego zarzutu – uznał, że treść tego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że pomimo powołania przez stronę jedynie ogólnie przepisu art. 134 p.p.s.a w istocie przypisuje ona Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Dla skuteczności takiego zarzutu należy w skardze kasacyjnej wykazać, że sąd wojewódzki, rozpoznając skargę, dokonał oceny innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) pod względem zgodności z prawem lub też z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił – oraz że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12, dostępny jw.).

WSA we Wrocławiu, przedstawiając swoją ocenę projektu budowlanego przełożonego przez stronę w postępowaniu naprawczym w dniu 9 września 2015 r., nie mógł naruszyć przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie sprawy w j[..]ej granicach wymagało odniesienia się m.in. do tej kwestii i zweryfikowania stanowiska organu nadzoru budowlanego, skoro organy rozważyły to zagadnienie. Tym bardziej, że inwestor uważał, iż wprawdzie po upływie terminu, ale wykonał obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który został finalnie określony (zmodyfikowany co do terminu jego wykonania – na [..]) przez Inspektora Wojewódzkiego w ostatecznej decyzji nr [..] z dnia [..] Okoliczność złożenia przez inwestora w dniu [..] dokumentacji projektowej dotyczącej zakresu robót wykonanych z istotnym odstąpieniem od warunków projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę nie była kwestionowana przez organy i Sąd I instancji.

Natomiast ocena przedłożonej dokumentacji jako spełniającej wymogi projektu zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, należała do zagadnień dotyczących prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tej kwestii w części uzasadnienia dotyczącej zarzutu sformułowanego w ramach drugiej z przytoczonych przez inwestora podstaw kasacyjnych. Niemniej jednak ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej, uczyni to tylko w takim zakresie, na jaki pozwala zarzut sformułowany w ramach tej podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienie.

Odnosząc się do zarzutu nr 4 obejmującego naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 135 p.p.s.a., należy podkreślić, że naruszenie tego przepisu mogłoby być zasadnie rozważane tylko w razie uwzględnienia skargi. Przepis ten nie znajduje bowiem zastosowania w sprawie, w której skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia 28 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 678/04 i 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 275/06, przywołane przez T. Wosia [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia., Warszawa 2011, komentarz do art. 135, teza 2). Warto również zauważyć, że naruszenie tego przepisu zostało przez autora skargi kasacyjnej uzasadnione w sposób trudny do jednoznacznej oceny co do intencji związanych z powołaniem okoliczności, które zostały już wcześniej ostatecznie rozstrzygnięte. Zgodność z prawem decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [..] nr [..] została poddana ocenie przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 84/14, którym to wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę inwestora na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] nr [..].

Co więcej, w tym względzie wypowiedział się uprzednio Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 558/15, oddalając skargę kasacyjną inwestora od wyroku WSA we Wrocławiu. W tych warunkach podjęcie kolejnej próby kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego było niedopuszczalne. Tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w ogóle, jak w takiej sytuacji Sąd I instancji miałby zastosować przepis art. 135 p.p.s.a. i które rozstrzygnięcia administracyjne miałby nim objąć.

Zauważyć należy, że wydanie przez Inspektora Powiatowego odrębnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. decyzji nr [..] z dnia [..] rozstrzygającej co do robót wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w przepisach, zostało naświetlone przez Sąd I instancji w części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Inspektora Wojewódzkiego decyzją nr [..] z dnia [..], w związku z czym postępowanie w tym przedmiocie toczyło równolegle. Fakt taki nie został uznany za jakąkolwiek wadę postępowania prowadzonego w sprawie tych robót, które stanowiły istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jeżeli zaś intencją autora skargi kasacyjnej było wykazanie w ten sposób, że poprzez wydanie odrębnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego Inspektor Powiatowy tak znacznie skomplikował sprawę, że inwestor nie mógł się rozeznać co do swojej sytuacji faktycznej i prawnej, to taką tezę należało uznać za całkowicie gołosłowną.

Byłaby to zresztą okoliczność, która mogłaby ewentualnie rzutować na ocenę, czy inwestor ponosi winę w uchybieniu terminu do wykonania obowiązku nałożonego na niego decyzją nr [..] z dnia [..], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tego rodzaju kwestia wpadkowa, związana z przywróceniem uchybionego terminu, została już rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Co się tyczy zarzutu nr 2, w którym autor skargi kasacyjnej podjął próbę przypisania Sądowi I instancji pozbawienia strony prawa do sądu, gdyż rozumowanie Sądu miało pozostać w jawnej sprzeczności z Konstytucją ("w szczególności z art. 2, art. 45, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3"), należy podkreślić, że analiza motywów zaskarżonego wyroku nie uzasadniała takiego wniosku. Obowiązek nałożony na inwestora w decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [..] został zmodyfikowany co od terminu jego wykonania w ostatecznej decyzji Inspektora Wojewódzkiego nr [..] z dnia [..] Decyzja ta zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. istniała w obrocie prawnym i wywoływała skutki prawne. Dla mocy obowiązującej decyzji co do zasady znaczenie ma jej ostateczność (niezaskarżalność w toku instancji), a nie prawomocność (sytuacja, w której decyzja już nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego). Przedmiotowa decyzja mogła zatem stanowić podstawę do oceny działań inwestora pod kątem wykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji.

Dodać należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przewiduje mechanizm zabezpieczający interesy strony w sytuacji oparcia decyzji na innej decyzji lub orzeczeniu sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (przesłanka do wznowienia postępowania).

Trzeba również mieć na uwadze, że w dacie orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, co miało miejsce w dniu 31 stycznia 2018 r., legalność decyzji nakładającej na inwestora przedmiotowy obowiązek – jak to już zostało wspomniane – była prawomocnie przesądzona przez wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 558/15. Oddalona została bowiem skarga kasacyjna inwestora od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 84/14. Ta sprawa sądowa dotyczyła skargi inwestora na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..], wydaną w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Przywołane rozstrzygnięcia sądowe korzystały z powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.), jak i wiązały sąd rozstrzygający niniejszą sprawę na zasadzie wynikającej z art. 170 p.p.s.a.

Powyższe wskazuje na to, że w ramach realizacji uprawnień wynikających z konstytucyjnych zasad państwa prawa (art.

1. 2) i praworządności (art.
2. 7) skarżący miał zapewnione prawo do sądu (art.
3. 45) w zakresie służącym ochronie jego własności (art. 21 ust. 1, art. 63). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie sposób z samego faktu korzystania przez stronę z instytucji procesowych, w tym z prawa do zaskarżenia ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, wywieść przeszkody do prowadzenia postępowania naprawczego w sytuacji istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakładającej na inwestora obowiązki w postępowaniu legalizacyjnym. Przy tym okoliczność taka mogłaby być rozpatrywana wyłącznie na gruncie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – jako podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego. Tymczasem skarżący takiego zarzutu w ogóle nie sformułował, zatem Sąd kasacyjny nie ma kompetencji do oceny zasadności rozpatrzenia powołanych przez stronę okoliczności na gruncie przywołanego przepisu.

W tych warunkach pozostało na koniec przejść do omówienia zarzutu sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego. Naruszenie to miało polegać na przyjęciu przez Sąd wadliwej wykładni przepisów art. 51 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 36a ust. 1, 5 i 6 Prawa budowlanego.

Wyjściowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie stwierdził, aby Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zaakceptował wydanie nakazu rozbiórki "li tylko z takiej przyczyny, że formalnie upłynął termin od wydania ostatecznej decyzji nakładającej określony nią obowiązek". Przeciwnie, Sąd I instancji rozważył i przedstawił w swoim uzasadnieniu wszystkie doniosłe prawnie aspekty sprawy dotyczące w szczególności zastosowania przepisu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Natomiast to, czy Sąd prawidłowo wyłożył i w tym sensie "zastosował" przepisy art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie mogło zostać poddane ocenie instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z następujących przyczyn.

Otóż, uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd I instancji, stosując konkretny przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, a zatem jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Z kolei w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu trzeba wskazać, dlaczego dany przepis powinien być zastosowany (patrz np. wyrok NSA w sprawie sygn. akt I GSK 2647/18 – jw.).

W uzasadnieniu omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej wadliwą wykładnię powołanych przepisów Prawa budowlanego sprowadził do wykładni "dokonanej z pominięciem wymogu stosowania prawa w znaczeniu systemowym i konstytucyjnym, a nie wyłącznie literalnym". W ocenie inwestora "wykładnia systemowa, jak i prokonstytucyjna w żadnym razie nie mogą prowadzić do takiego wniosku, że musiała zostać wydana decyzja o rozbiórce, w sytuacji gdy określone obowiązki nie zostały potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu". W istocie zatem skarżący zarzut błędnej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego sprowadził do przedwczesności rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, z nieuwzględnieniem przez organy, że nałożone na inwestora obowiązki nie zostały jeszcze "potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu".

Po pierwsze, sformułował on zatem ten zarzut wewnętrznie sprzecznie, przypisując Sądowi błędną wykładnię prawa materialnego, podczas gdy uzasadnia to nieprawidłowym (co najmniej przedwczesnym) zastosowaniem tych przepisów przez organy.

Po drugie, we wcześniejszych rozważaniach niniejszego uzasadnienia wyjaśniono już, że moc obowiązująca decyzji wynika z faktu jej ostateczności, a nie prawomocności i taka decyzja istniała w obrocie prawnym w momencie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego.

Po trzecie, w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie kwestia legalności decyzji nakładającej na inwestora przedmiotowy obowiązek była już prawomocnie rozstrzygnięta, orzeczenia sądowe wydane w tym przedmiocie korzystały z powagi rzeczy osądzonej, jak i były wiążące dla sądów i organów administracji. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że zasadność nałożenia na inwestora obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego była przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego (w decyzji z dnia [..] nr [..] w pierwszej instancji i decyzji z dnia [..] nr [..] w drugiej instancji) oraz oceny Sądu I instancji w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 84/14.

Po czwarte, skarżący w związku z tak skonstruowanym zarzutem w ogóle nie przedstawił wykładni wskazanych przepisów. Co więcej, powołał zarzut naruszenia przepisu art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, mimo że nie znajdował on zastosowania w sprawie, a został jedynie zacytowany przez Sąd I instancji w związku z przedstawieniem brzmienia całego przepisu art. 51 Prawa budowlanego. W sprawie zastosowanie znalazł natomiast przepis art. 51 ust. 4 tej ustawy, który w ogóle nie został objęty omawianym zarzutem. Z kolei przepisy art. 36a ust. 1, 5 i 6 Prawa budowlanego w ogóle nie mogły być wzorcem kontroli zaskarżonego orzeczenia, skoro dotyczyły one kwestii już wcześniej przesądzonej, a dotyczącej legalności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co też niejednokrotnie zostało wcześniej wspomniane.

Jedynie ubocznie należy wspomnieć, że dodatkowa argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po uzasadnieniu zarzutu nr 5 (w ujęciu porządkowym) – nie mogła znaleźć uznania. W ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych nie sformułowano zarzutu naruszenia przez sąd przepisów postępowania powiązanych z niedostrzeżeniem domniemanego wydania przez organy decyzji niewykonalnej (w znaczeniu technicznym). Kwestia wystąpienia przez inwestora "w trybie art. 162 k.p.a. [...] o wygaszenie decyzji o rozbiórce" w sposób oczywisty nie mogła świadczyć o tym, że decyzja rozbiórkowa jest z tej przyczyny niezgodna z prawem. Jak wynika z dodatkowej argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, ze względu na późniejszą (względem momentu realizacji robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego), zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieje możliwość dokończenia budowy i nie ma konieczności korzystania ze środka prawnego w postaci rozbiórki części obiektu, a w takiej sytuacji można rozważyć zastosowanie art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. Taką argumentację powinien rozważyć organ właściwy do wydania decyzji na podstawie powołanego przepisu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.