Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 284/07, po rozpoznaniu skargi "[...]", Spółka komandytowa z siedzibą w J., na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Turku z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...].
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Turku decyzją z dnia [...] marca 2007 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) nakazał "[...]" Spółka komandytowa w terminie do 15 maja 2007 r. usunięcie nieprawidłowości polegających na zamontowaniu kołowrotka sklepowego przy wejściu na halę sprzedaży, uniemożliwiającego samodzielny wjazd osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich, w budynku sklepu spożywczego [...], przy ul. [...] w T., poprzez dostosowanie wejścia na halę sprzedaży w sposób umożliwiający samodzielny wjazd osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich.
W motywach powyższej decyzji wyjaśniono, że kontrola sklepu spożywczego [...] przy ul. [...] w T. wykazała nieprawidłowości naruszające wymogi art. 5 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Mianowicie w sklepie tym zamontowano, przy wejściu na halę sprzedaży kołowrotek sklepowy, skutecznie uniemożliwiający samodzielny wjazd osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich. To zaś oznacza, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powołując się na treść art. 61 i 66 Prawa budowlanego organ orzekający dodał, że wskazane przepisy mają na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jej funkcjom. Bezsprzecznym jest natomiast fakt, że obiekty użyteczności publicznej, a do takich zalicza się przedmiotowy sklep, powinny mieć zapewnione niezbędne warunki do korzystania z nich przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka [...] Polska wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego i zarzucając tej decyzji naruszenie art. 61 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego wywiodła, że powołane wyżej przepisy formułują jedynie ogólne zasady Prawa budowlanego i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. W sprawie nie wskazano natomiast konkretnej normy szczegółowej, którą naruszałyby przyjęte w obiekcie handlowym skarżącej rozwiązania dotyczące przedmiotowego problemu. W dalszej kolejności skarżąca Spółka podniosła, że w sprawie nie wystąpiła taż żadna z przesłanek zawartych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Wreszcie, w ocenie skarżącej, niewiele znacząca niedogodność związana z wjazdem osób niepełnosprawnych na halę sprzedaży jest eliminowana natychmiast przez obsługę pawilonu, o ile zachodzi taka potrzeba.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) doprecyzowuje zalecenia art. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z § 16 ust. 1 w/wym. rozporządzenia do wejść do budynku wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3 utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać.
W przedmiotowej sprawie przy wejściu na halę sprzedaży zamontowano kołowrotek sklepowy uniemożliwiający wjazd osobom niepełnosprawnym poruszającym się na wózkach inwalidzkich. Stwierdzono też brak jakichkolwiek oznaczeń ułatwiających w/wym. osobom wjazd na halę sprzedaży.
Przepis § 62 ust. 2 rozporządzenia jednoznacznie stanowi, że w wejściach do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych mogą być zastosowane drzwi obrotowe lub wahadłowe, pod warunkiem usytuowania przy nich drzwi rozwieranych lub rozsuwanych przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych oraz spełniania wymagań § 240. Wprawdzie przepis ten mówi wprost o drzwiach obrotowych lub wahadłowych, a nie o barierkach obrotowych, to skoro są to mechanizmy w sposób identyczny uniemożliwiające przejście osobom niepełnosprawnym, to również w przypadku bramek obrotowych winien być spełniony warunek § 62 rozporządzenia.
Z okoliczności tej sprawy jak podkreślił organ wynika, że przy bramce obrotowej nie zamontowano drzwi umożliwiających wjazd wózkiem inwalidzkim na halę sprzedaży. Dlatego budynek nie spełnia wymogów cytowanego rozporządzenia.
Stan techniczny obiektu oceniany jest poprzez zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Przedmiotowy budynek jest zatem w nieodpowiednim stanie technicznym dlatego w sprawie miał zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Działania organu nadzoru budowlanego zmierzają do zapewnienia osobom niepełnosprawnym samodzielnego dostępu do miejsc użyteczności publicznej, jakimi są między innymi hale sprzedaży w obiektach budowlanych.
Skargę na powyższa decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "[...]" Spółka Komandytowa w J.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła jej naruszenie art. 138 § 1, art. 15 i art. 107 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie, a nadto art. 5 Prawa budowlanego i §16 ust. 1 oraz § 62 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W motywach skargi skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Ponadto podniosła, że § 16 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy zapewnienia dojść do wejścia do budynku, gdy tymczasem w sprawie chodzi o urządzenie zamontowane przy kasach, wewnątrz pawilonu handlowego. Podobnie w ocenie skarżącej w sprawie nie mógł mieć zastosowania § 62 ust. 2 rozporządzenia, gdyż dotyczy on drzwi obrotowych lub wahadłowych, montowanych przy wejściu do budynku.
W dalszej kolejności skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na innej niż organ pierwszej instancji podstawie prawnej, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności. Wreszcie zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja nie odnosi się do zarzutów zawartych w odwołaniu, co oznacza naruszenie art. 107 § 3 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Jak zauważył Sąd pierwszej instancji trafne są argumenty skargi dotyczące interpretacji zacytowanego w zaskarżonej decyzji art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Powołany przepis ma charakter normy ogólnej, która ma znaczenie dla stosowania przepisów o charakterze szczegółowym, w tym dokonywania ich wykładni. Dlatego też nie może on stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji administracyjnej. Podobnie, za wyłączną podstawę takiej decyzji nie można uznać art. 61 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust.
2. Przepis ten bowiem określa powinności wynikające z ustawy, a nie obowiązki nakładane decyzją administracyjną. Dopiero art. 66 Prawa budowlanego wskazuje przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać decyzją administracyjną właścicielowi lub zarządcy doprowadzenie niewłaściwie użytkowanego obiektu do stanu technicznego zgodnego z wymogami prawa. Uznanie, że określony obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym wymaga przy tym wykazania, że obiekt ten narusza warunki wynikające z obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.
Podstawą wydanych w tej sprawie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazów było przyjęcie, że wejście na halę sprzedaży sklepu skarżącej prowadzące przez barierkę obrotową (tzw. kołowrotek sklepowy) nie spełnia wymaganych prawem warunków technicznych. Z dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy wynika, że owa barierka usytuowana jest wewnątrz obiektu, przy wejściu na halę sprzedaży. Bezspornym przy tym było, że barierka obrotowa uniemożliwia samodzielny wjazd na teren hali osobom niepełnosprawnym poruszającym się na wózkach inwalidzkich.
Jednakże Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie decyzji opartej o powołany wyżej przepis, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było przedwczesne. W pierwszej bowiem kolejności powinnością organu nadzoru budowlanego było wyjaśnienie czy i jeśli tak, jakie rozwiązania dotyczące wejścia na teren hali sklepu przewidywał zatwierdzony decyzją w sprawie pozwolenia na budowę projekt techniczny oraz kiedy i na podstawie jakich ustaleń dotyczących powyższej kwestii udzielono skarżącej Spółce pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w jej piśmie z 29 stycznia 2007 r. (k. 12 akt adm.). Dopiero takie ustalenia pozwoliłyby organom nadzoru budowlanego ocenić zasadność ingerencji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Ponadto jak zaznaczono w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, według którego artykuły 61 i 66 Prawa budowlanego generalnie odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. Ta reguła nie wyklucza zasadności nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w konkretnym pomieszczeniu, o ile roboty takie mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego, jako całości (por. wyrok NSA z 13.II.1998 r. IV SA 757/96 - Lex nr 43310).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jak podkreślono wymagało zatem rozważenia, czy z uwagi na charakter przedmiotowego obiektu skarżącej, jego przeznaczenie, a wreszcie funkcję jaką pełni hala sprzedaży, nakaz wykonania określonych robót budowlanych stanowi realizację powołanego wyżej celu.
Niezależnie od powyższych uwag należy przypomnieć, że nałożenie przez organ określonych obowiązków związanych z doprowadzeniem obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego musi wynikać z określonej normy prawnej.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, zacytowany przez organ odwoławczy § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) nie mógł mieć w sprawie zastosowania bowiem określa on wymagane rozmiary dojść i dojazdów do budynków, a zatem warunki dostępu do takich obiektów z zewnątrz.
Wymogi jakie winny spełniać wejścia do budynków, a także wejścia do ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych, do których należy zaliczyć wydzieloną i zamkniętą barierką obrotową halę sprzedaży sklepu skarżącej regulują § 61 i § 62 cyt. wyżej rozporządzenia. Według § 61 ust. 1, położenie drzwi wejściowych powinno umożliwiać dogodne warunki ruchu, w tym również osobom niepełnosprawnym. Z kolei w § 62 ust. 1 prawodawca określił rozmiary drzwi wejściowych, zaś w ust. 2 wskazał, że w wejściach do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych mogą być zastosowane drzwi obrotowe lub wahadłowe, pod warunkiem usytuowania przy nich drzwi rozwieranych lub rozsuwanych, przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych oraz spełnienia wymogu § 240.
Jakkolwiek przedmiotowa barierka obrotowa nie jest w dosłownym znaczeniu drzwiami obrotowymi, to faktycznie pełni taką funkcję. Skarżąca Spółka nie twierdziła, aby na teren hali sprzedaży prowadziło inne wejście poza wyżej wskazanym. W tej sytuacji usprawiedliwione było przyjęcie, że wejście na teren hali sprzedaży sklepu skarżącej nie spełnia wymagań określonych w § 62 ust. 2 rozporządzenia, przy uwzględnieniu ogólnych zasad zawartych w art. 61 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, a także definicji obiektu użyteczności publicznej zawartej w § 3 pkt 6 cyt. wyżej rozporządzenia.
Przedstawiona wyżej ocena nie mogła być jednak podstawą uznania legalności zaskarżonej decyzji, skoro nie można wykluczyć, że istniejąca w wejściu do hali sprzedaży i pełniąca funkcję drzwi, barierka obrotowa odpowiada warunkom udzielonego pozwolenia na budowę lub została zaakceptowana w pozwoleniu na użytkowanie. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie może bowiem służyć weryfikacji pozostających w obrocie prawnym decyzji administracyjnych poprzez usuwanie ewentualnych ich nieprawidłowości.
Podniesiono, iż z przyczyn wyżej wskazanych zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu. Dodano też, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ orzekający uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie przedstawionym w motywach wyroku Sądu oraz zastosuje postanowienia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określające zakres mocy wiążącej orzeczenia sądu.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 62 pkt 1, art. 106 § 3, art. 135, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami poprzez:
- a) nie przeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentów dotyczących budynku sklepu spożywczego "[...]" przy ul. [...] w T.: decyzji pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie,
- b) nie wyjście poza granice skargi i nierozpoznanie aktów administracyjnych dotyczących decyzji pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, co do budynku sklepu spożywczego "[...]" przy ul. [...] w T.,
- c) uchylenie się przez sąd od potwierdzenia lub zanegowania dokonanej przez organy subsumcji,
- d) nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewskazanie organom nadzoru budowlanego dalszego postępowania,
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na zarzucie jego zastosowania.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd administracyjny zgodził się, co do zasady z organami nadzoru budowlanego, że wydzieloną i zamkniętą barierką obrotową halę sprzedaży sklepu spożywczego "[...]" przy ul. [...] w T. regulują przepisy § 61 i § 62 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Mimo to zarzucił organom nadzoru budowlanego, że wydając decyzję w oparciu o art. 66 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego i przywołane przepisy rozporządzenia uczyniły to przedwcześnie. Jednakże zdaniem skarżącego Sąd miał prawo na podstawie art. 62 pkt 1, art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przeprowadzić z urzędu dowód uzupełniający z dokumentów dotyczących decyzji pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie budynku sklepu spożywczego "[...]" przy ul. [...] w T..
Wskazując na treść art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ocenie skarżącego Sąd, mimo że miał obowiązek wyjścia poza granice skargi nie zrobił tego. Sąd nie dociekał czy w obrocie prawnym istnieją wzmiankowane decyzje administracyjne, a jeśli istnieją, to czy uniemożliwiają wydanie decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wnoszący skargę kasacyjną nie podziela takiego poglądu.
Projekt budowlany obiektu użyteczności publicznej zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę powinien zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przewidywać rozwiązania umożliwiające korzystanie z niego przez osoby niepełnosprawne. Zarówno, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej zatwierdził tego rodzaju projekt z rozwiązaniami uwzględniającymi osoby niepełnosprawne, jak i gdy zatwierdził go bez ich poszanowania, to nadzór budowlany jest w obu przypadkach zobowiązany wydać inwestorowi decyzję pozwolenia na użytkowanie. Wynika to wprost z art. 59 i art. 59a Prawa budowlanego. Przepisy te obligują nadzór budowlany jedynie do badania "budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę", a nie z szeroko pojętymi przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi czy też z zasadami wiedzy technicznej. Wykonanie obiektu użyteczności publicznej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, który nie przewidział, choć powinien, rozwiązań dotyczących osób niepełnosprawnych nie kwalifikuje się także do wniesienia sprzeciwu, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego.
Sugerowanie by przed wydaniem decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego organy wpierw zbadały treść decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenia na użytkowanie, a następnie w zależności od wyniku określiły treść wzmiankowanej decyzji nie ma uzasadnienia. Zresztą nawet sąd nie znajduje rozwiązania, gdyż nie udziela jakichkolwiek wyjaśnień, jakie rozstrzygnięcia powinny zapaść w zależności od poczynionych ustaleń.
Tak, więc w opisanej sytuacji zdaniem skarżącego jedynym sposobem na doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z jasno brzmiącymi przepisami rozporządzenia było zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zastosowanie tego przepisu nie pozostaje w jakimkolwiek zbiegu konkurencyjnym ze stwierdzeniem nieważności decyzji (uruchomienie tego trybu nie gwarantuje wyniku w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a jeśli nawet, to tryb ten służy jedynie eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną; nigdy nie służy jej naprawieniu), z decyzją pozwolenia na budowę czy też z pozwoleniem na użytkowanie.
Sąd jak wyjaśniono w kasacji ograniczył się do oceny prawnej, że "Przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie może, bowiem służyć weryfikacji pozostających w obrocie prawnym decyzji administracyjnych poprzez usuwanie ewentualnych nieprawidłowości." (str. 7 - 8), czy zalecenia prawnego: "Dopiero takie ustalenia pozwoliłyby organom nadzoru budowlanego ocenić zasadność ingerencji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego." (str. 6). Tego rodzaju lakoniczne wywody, to zbyt mało biorąc pod uwagę treść art. 153 oraz art. 141 § 4 ustawy procesowej. Ocena prawna i wskazanie, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.
W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego oczekują od orzeczeń sądu administracyjnego precyzji w formułowaniu ocen prawnych i zaleceń, co do dalszego toku postępowania oraz jednoznacznych interpretacji prawnych. Zrzut nie poparty jakimikolwiek wywodami uniemożliwia organom zastosowanie się do tej części wyroku w ponownym postępowaniu. Nie wiadomo jak go wykorzystać, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę nie narażając się potem na zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kpa. oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarżący przyjmuje, że tak naprawdę z uzasadnienia wyroku nie wiadomo, w jakim trybie prowadzić ponowne postępowanie administracyjne i na czym polegał błąd prowadzenia postępowania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz jakie są zależności prawne pomiędzy ustaleniem treści pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie a art. 66 Prawa budowlanego.
Dalej podniesiono, iż zgodnie z art. 133 § 1 powołanej ustawy procesowej sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Sąd nie kwestionował prawidłowości ustalenia przez organy nadzoru budowlanego przedmiotu postępowania zamontowanie kołowrotka sklepowego przy wejściu na halę sprzedaży w sposób uniemożliwiający samodzielny wjazd osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich. Mimo to stwierdził, że "W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagało, zatem rozważenia, czy z uwagi na charakter przedmiotowego obiektu skarżącej, jego przeznaczenie, a wreszcie funkcję, jaką pełni hala sprzedaży, nakaz wykonania określonych robót budowlanych stanowi realizację powołanego wyżej celu".
Organy nadzoru budowlanego dokonały subsumcji w efekcie, której do ustalonego stanu faktycznego zastosowały przepis art. 66 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tego należy wnioskować, iż uznały, że nałożenie obowiązku wykonania określonych robót w hali sprzedaży ma na celu utrzymanie całego obiektu budowlanego, jakim jest sklep spożywczy.
W sytuacji prawidłowego ustalenia przez nadzór budowlany przedmiotu postępowania i orzekania przez sąd na podstawie akt sprawy obowiązkiem sądu było przesądzić czy dokonana przez organy subsumcja jest prawidłowa czy też nie. Sąd posiadał wszelkie dane ku temu, a mimo to uchylił się od tego i w sposób nieuprawniony zalecił organom dalsze rozważania, o jakich mowa w przywołanym cytacie, co w istocie należy rozumieć w ten sposób, że sąd nakłania organy do podciągnięcia ustalonego stanu faktycznego pod inną normę prawną, choć ani wprost nie wskazuje, jaka norma byłaby w jego ocenie prawidłowa, ani wprost nie kwestionuje normy prawnej wybranej przez organy nadzoru budowlanego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...]" Spółka komandytowa z siedzibą w J. wniosła alternatywnie o jej odrzucenie bądź o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 204 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej powołano się na treść art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyjaśniono,że przedmiotowa kasacja nie zawiera w istocie uzasadnienia sformułowanych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do rozpoznania zgłoszonych zarzutów kasacji wyjaśnić należy, iż przede wszystkim nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na zarzucie jego zastosowania. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że naruszenie prawa materialnego polegać może albo na błędnej wykładni lub niewłaściwym jego zastosowaniu.
Błędna wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś,.... op. cit., str. 541)., a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierzał zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jakkolwiek przepis wyraźnie tego nie stanowi, to naruszenie prawa materialnego może polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany. Innymi słowy jeżeli w sprawie zachodziły przesłanki dokonania subsumcji, to niezastosowany w sprawie przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (porównaj - końcowa część uzasadnienia wyroku NSA z 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 ONSA WSA 2004, Nr 1 poz. 11)
W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mylne rozumienie treści określonej normy prawnej a więc jej błędna wykładnia nie może polegać "na zarzucie jego zastosowania" tak jak to podniesiono w skardze kasacyjnej. Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za nieusprawiedliwiony.
Poza tym niewątpliwie trafnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, iż dopiero zbadania rozstrzygnięć decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, pozwoli na ewentualne zastosowanie przepisu art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, co wiąże się z potrzebą uzupełnienia postępowania dowodowego. Stanowisko takie jest w pełni uzasadnione jeżeli uwzględni się, że norma art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby w takim przypadku naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej.
Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy będzie, zatem z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Wprawdzie do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości niezbędne jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, lecz oznacza to także konieczność wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym tego w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego a więc czy wynika on z samowoli budowlanej, czy też został zaaprobowany w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę czy też nastąpiło to w wyniku odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę bądź powstał w innych okolicznościach. Dopiero od takich niewadliwych ustaleń zależy prawidłowość zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego w tym i wskazanego wyżej przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Takich ustaleń jednakże brak w tym postępowaniu a to świadczy o wadliwości postępowania dowodowego, na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku.
Ponadto nie zasługują na uwzględnienie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 62 pkt. 1 ustawy procesowej,który odnosi się do obowiązków przewodniczącego wydziału. Zgodnie z tą normą przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Takie akta sprawy zostały w tej sprawie niewątpliwie skompletowane przez organ administracji w toku postępowania a następnie wraz ze skargą przesłane Sądowi. To, iż nie zażądano kolejnych dokumentów a to decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym tym rozstrzygnięciem projektem budowlanym oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu handlowego nie może stanowić naruszenia art. 62 pkt 1 ustawy procesowej.
Poza tym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tej sprawie Sąd orzekał w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji, skoro potwierdza to również odpowiedź na skargę gdzie wskazano, że cały materiał dowodowy zebrany w sprawie przekazuje się Sądowi wraz z tym pismem procesowym. Zatem nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 ustawy procesowej, który statuuje zasadę, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o kompletne akta administracyjne i na ich podstawie poczynił ustalenia, które doprowadziły do wydania zaskarżonego wyroku. Niewątpliwie z obrazą tej normy procesowej musiało by się wiązać orzekanie na podstawie niekompletnych akt, jak też dokonywanie przez Sąd samodzielnych ustaleń stanu faktycznego na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po wydaniu decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy a z takim przypadkiem przecież nie mamy do czynienie w rozpoznawanej sprawie.
Kolejny zarzut kasacji odniesiono do normy art. 106 § 3 ustawy procesowej który stanowi, iż Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. Sąd może dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Sąd może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentu zarówno z urzędu, jak i na żądanie stron.
Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych zatem jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji – (wyr. NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 publikowany Lex Nr 50129).
Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ustawy procesowej, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej.
Jednakże, jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, ponieważ artykuł 106 § 3 nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza – porównaj wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., I FSK 508/05, LEX Nr 187511. W rozpoznawanej sprawie dopuszczenie dowodu z decyzji o pozwoleniu na budowę ewentualnie pozwoleniu na użytkowanie służyłoby niewątpliwie merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy zatem brak było podstaw do zastosowania trybu z art. 106 § 3 ustawy procesowej a więc także czynienie zarzutu naruszenia tej normy procesowej jest niewątpliwie nieusprawiedliwione.
Jednocześnie zauważyć należy, iż brak również było podstaw do przyjęcia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 135 ustawy procesowej odnoszącego się do głębokość orzekania. Według tego przepisu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem przepis ten nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy a obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Sąd administracyjny powinien z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie tejże normy lecz wyłączną przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Mając na uwadze treść zaskarżonego wyroku wskazać należy, iż przepis powyższy zastosowany został przez Sąd do uchylenia w tej sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej natomiast z uwag na wskazywaną przez Sąd potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego brak było podstaw do wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, a więc i odnoszącymi się do decyzji o pozwoleniu na budowę jak i pozwoleniu na użytkowanie skoro postępowanie wyjaśniające przed organami administracji ma dotyczyć tych decyzji.
Nietrafny pozostaje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy procesowej, który określa że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.
Uzasadnienie zatem powinno być przekonujące i nie budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie wniesienia skargi kasacyjnej, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po wszechstronnej analizie akt sprawy oraz, że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.
Mając na uwadze wskazane rozważania stwierdzić należy, iż powyższa norma prawa procesowego nie została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Przede wszystkim w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawił przesłanki uwzględnienia skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie warunki określone w powołanym wyżej przepisie. Wbrew stanowisku skarżącego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają jednoznaczne wskazania co do zakresu uzupełnienia postępowania dla organów architektoniczno –budowlanych, w celu prawidłowego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego.
Zatem od dokonania tych czynności uzależnione będzie podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, którego na tym etapie nie można przecież przesądzać a tym samym wskazywać ewentualnych wariantów kolejnych rozstrzygnięć w zależności od tych ustaleń. Przede wszystkim jednak skoro organy nadzoru budowlanego nie poczyniły w tej sprawie prawidłowych ustaleń niezbędnych do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, co stanowiło naruszenie art. 7 i 77 kpa, to tym samym Sąd pierwszej nie mógł przedstawić rozważań, których w istocie domaga się skarga kasacyjna czyniąc Sądowi niezasadny zarzut uchylania się od potwierdzenia lub zanegowania dokonanej przez organy subsumcji, jak też niewyjaśnienia w wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.