Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 20/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] października 2010r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku [...]S.A. z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż organu z dnia [...].09.2010r., stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...].12.2009r., umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...].07.2009r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]S.A. pozwolenia na remont i przebudowę piwnic oraz klatki schodowej zewnętrznej z jej nadbudową, wyburzenie ścian działowych piwnicy, konserwację sklepień piwnic i parteru w budynku oraz przebudowę wewnętrznych instalacji: wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej i wentylacji [...]i w G., przy [...], obręb[...] - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...].09.2010r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...].09.2010r., po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, stwierdzona została nieważność decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...].12.2009r., umarzającej, w związku z odwołaniem [...] Sp. z o.o. w G., postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...].07.2009r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...].12.2009r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 64 § 2 k.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
GINB wskazał, że w związku z odwołaniem z dnia [...].07.2009r. od w/w decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...].07.2009r., pismem z dnia 13.08.2009r. [...] Sp. z o.o. zostało wezwane na postawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia podania poprzez złożenie własnoręcznego podpisu pod w/w odwołaniem, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Powyższemu wezwaniu nie zadośćuczyniono, natomiast pismem z dnia 24.07.2009r. [...]Sp. z o.o. w G. złożyła oświadczenie, że nie wnosiła odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...].07.2009r..
GINB podkreślił, że pomimo wynikającego z przedstawionych okoliczności obowiązku pozostawienia niepodpisanego podania z dnia 24.07.2009r. bez rozpoznania, organ wojewódzki wydał decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, wobec czego należało stwierdzić jej nieważność.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. złożyła [...] S.A. z siedzibą w K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., umarzającej postępowanie odwoławcze, było całkowicie bezprzedmiotowe. Skarżąca spółka podniosła, że utraciła tytuł prawny do nieruchomości na skutek wypowiedzenia umowy najmu z dnia 3 marca 2008 r., w związku z czym decyzja o pozwoleniu na budowę nie będzie nigdy wykonana przez skarżącą z powodu jej aktualnej bezprzedmiotowości. Prowadzenie zatem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji o pozwoleniu na budowę, która stała się bezprzedmiotowa pozbawione było jakiejkolwiek celowości wymaganej zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżąca spółka, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazała również, że w odniesieniu do decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 roku nie zachodzą wady, które powodowałyby obowiązek stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja GINB z [...] października 2010r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] września 2010r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tego powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Jedną z przesłanek obligujących organy do stwierdzenia nieważności decyzji jest określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka rażącego naruszenia prawa. Zauważyć trzeba, że organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega jego "rażący charakter". Podkreślić też należy, iż nie każde naruszenie prawa może być zakwalifikowane jako "rażące". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga interpretacji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] września 2010r. zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd podzielił argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazującą, iż odwołanie [...] Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...].07.2009r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na remont i przebudowę piwnic oraz klatki schodowej zewnętrznej z jej nadbudową, wyburzenie ścian działowych piwnicy, konserwację sklepień piwnic i parteru w budynku oraz przebudowę wewnętrznych instalacji [...]w G. przy [...], powinno zostać pozostawione bez rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 63 k.p.a., określającego wymogi formalne pism, podanie - w tym również odwołanie - powinno być podpisane przez wnoszącego. W przypadku, gdy wymóg ten nie został zachowany, organ winien, na podstawie art. 64 § 2, wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braku w terminie 7 dni, a w przypadku jego nieusunięcia pozostawić pismo bez rozpoznania. Niewątpliwie zatem odwołaniu [...] Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...].07.2009r. nie należało nadawać biegu, skoro nie zostało ono podpisane, powinno ono zostać pozostawione bez rozpoznania.
Decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009r., umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...].07.2009r., istotnie dotknięta jest zatem wadą, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, ani charakter tej decyzji, ani skutki społeczno-gospodarcze nie wskazują, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Uchybienie to, chociaż niewątpliwe, nie powoduje konieczności eliminacji decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności.
W ocenie Sądu naruszenie prawa spowodowane decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009r., umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...].07.2009r. w sytuacji, gdy odwołanie powinno być pozostawione bez rozpoznania, nie powoduje takich skutków, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że z uwagi na charakter decyzji, nie wywołuje ona w zasadzie żadnych praktycznych skutków społeczno-gospodarczych. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że konieczne jest wyeliminowanie decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] grudnia 2009r. z obrotu prawnego, bowiem takie ewidentne naruszenie podstawowych przepisów postępowania administracyjnego pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz z treścią art. 8 k.p.a. i jest niemożliwe do zaakceptowania.
W ocenie Sądu zasada trwałości decyzji ostatecznych i bezpieczeństwo porządku prawnego oraz właśnie wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa przemawiają za pozostawieniem w obrocie prawnym w/w decyzji, pomimo jej wadliwości.
Ujawnione naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2010r., na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Akademia Sztuk Pięknych w Gdańsku zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002, nr. 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1), art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 127 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 63 § 1, 2 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 138 § 1 pkt 3) kodeksu postępowania administracyjnego - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy -poprzez bezzasadne uznanie, że decyzja Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r. (znak [...]) oraz poprzedzająca ją decyzja Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r. (znak [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009r. (znak [...]) zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w następstwie czego doszło do uwzględnienia skargi na decyzję Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r. pomimo tego, że winna ona podlegać oddaleniu,
- 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002, nr. 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku motywów rozstrzygnięcia, że decyzja Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r. (znak [...]) oraz poprzedzająca ją decyzja Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r. (znak [...]) zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3. naruszenie prawa materialnego art. 1 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. - które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez niezastosowanie przepisów art. 1 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (oraz wadliwą wykładnię art. 7 i art. 8 k.p.a. i będące tego następstwem naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, bezpieczeństwa prawnego obywateli i lojalności państwa wobec nich, zasady legalności oraz racjonalnego ustawodawcy, w następstwie czego doszło do uwzględnienia skargi w sytuacji w której powinna ona podlegać oddaleniu, a nadto, z uwagi na występujące w piśmiennictwie wątpliwości odnośnie tego, czy zarzut wskazany ad. 1 ma charakter zarzutu obejmującego naruszenie przepisów postępowania, czy prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., nadto zarzucił;
- 4. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002, poz. 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1), art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. w zw. z art. 63 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a. - które miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez bezzasadne uznanie, że decyzja Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r. (znak [...]) oraz poprzedzająca ją decyzja Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r, (znak [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009r. (znak [...]) zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w następstwie czego doszło do uwzględnienia skargi na decyzję Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r. pomimo tego, że winna ona podlegać oddaleniu.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] S.A. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej w sposób oczywisty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało to, że odwołanie, które pomimo stosownego wezwania pozostało niepodpisane, powinno zostać pozostawione bez rozpoznania. Stosownie do treści art. 63 § 1 k.p.a. odwołanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego (...). Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi zaś, że jeżeli podanie (odwołanie) nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania.
Jak zatem niewadliwie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, decyzja Wojewody Pomorskiego umarzająca postępowanie odwoławcze dotknięta była wadą.
Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawała zatem jedynie ocena czy wadliwość takiego rozstrzygnięcia może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu.
Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, ani charakter decyzji, ani skutki społeczno-gospodarcze nie wskazują, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko.
Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa, a na tą przesłankę powoływały się organy administracji publicznej, które jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, może być stosowane jedynie wówczas, gdy dotknięta wadliwością decyzja wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 116/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1358/08; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1289/09). W niniejszej sprawie umorzenie postępowania odwoławczego zamiast pozostawienia odwołania bez rozpoznania nie powoduje jednak takich skutków, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wskazywanej praworządności. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na swój charakter nie wywołuje w zasadzie żadnych praktycznych skutków społeczno – gospodarczych. Co więcej ewentualna decyzja o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, która byłaby decyzją w okolicznościach tej sprawy prawidłową, nie zmieniałaby sytuacji prawno procesowej w tej sprawie.
Na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zasada trwałości decyzji ostatecznych i bezpieczeństwo porządku prawnego oraz wyrażona w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa przemawiają za pozostawieniem w obrocie prawnym przedmiotowej decyzji pomimo jej wadliwości.
Tym samym niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie sprowadzały się do odmiennej interpretacji art. 156 k.p.a. i wywodzenia, że organy administracji publicznej trafnie przyjęły, iż w sprawie zachodziły przesłanki do wyeliminowania decyzji w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) zasądzając od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżącej Alma Market S.A. w Krakowie kwotę 200 złotych.