Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1838/10

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 270/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. K. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2009 r. nr WOA.KWEG.520-549-09 w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia 03 lipca 2009 r. znak PINB. 7355-55/08 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu (dalej jako "PINB w Oświęcimiu") nakazał A. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Prywatne "[...]" - inwestorowi robót budowlanych polegających na budowie obiektu żwirowni zlokalizowanej w Broszkowicach, po południowej stronie drogi wojewódzkiej nr 933, w rejonie mostu na rzece Wiśle, na działkach nr 86/7, 86/9, 88/6, 88/30 rozbiórkę tego obiektu jako wybudowanego bez wymaganej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 80 ust.2 pkt 1, art. 83 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 118 z późn. zm., dalej jako "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej jako "k.p.a.").

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez A. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej jako "MWINB w Krakowie") decyzją z dnia 16 grudnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nakazał inwestorowi A. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Prywatne "[...]" dokonać rozbiórki wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę budowli "Zakładu żwirowni", zlokalizowanej na dz. ew. nr 86/7, 86/9, 88/6, 88/30 w Broszkowicach. Rozbiórka polegać ma na całkowitej likwidacji "Zakładu żwirowni" poprzez rozebranie fundamentów i płyt drogowych oraz posadowionych na nich elementów konstrukcji stalowej wraz z urządzeniami technicznymi oraz likwidację tymczasowych obiektów kontenerowych - tj. wszystkich elementów składających się na tę budowlę jako całość techniczno-użytkową.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. W szczególności wskazał, że w dniach 16 grudnia 2008 r. oraz 19 maja 2009 r. przeprowadzono kontrole obiektu żwirowni, w trakcie których stwierdzono, że na wskazanych wyżej nieruchomościach znajduje się zakład przeróbki i sortownia kruszywa, który jest użytkowany. Wójt Gminy Oświęcim pismem z dnia 5 marca 2009r. poinformował, że dla działek ewidencyjnych objętych postępowaniem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że dla inwestycji polegającej na budowie żwirowni w Broszkowicach nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. W dniu 2 czerwca 2009 r. do PINB w Oświęcimiu wpłynęła relacja z postępowań prowadzonych przez Starostę Oświęcimskiego w związku z dokonywanymi przez J. J. zgłoszeniami dotyczącymi obiektów budowlanych na dz. ew. nr 86/7, 86/9, 88/6, 88/30 w Broszkowicach.

Oceniając ustalony w sprawie stan faktyczny Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że podstawową kwestią, jaka wymaga wyjaśnienia, jest kwalifikacja obiektu zlokalizowanego na dz. ew. nr 86/7, 86/9, 88/6, 88/30 w Broszkowicach - nazwanego "żwirownią" - jako budowli w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Obiekt ten składa się szeregu maszyn i urządzeń połączonych ze sobą konstrukcją stalową, a cała konstrukcja posadowiona jest na płytach drogowych oraz monolitycznych blokach żelbetowych, pełniących funkcję fundamentu. Analizując art. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego organ odwoławczy doszedł do wniosku, że przedmiotowy obiekt, będący konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno - użytkową całość, w całości stanowi budowlę w rozumieniu powołanych przepisów. Odniesiono się do argumentu odwołania, iż art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w przykładowym wyliczeniu budowli wymienia tylko i wyłącznie same fundamenty pod maszyny i urządzenia, które określone zostały jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, przy czym same maszyny czy urządzenia nie muszą koniecznie być budowlami, co ma miejsce właśnie w niniejszym przypadku.

Organ II instancji wyjaśnił, że wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter jedynie przykładowy, jednakże z analizy tego przepisu wynika, że wspólną cechą wszystkich wymienionych w nim budowli jest to, że stanowią one kompletną całość techniczno-użytkową. Jeżeli maszyny i urządzenia połączone zostały z fundamentem w taki sposób, że po usunięciu fundamentów (czy też w interpretacji skarżącego "bloków żelbetonowych stanowiących jedynie zabezpieczenie i podparcie dla (...) maszyn") maszyny i urządzenia pozbawione zostaną swoich właściwości techniczno-użytkowych, to fundamenty wraz z maszynami i urządzeniami traktować należy jako całość. W takim przypadku nie można bowiem mówić o "odrębności fundamentów pod względem technicznym".

W ocenie organu odwoławczego wszystkie elementy konstrukcji zlokalizowanej na dz. ew. nr 86/7, 86/9, 88/6, 88/30 w Broszkowicach połączone zostały ze sobą w taki sposób, że tylko łącznie mogą pełnić przynależną temu obiektowi funkcję. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 prawa budowlanego na wybudowanie tego obiektu inwestor obowiązany był uzyskać pozwolenia budowę. Przedmiotowy obiekt wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a więc należało zastosować art. 48 prawa budowlanego. Jednocześnie stwierdzono, że organ I instancji przy wydawaniu decyzji pominął wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, którym orzeczono o niekonstytucyjności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b prawa budowlanego w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Organ odwoławczy podkreślił, że wznosząc przedmiotową budowlę inwestor naruszył przepisy art. 82 ust. 2 oraz art. 122 ust. ustawy Prawo wodne, które zakazują wznoszenia obiektów budowlanych na terenie między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał na całkowitą gołosłowność zarzutów, iż A. K. działał na podstawie decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 5 kwietnia 2004 r. będącej pozwoleniem wodnoprawnym wydanym na podstawie ustawy Prawo wodne, co wyklucza sprzeczność inwestycji z prawem wodnym. Z pozyskanych przez organ odwoławczy informacji wynika bowiem, że pozwolenie wodnoprawne udzielone Przedsiębiorstwu Prywatnemu "[...]" – A. K. decyzją Starosty Oświęcimskiego z 5 kwietnia 2004 r. znak: WOŚ.6223-2/04 zostało uchylone ostateczną decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 31 grudnia 2007 r. znak: KZGWpo-pw-174/6269/07/LC. Decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 12 grudnia 2002 r., na którą powołuje się A. K. w odwołaniu, wydana zaś została dla inwestycji o nazwie "budowa punktu przeładunkowego", w związku z czym nie może być ona interpretowana jako zwolnienie wszelkich podejmowanych przez A. K. inwestycji od zakazów wynikających z ustawy Prawo wodne.

Wobec ustalenia, że przedmiotowa budowla narusza przepisy prawa - w tym przypadku przepisy ustawy Prawo wodne - w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, wszczęcie postępowania legalizacyjnego byłoby niedopuszczalne. W tej sytuacji zastosowanie może znaleźć wyłącznie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazujący rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu.

Organ odwoławczy wskazał również na art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym wykonaniem obowiązku rozbiórki jest w pierwszej kolejności obciążony sprawca samowoli budowlanej - inwestor. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje w sposób jednoznaczny, że inwestorem przedmiotowej budowli jest A. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]". W umowie dzierżawy zawartej pomiędzy właścicielką przedmiotowych działek J. J. a A. K. zaznaczono wyraźnie, że dzierżawca uprawniony jest do zabudowy dzierżawionych nieruchomości budynkami i budowlami niezbędnymi do prowadzenia swojej działalności przy bezwzględnym dopełnieniu wymogów Prawa budowlanego. Dlatego też to właśnie A. K. nakazano rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu nieprecyzyjności nałożonego obowiązku Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wyjaśnił, iż ze względu na znaczny stopień skomplikowania konstrukcji przedmiotowej budowli nie jest możliwe inne określenie przedmiotu rozbiórki. Ze względu jednak na fakt, iż niniejszym rozstrzygnięciem objęto wszystkie elementy składające się na przedmiotowy obiekt - budowlę "Zakładu żwirowni" jako całość techniczno - użytkową, zakres wykonania obowiązku nie powinien nastręczać wątpliwości interpretacyjnych. Wbrew zarzutom skarżącego ani niniejsza decyzja, ani decyzja I instancji nie została wydana w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Zarówno z akt organu I instancji, jak i zawartego w odwołaniu oświadczenia samego A. K. wynika bowiem, że obowiązek dokonania rozbiórki fundamentu żelbetowego pod przesiewacze, zlokalizowanego w międzywalu rzeki Wisły, w miejscowości Broszkowice (...) na działce nr 86/9 orzeczony decyzją MWINB w Krakowie z dnia 9 lutego 2007 r. znak: WOA.MZEG.7144-15-24-06 został wykonany, tj. fundament ten został rozebrany. Niniejszą decyzją objęto zaś powstałe w miejsce rozebranego fundamentu nowe elementy budowli.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. K. działający przez pełnomocnika. Pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji MWINB w Krakowie naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:

1. 1) art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie,
2. 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie umożliwienie pełnomocnikowi strony wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego materiału dowodowego,
3. 3) art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie podjętego rozstrzygnięcia,
4. 4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odniesieniu do zarzutu niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności wskazano, że zastrzeżenia budzi arbitralne przyjęcie przez organ odwoławczy, iż płyty drogowe oraz monolityczne bloki żelbetonowe, których obecność na terenie działek nr 86/7, 86/9, 88/6, 88/30 stwierdzona została w trakcie przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu czynności kontrolnych pełnią funkcję fundamentu. Bez uprzedniego wykazania, że przedmiotowe elementy stanowią fundament, bezpodstawna jest kwalifikacja całej konstrukcji jako budowli. Brak fundamentów przesądza bowiem o niezwiązania obiektu trwale z gruntem, co z kolei wyklucza uznanie jej za obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego. Podniesiono, że organ II instancji w równie lakoniczny sposób odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją oraz okoliczności, że wykonane roboty zostały zrealizowane w oparciu o decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 12 grudnia 2002 r. Organ odwoławczy nie wskazał żadnych dowodów, w oparciu o które uznał, że nakaz rozbiórki nałożony decyzją z dnia 9 lutego 2007 r. został wykonany, a dopiero w jego miejsce powstały nowe elementy konstrukcji.

Kwestia ta winna zostać dokładnie wyjaśniona w szczególności z tego powodu, że obie decyzje dotyczyły obiektu pokreślonego jako fundament, tożsama jest także działka, na terenie której obiekt ten został zrealizowany (dz. nr 86/9). Zwrócono również uwagę na okoliczność, że w rozstrzygnięciu jako element "budowli" wskazane są także tymczasowe obiekty kontenerowe, w uzasadnieniu decyzji nie ma natomiast wskazanych żadnych okoliczności, na podstawie których organ uznał, że obiekty te należy uznać za integralną część (domniemanej) "budowli". W skardze wniesionej osobiście A. K. wskazał, że maszyny będące przedmiotem postępowania nie są całością techniczno - użytkową i nie stanowią takiej całości z obiektami kontenerowymi, bowiem każdy z elementów zespołu maszyn może działać odrębnie. Maszyny te zdaniem skarżącego w ogóle nie stanowią obiektów budowlanych i pozostają poza zakresem kognicji organów nadzoru budowlanego.

W zakresie działania tego organu mogłyby pozostawać jedynie fundamenty pod przedmiotowe maszyny, jednakże były one już przedmiotem orzekania (decyzja z dnia 9 lutego 2007 r.). Ponadto zaistniałe po stronie organu odwoławczego wątpliwości co do przedmiotu postępowania powinny skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego należało powołać biegłego na tę okoliczność, tymczasem organ II instancji oparł się wyłącznie na ustaleniach PINB w Oświęcimiu nie dokonując ich weryfikacji i zmieniając to orzeczenie co do istoty w zakresie przedmiotu orzekania. W ten sposób naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. O niedbalstwie przy ustalaniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności ma również świadczyć fakt, że organ odwoławczy powołał się na decyzję Prezesa KZGW z dnia 31 grudnia 2007 r., która w ogóle nie dotyczy miejscowości Broszkowice.

W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał na bezpodstawność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w postępowaniu przed organem II instancji, bowiem organ ten nie gromadził żadnego materiału dowodowego, opierając się wyłącznie na dowodach zgromadzonych przez organ I instancji, które były znane zarówno stronie osobiście, jak i jej pełnomocnikowi. Podniesiono również, iż w postępowaniu został zgromadzony i zbadany cały materiał dowodowy i brak było podstaw do skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował całość techniczno - budowlaną pod nazwą "zakład żwirowni" jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego i szczegółowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie. Zarzut niedostatecznego wyjaśnienia tej kwestii nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. I SA/Ol 107/09 (LEX nr 512093), gdzie stwierdzono, że przykładowe wskazanie rodzajów budowli zawarte w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego wskazuje nie na rozbieżności definicyjne, a na możliwość, iż pewne obiekty budowlane mogą występować jako odrębne budowle (instalacje przemysłowe, urządzenia techniczne, części budowlane urządzeń technicznych, fundamenty pod maszyny i urządzenia) a mogą też w konkretnych sytuacjach tworzyć jedną budowlę, ze względu na zachodzącą pomiędzy nimi spójność techniczno-użytkową.

Sąd pierwszej instancji uznał, że taka spójność została stwierdzona w odniesieniu do zakładu żwirowni, będącego przedmiotem postępowania, co uzasadnia traktowanie go w całości jako jedną budowlę. Sąd wskazał, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji w trakcie oględzin znajdują potwierdzenie w materiale fotograficznym znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej. Ustalenia te są kompletne i zostały prawidłowo ocenione przez organ odwoławczy. Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skarżącego organ ten nie prowadził postępowania dowodowego, opierając się wyłącznie na prawidłowych ustaleniach organu I instancji. Bezzasadne jest więc twierdzenie o jakichkolwiek "wątpliwościach co do kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania", które miały zaistnieć po stronie MWINB w Krakowie.

Sąd podkreślił, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę organowi i instancji do ponownego rozpatrzenia w myśl art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy organ ten stwierdzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a taka konieczność w niniejszej sprawie nie zachodziła, gdyż organ I instancji wyczerpująco zebrał materiał dowodowy. Sąd uznał za bezzasadny zarzut "braku weryfikacji ustaleń organu I instancji w naturze". Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w odwołaniu nie kwestionowano ustaleń faktycznych dotyczących obiektu żwirowni, dokonanych w szczególności podczas dwukrotnych oględzin, lecz kwalifikację prawną tego obiektu jako budowli poprzez nieprawidłową subsumcję art. 3 pkt 3 prawa budowlanego.

Skarżący żądał nawet przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na tę okoliczność (k. 11 akt administracyjnych II instancji), brak przeprowadzenia tego dowodu stanowi również jeden z zarzutów skargi. Sąd wskazał, że w myśl art. 84 § 1 k.p.a. biegłego powołuje się wówczas, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Przedmiotem opinii biegłego nie może być jednak zastosowanie przepisów leżących w kompetencji organu administracji prowadzącego postępowanie. Biegły nie może wyręczać organu administracji w dokonywaniu subsumcji stanu faktycznego pod określony przepis prawa.

Sąd zaznaczył, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, wyspecjalizowany w sprawach kontroli obiektów budowlanych, a jego pracownicy posiadają zarówno kompetencje, jak i specjalistyczną wiedzę niezbędną do orzekania w sprawach rozbiórki. Nie było więc potrzeby powoływania biegłego na okoliczność ustalenia, czy przedmiotowa żwirownia stanowi obiekt budowlany. Ocena dokonana w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym, a następnie dwuinstancyjnej kontroli sądowej i właśnie w ten sposób, a nie za pomocą opinii biegłego, dokonuje się weryfikacji prawidłowości postępowania organów administracji.

Sąd uznał, iż wbrew zarzutom skarżącego nie istniała potrzeba ani prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, ani tym bardziej wydawania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie dokonał istotnej zmiany orzeczenia I instancji w zakresie przedmiotu sprawy, lecz jedynie doprecyzował określenie tego przedmiotu (nieprecyzyjność decyzji PINB była zresztą jednym z podstawowych zarzutów odwołania). Sąd podzielił ocenę zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, które uznały przedmiotową żwirownię za budowlę. Z tego względu w ocenie Sądu nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd stwierdził, że pismem z dnia 2 czerwca 2009 r. PINB w Krakowie zawiadomił A. K. o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem i zajęcia w tej sprawie stanowiska (k. 43 akt administracyjnych I instancji). Również decyzja I instancji została doręczona skarżącemu osobiście. Było to postępowanie prawidłowe, bowiem 29 kwietnia 2009 r. A. K. cofnął pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu S. K. (k. 31 i 31a akt administracyjnych I instancji), udzielając go ponownie 21 lipca 2009 r. (k. 5 akt administracyjnych II instancji). W dacie zakończenia postępowania wyjaśniającego i wydawania decyzji przez organ I instancji skarżący nie był reprezentowany przez pełnomocnika, a zatem wszelkie pisma należało doręczać mu osobiście.

Również organ odwoławczy nie naruszył art. 10 k.p.a., bowiem jak podkreślono w odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie nie gromadził żadnego postępowania dowodowego, opierając się wyłącznie na dowodach zgromadzonych przez organ I instancji, które były znane stronie. Sąd uznał za bezzasadny zarzut niedbalstwa przy prowadzeniu sprawy poprzez przywołanie decyzji Prezesa KZGW z dnia 31 grudnia 2007 r., która w ogóle nie dotyczy miejscowości Broszkowice. Decyzja ta rzeczywiście została przez organ odwoławczy przywołana, jednakże była to odpowiedź na zarzut odwołania, iż obiekt składający się z maszyn służących do udrażniania Wisły jest zgodny z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym decyzją Starosty Oświęcimskiego z dnia 5 kwietnia 2004 r. (k. 7 akt administracyjnych II instancji). MWINB w Krakowie wyjaśnił, że decyzja z 5 kwietnia 2004 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 31 grudnia 2007 r. Wobec tego Sąd uznał, że skoro w odwołaniu powołano się na decyzję dotyczącą obiektu niebędącego przedmiotem postępowania i znajdującego się w innej miejscowości, to nie można czynić organowi II instancji zarzutu, że w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do tego orzeczenia.

Takie uzasadnienie decyzji II instancji z pewnością nie może być uznane za przejaw niedbalstwa przy prowadzeniu postępowania. Lakoniczne odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją oraz okoliczności, że wykonane roboty zostały zrealizowane w oparciu o decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 12 grudnia 2002 r. nie mogły zostać uznane za naruszenie prawa. Wyjaśnienie, że decyzja z 12 grudnia 2002 r. wydana została dla budowy portu przeładunkowego i nie może być interpretowana jako zwolnienie wszelkich inwestycji prowadzonych przez skarżącego od zakazów wynikających z ustawy Prawo wodne jest wyczerpujące i jednoznacznie rozstrzyga zarzut podniesiony przez skarżącego w odwołaniu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie potwierdził się również zarzut jakoby zaskarżona decyzja dotyczyła sprawy już wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną tj. decyzją MWINB w Krakowie z dnia 9 lutego 2007 r. Decyzją tą nałożono na J. J. obowiązek dokonania rozbiórki fundamentu żelbetowego pod przesiewacze, zlokalizowanego w międzywalu rzeki Wisły, w miejscowości Broszkowice (...) na działce nr 86/9. Na podstawie dokumentów przedłożonych do akt sądowych na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. (k. 79 - 82) oraz akt sprawy II SA/Kr 744/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustalił, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, iż obowiązek wynikający z omawianej decyzji został wykonany, tj. fundament ten został rozebrany, a zaskarżona decyzji obejmuje powstałe w miejsce rozebranego fundamentu nowe elementy budowli. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania ani też naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zakład żwirowni, zakwalifikowany w całości do kategorii budowli, nie może podlegać legalizacji, bowiem narusza powołane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie przepisy prawa wodnego dotyczące zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na terenie bezpośrednio zagrożonym powodzią.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. K. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył go w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie:

1. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie że zespół maszyn określanych jako "zakład żwirowni" stanowi obiekt budowlany - budowlę, a tymczasowe obiekty kontenerowe stanowią element tej budowli;
2. - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt a i b p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji,
3. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wskazanego w skardze stanowiska, że tymczasowe obiekty kontenerowe nie stanowią elementu składowego budowli, ponieważ nie są z nią funkcjonalnie i konstrukcyjnie powiązane.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2009 r. na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w ocenie strony skarżącej nie można się zgodzić z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji oceną, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 48 ustawy Prawo budowlane, w związku z przyjęciem, że zespół maszyn i obiektów tymczasowych zlokalizowanych na działkach nr 86/7, 86/9, 88/6, 88/30 w Broszkowicach stanowią obiekt budowlany - budowlę. Zastrzeżenia strony skarżącej budzi przede wszystkim ocena, iż płyty drogowe oraz monolityczne bloki żelbetonowe, których obecność na terenie działek nr 86/7, 86/9, 88/6, 88/30 stwierdzona została w trakcie przeprowadzonych przez PINB w Oświęcimiu czynności kontrolnych, pełnią funkcję fundamentu. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że fundament to pojęcie techniczne z zakresu budownictwa, aby określić zatem dany obiekt tym pojęciem należy wskazać takie cechy tego obiektu, które przesądzają, że ma on charakter fundamentu.

Bez uprzedniego wykazania, ze przedmiotowe elementy stanowią fundament, bezpodstawna jest kwalifikacja całej konstrukcji jako budowli. Brak fundamentów przesądza bowiem o niezwiązaniu obiektu trwale z gruntem, co z kolei wyklucza uznanie jej za obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego. Pełnomocnik wskazał, że skarżący stoi także na stanowisku, że nawet jeżeli uznać, że przedmiotowy zespół maszyn to budowla, to w żadnym wypadku jej integralną częścią nie są, zlokalizowane na tej nieruchomości, obiekty kontenerowe. Obiekty te są funkcjonalnie i konstrukcyjnie niezależne od maszyn. Maszyny do przesiewu kruszywa, umieszczone w międzywalu rzeki Wisły, mogą być używane zgodnie z ich przeznaczeniem bez względu na okoliczność, czy w pobliżu umieszczone zostaną także obiekty kontenerowe. Obiekty te nie służą bowiem w żaden sposób na obsługi maszyn, nie są przeznaczone także do przechowywania jakichś elementów maszyn czy urządzeń do ich konserwacji.

Podobnie charakteru kontenerów nie zmieni fakt odłączenia ich od zespołu maszyn. Ich właściwość pozostanie taka sama. Okoliczność nieprawidłowego zakwalifikowania tymczasowych obiektów budowlanych kontenerowych jako części składowej budowli, pomimo że została podniesiona w skardze na decyzję MWINB w Krakowie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie została skwitowana zdawkowym stwierdzeniem, że w odniesieniu do zakładu żwirowni została stwierdzona spójność techniczno-użytkowa, co uzasadnia traktowanie go w całości jako jedną budowlę. Należy jednak mieć na uwadze, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt: I SA/Ol 107/09, na który powołuje się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji, wskazane zostało, że obiektami budowlanymi, które w pewnych konkretnych okolicznościach mogą stanowić jedną budowlę, są m.in. instalacje przemysłowe, urządzenia techniczne, części budowlane urządzeń technicznych, fundamenty pod maszyny i urządzenia (samym przedmiotem rozpoznania sądu była sieć elektroenergetyczna).

Katalog ten jest logicznie uzasadniony, wskazuje bowiem na takie obiekty, których właściwością jest to, że mogą stanowić element jakiejś większej całości - instalacje, fundamenty, urządzenia. Takich właściwości nie mają jednak obiekty tymczasowe. Od budynków może ich wyróżniać wyłącznie fakt niepowiązania trwale z gruntem. Ich przeznaczenie gospodarcze może być natomiast równie zróżnicowane jak budynków. Podniesiono, że różnica pomiędzy budynkiem a obiektem tymczasowym może polegać w szczególności na konstrukcyjnym elemencie sposobu posadowienia tego obiektu. Takie kontenery stanowią zatem odrębne obiekty budowlane, a nieuzasadnionym jest kwalifikowanie ich jako części składowej budowli. Podniesiono, że kwalifikacja danych obiektów, instalacji czy urządzeń w świetle ustawy Prawo budowlane - nie jest dowolna, a opiera się na kryteriach techniczno - budowlanych. Uznanie, że obiekty kontenerowe to część budowli w skład której wchodzą również maszyny do przemiału kruszywa musi zatem mieć uzasadnienie techniczno-budowlane.

Obiekty kontenerowe, zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane stanowią tymczasowe obiekty budowlane. W świetle tej regulacji ich kwalifikacja nie podlega zatem żadnej wątpliwości, stanowią one samodzielne obiekty budowlane. Aby stwierdzić jednak, że stanowią one element większej całości budowli, koniecznym byłoby wpierw wykazanie, że ich połączenie z pozostałymi elementami jest funkcjonalnie i konstrukcyjnie tak ścisłe, że tylko łącznie spełniają one swoją właściwość. Podniesiono, że MWINB w Krakowie w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wykazał, że wszystkie elementy zlokalizowane na przedmiotowych działkach stanowią całość techniczno-użytkową, co pozwoliłoby na zakwalifikowanie ich jako jedną budowlę. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji w tym zakresie jest mocno niespójne. Organ wskazał m.in., że "(...) jeżeli maszyny i urządzenia połączone zostały z fundamentem w taki sposób, że po usunięciu fundamentów (...) maszyny i urządzenia pozbawione zostaną swoich właściwości techniczno-użytkowych, to fundamenty wraz z maszynami i urządzeniami traktować należy jako całość - w takim bowiem przypadku nie można mówić o odrębności fundamentów pod względem technicznym.

W ocenie organu odwoławczego wszystkie elementy konstrukcji zlokalizowanej na dz. ew. 86/7, 86/9, 88/6, 88/30 w Broszkowicach połączone zaś zostały z sobą w taki sposób, że tylko łącznie mogą pełnić przynależną temu obiektowi funkcję". Nawet jeżeli uznać, że powyższa argumentacja uzasadnia traktowanie bloków żelbetowych i konstrukcji stalowej maszyn jako całości, w żadnym wypadku nie wyjaśnia jednak, dlaczego w rozstrzygnięciu jako element "budowli" wskazane zostały także tymczasowe obiekty kontenerowe. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że w świetle powyżej zacytowanego stwierdzenia organu nadzoru budowlanego należy uznać, że skoro obiekty tymczasowe kontenerowe można odłączyć od przedmiotowej konstrukcji bez zmiany właściwości techniczno - użytkowej i konstrukcji i obiektów tymczasowych, to nie można ich uznać jako całości pod względem technicznym.

Skarżący na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a, wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji MWINB w Krakowie z dnia 16 grudnia 2009 r. w przedmiocie rozbiórki do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi, wobec niebezpieczeństwa, w razie wykonania zaskarżonej decyzji, wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podniesiono, iż niewstrzymanie wykonania decyzji spowoduje po stronie skarżącego obowiązek dokonania rozbiórki zespołu maszyn zlokalizowanych na terenie działek nr 86/7, 86/9, 88/6, 88/30 w Broszkowicach. Oczywistym jest, iż wykonanie tego obowiązku, w przypadku ewentualnego późniejszego uchylenia zaskarżonej decyzji, wyrządzi skarżącemu znaczną szkodę i spowoduje nieodwracalne skutki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły - to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego lub procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być - wedle skarżącego - wykładnia prawidłowa lub właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie nie wskazano na jakiej podstawie określonej w art. 174 p.p.s.a. oparto skargę kasacyjną. Z powołanych przepisów należy się domyślać, iż podstawą jest art. 174 pkt 2. W zarzutach z pkt 1 i 3 wskazano wyłącznie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędna ocenę stanu faktycznego oraz brak odniesienia do w skazanego w skardze stanowiska odnośnie obiektów kontenerowych. Na wstępie odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i wyjaśnić autorowi skargi kasacyjnej, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do podważenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, o czym przesądzono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne.

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno zawierać elementy takie jak: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie objętego skargą kasacyjną wyroku zawiera wszystkie te elementy i wskazuje jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty. Tak wiec sformułowane zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. są niezasadne.

Także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt a i b p.p.s.a. jest skonstruowany niepoprawnie, gdyż nie wskazano jakie przepisy prawa materialnego skutkowałyby uchyleniem decyzji a nie oddaleniem skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na nie prawidłowe zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego w związku z przyjęciem, że zespół maszyn i obiektów stanowi obiekt budowlany. Trudno zrozumieć jaki to może mieć wpływ na niewątpliwą samowolę budowlaną jaka zaistniała w przedmiotowym postępowaniu a jej legalizację wyklucza fakt, że została zrealizowana na terenie bezpośrednio zagrożonym powodzią na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy.

Należy jeszcze raz podkreślić, gdyż wyjaśnił to już w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1366/08 Naczelny Sąd Administracyjny (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).), że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 12 grudnia 2002 r. nie stanowiła samoistnego tytułu prawnego do wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, a przede wszystkim dotyczyła budowy punktu przeładunkowego co także wymagało uzyskania zgłoszenia lub pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny także w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji co do kwalifikacji prawnej przedmiotu decyzji organu odwoławczego z dnia 16 grudnia 2009 r., iż całość techniczno – budowlana pod nazwą "zakład żwirowni" stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przeprowadzone w sprawie dowody z oględzin i dokumentacja fotograficzna nie nasuwają w tym zakresie żadnych wątpliwości.

Natomiast co do wskazania, że naruszony został art. 145 § 1 pkt b to należy zauważyć, że przepis art. 145 p.p.s.a. takiej jednostki redakcyjnej nie posiada a przyjmując, iż była to oczywista omyłka to tylko autorowi skargi kasacyjnej wiadomym będzie jakie to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zaistniało w niniejszej sprawie, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na ten temat nie ma żadnej wzmianki.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.