Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1861/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 710/19 oddalił skargę T. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania T. S. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi R. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. O. w W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202; dalej p.b.).

Skargę na tę decyzję wniósł T. S., zaskarżając ją w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W ocenie Sądu, prawidłowo Wojewoda uznał, że inwestor spełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisami art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 p.b., a przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa spełnia wymogi art. 35 ust. 1 tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, na projekcie zagospodarowania terenu wskazano wszystkie odległości projektowanego budynku od granicy działki, które są zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, ściana północna jest oddalona od sąsiedniej działki o 5 m, ściana wschodnia o 10,5 m, ściana południowa o 3,45 m, a ściana zachodnia o 4 m. Ponadto w ścianie południowej od granicy działki pierwotnie planowane okna zastąpiono pustakami stałymi – luksferami. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami, zgodnie z art. 12 ust. 7 p.b.

Sąd podkreślił, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – dla działki objętej inwestycją. Sąd I instancji za chybione uznał zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 136, art. 6, art. 8 i art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu, nie naruszono zasady dwuinstancyjności, co miałoby powodować wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 109 § 1 pkt 2 i art. 110 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; dalej u.g.n.).

Zdaniem Sądu, ewentualne spory co do prawidłowości sporządzenia aktu notarialnego (w tym zastosowania prawa pierwokupu) powinny zostać rozstrzygnięte w procesie cywilnym. W przekonaniu Sądu, nie było natomiast przeszkód do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Inwestor w złożonym oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazał użytkowanie wieczyste nabyte na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Z ustaleń organu i przeprowadzonej analizy treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr ew. [...] z obrębu [...] wynikało, że właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym R. J. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że zarzut skargi dotyczący braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bezzasadny.

W realiach niniejszej sprawy inwestora chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, bowiem użytkowanie wieczyste zostało nabyte umową kupna – sprzedaży. Słusznie zatem, w ocenie Sądu, Wojewoda podniósł, że organ może zakwestionować czy też nie uwzględnić złożonego oświadczenia, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynikałoby, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo, na które się powołuje. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, nie zachodziła konieczność badania przez organ odwoławczy aktu notarialnego Rep. A nr [...], czy aktu notarialnego o podział majątku dorobkowego, gdyż Wojewoda zbadał zapisy w księdze wieczystej. Nie było również potrzeby badania i ustalania czy toczy się postępowanie cywilne z powództwa inwestora przeciwko M. W. Te zarzuty objęte skargą Sąd uznał za bezzasadne. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł T. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 4 p.b. w zw. z art. 109 § 1 pkt 2 i art. 110 § 1 u.g.n. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji uchybień organów obu instancji, które nie podjęły niezbędnych czynności potrzebnych do wyjaśnienia sprawy i zaniechały obowiązkowi wyczerpującego zebrania, a następnie rozpatrzenia całości materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do rozpoznania sprawy w sposób niewszechstronny i niewyczerpujący, bez rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia - w zakresie dotyczącym posiadania przez inwestora prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, mimo że istniały poważne wątpliwości co do posiadania przez inwestora tego prawa, w tym w szczególności mimo:
2. a) braku wystąpienia przez organy administracji do inwestora, mimo wniosku skarżącego, o przedłożenie umowy sprzedaży użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, na rzecz R. J. i J. J. z dnia [...] grudnia 2007 r. objętej aktem notarialnym Rep. A [...] oraz umowy o podział majątku wspólnego z dnia [...] kwietnia 2016 r., na mocy której doszło do podziału majątku pomiędzy R. J. a J. J., wskutek którego inwestor stał się wyłącznym użytkownikiem wieczystym nieruchomości;
3. b) braku analizy ważności i skuteczności umowy sprzedaży użytkowania wieczystego nieruchomości z dnia [...] grudnia 2007 r. objętej aktem notarialnym Rep. A [...] oraz umowy o podział majątku wspólnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. ze względu na niezastosowanie ustawowego prawa pierwokupu przysługującego Miastu Stołecznemu Warszawa, wynikającego z art. 109 § 1 pkt 2 u.g.n.;
4. c) braku podjęcia, mimo wniosku skarżącego, niezbędnych czynności mających na celu ustalenie, czy toczy się postępowanie cywilne z powództwa inwestora przeciwko M. W., notariuszowi w Warszawie o odszkodowanie w związku z zawarciem przed nim umowy sprzedaży użytkowania wieczystego nieruchomości z dnia [...] grudnia 2007 r. objętej aktem notarialnym Rep. A [...];
5. d) braku wstrzymania się z rozstrzygnięciem do czasu zajęcia stanowiska przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa;
6. e) poprzestania na oświadczeniu inwestora o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane w sytuacji, gdy istniały poważne wątpliwości co do posiadania przez Inwestora tego prawa wynikające z zawarcia umowy sprzedaży użytkowania wieczystego nieruchomości z dnia [...] grudnia 2007 r. objętej aktem notarialnym Rep. A [...] oraz umowy o podział majątku wspólnego z dnia [...] kwietnia 2016 toku bez uwzględnienia ustawowego prawa pierwokupu przysługującego Miastu Stołecznemu Warszawa, wynikającego z art. 109 § 1 pkt 2 u.g.n.,
7. II. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, w zw. z art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uchylenia decyzji organu II Instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji mimo nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
8. III. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu II Instancji mimo wezwania inwestora przez organ II Instancji na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej przez doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu budowlanego do zgodności z przepisami prawa, podczas gdy art. 50 § 1 k.p.a. takiego uprawnienia nie przewiduje, lecz reguluje wezwanie osoby do udziału w podejmowanych czynnościach lub do złożenia wyjaśnień lub zeznań, co nakazuje kwalifikować uzupełnienie dokumentacji projektowej dokonane przez inwestora na tej podstawie jako nieuprawnione i nieskuteczne, a wydaną na tej podstawie decyzję — za wadliwą;
9. IV. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 15, art. 136 § 1 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności, względnie uchylenia decyzji organu II Instancji, mimo wykroczenia przez organ II Instancji - poprzez wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej i doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu budowlanego do zgodności z przepisami prawa - poza ramy prawa i przepisów w uzupełniającym postępowaniu dowodowym w postępowaniu drugoinstancyjnym, co doprowadziło do uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu i projektu budowlanego o elementy nie będące przedmiotem rozpoznania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a w konsekwencji do wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji w oparciu o projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu odmienne, aniżeli w postępowaniu przed organem I instancji, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
10. V. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. względnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynikało, że decyzja organu II instancji powinna zostać uchylona, względnie winna zostać stwierdzona jej nieważność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy kwestia złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane została w realiach niniejszej sprawy prawidłowo rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym.

Kwestia ta była rozważana i analizowana przez Sąd I instancji. Sąd ten podkreślił, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w niniejszej sprawie inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – dla działki objętej inwestycją. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że oświadczenie to znajdowało potwierdzenie w treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej działki, w której wskazano, że jej właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym inwestor. Trafnie przy tym Sąd I instancji zaznaczył, że ewentualne spory dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością powinny zostać rozstrzygnięte w procesie cywilnym. Organy administracyjne i sądy administracyjne nie mają bowiem kompetencji do ich rozstrzygania.

Złożone przez inwestora oświadczenie zostało zweryfikowane treścią wspomnianej księgi wieczystej, a zatem Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że organy administracyjne nie miały podstaw do jego skutecznego zakwestionowania. Oczekiwanie, że podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności mające świadczyć o nieprawidłowości oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jest chybione, ponieważ – jak już wyżej wskazano – organy i sądy administracyjne nie są kompetentne do rozstrzygania takich sporów.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie posiadanego przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane (por. np. wyrok NSA z 22.06.2020 r., II OSK 29/20, LEX nr 3085060). Co do zasady do spełnienia wymogu wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. wystarczające jest złożenie przez inwestora oświadczenia o tym, że dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. Gdy jednak złożone przez stronę oświadczenie budzi wątpliwości organu, organ zobowiązany jest do wyjaśnienia, czy inwestorowi rzeczywiście prawo to przysługuje, i jest władny ustalić, czy złożone oświadczenie znajduje oparcie w stosownych dokumentach, w tym w księdze wieczystej sporządzonej dla konkretnej nieruchomości (wyrok NSA z 24.11.2016 r., II OSK 425/15, LEX nr 2199136). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż wobec zgłaszanych zastrzeżeń co do złożonego oświadczenia skonfrontowano jego treść z treścią księgi wieczystej.

Nie jest natomiast możliwe badanie w postępowaniu administracyjnym o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, czy zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 109 § 1 pkt 2 i art. 110 § 1 u.g.n. Nie jest też możliwa w tym postępowaniu ocena ważności i skuteczności umowy sprzedaży użytkowania wieczystego nieruchomości oraz umowy o podział majątku wspólnego. Dysponując zaś oświadczeniem inwestora, wspartym treścią księgi wieczystej, brak było podstaw do "poszukiwania" innych okoliczności, mogących podważać prawidłowość złożonego oświadczenia.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 4 p.b. w zw. z art. 109 § 1 pkt 2 i art. 110 § 1 u.g.n., nie ma w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, w zw. z art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b., gdyż zastosowanie tych przepisów prawa materialnego było prawidłowe. Inwestor złożył bowiem oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a treść księgi wieczystej potwierdziła, że posiada on tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości wynikający z prawa użytkowania wieczystego. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji nie miał podstaw do skutecznego zakwestionowania ustalenia organu, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a., to zauważyć wypada, że stosownie do art. 50 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Wezwanie zatem do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej przez doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu budowlanego do zgodności z przepisami prawa, jeżeli organ uznał, że było to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie narusza powyższego unormowania i to w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd Wojewódzki nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, "względnie" art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 15, art. 136 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] grudnia 2018 r., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej i doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu budowlanego do zgodności z przepisami prawa stanowiło w istocie uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie. Uzupełnienie takie nie wymagało przeprowadzenia dwuinstancyjnego postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, art. 8, art. 15 i art. 136 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 15, art. 136 § 1 k.p.a. nie mógł więc zostać uwzględniony.

W konsekwencji nie był też trafny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. względnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew bowiem wywodom skarżącego kasacyjnie, zaskarżona decyzja nie naruszała art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ani innych – wyżej wskazywanych – przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Nie było więc podstaw do jej uchylenia, a tym bardziej do stwierdzenia jej nieważności. Słusznie w tej sytuacji Sąd I instancji wniesioną w rozpatrywanej sprawie skargę oddalił.

W tym stanie wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.