Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1870/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2363/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. Ś. i J. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku J. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], nakładającą na H. i J. Ś. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i wykonania robót budowlanych - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, PINB w W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego w zabudowie szeregowej na terenie nieruchomości nr ewid. [...], położonej przy ul. W. [...] w miejscowości W. W przedmiotowym postępowaniu organ powiatowy ustalił, że ww. budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od decyzji Naczelnika Miasta W. z dnia [...].07.1982 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalno-usługowych w W. przy ul. W. oraz z naruszeniem przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690). Wprowadzone odstąpienia polegały m.in. na zmianie wymiarów zewnętrznych budynku z 6,50 m x 9,20 m na 6,80 m x 10,80 m (mierzone bez schodów i tarasów w poziomie parteru), wykonaniu trzech okien w ścianie zewnętrznej usytuowanej w odległości 3,69 m od sąsiedniego budynku oraz zmianie koloru elewacji budynku od strony zachodniej z koloru białego na kolor biały z wstawkami żółtozielonymi.

Ponadto inwestor wykonał w spornym obiekcie budowlanym, w części podpiwniczonej pod schodami, pomieszczenie z drzwiami wejściowymi od strony podwórza, jak również poddasze użytkowe z funkcją mieszkalną po wybudowaniu do tego celu ścianki kolankowej.

Wprowadzone zmiany stanowiły istotne odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, zatem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB dla [...] W. w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, decyzją z dnia [...].08.2012 r., Nr [...], znak: [...], zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych w ścianie zewnętrznej zachodniej przedmiotowego budynku, pustakami szklanymi lub innym materiałem ściennym odpowiadającym wymaganiom przepisów techniczno-budowlanych dla ścian oddzielenia pożarowego.

Organ podkreślił także, że to organ nadzoru budowlanego jest kompetentny do ustalania, czy dana inwestycja realizowana jest z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz czy odstępstwa te noszą cechy odstępstw istotnych. Z tego względu prawidłowo organy obu instancji zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że decyzja PINB dla [...] W. z dnia [...].08.2012 r., Nr [...], dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Zatem o tożsamości sprawy można mówić w przypadku, gdy obie decyzje dotyczą tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego.

Organ wskazał również, że z przedłożonej przez stronę przy wniosku z dnia 06.08.2013 r., kserokopii decyzji Dyrektora Wydziału d/s Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w O. z dnia [...].09.1986 r., znak: [...] wynika, że organ wojewódzki uchylił decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowanego Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [...].04.1986 r., (w sprawie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z projektem zamiennym) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że wydana została decyzja kasatoryjna, która nie rozstrzyga co do istoty sprawy.

Wobec powyższego nie można stwierdzić, aby rozstrzygnięcie wskazane w decyzji PINB dla [...] W. z dnia [...].08.2012 r., Nr [...], znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Mazowieckiego WINB z dnia [...].10.2012 r., było obarczone wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wyjaśnił, iż badana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołała czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. i J. Ś. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej, zarzucając organowi naruszenie: art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 36a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa uznanie przez organy nadzoru budowlanego wykonania przez skarżących 3 otworów okiennych przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowalnym jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu oraz art. 156 § 2 K.p.a. w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. poprzez przyjęcie, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa wskazywanie na lokalizację budynku w odległości od sąsiedniego budynku a nie w odległości od granicy z działką budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

W motywach wyroku z 16 stycznia 2014r. oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przez organ nadzorczy było przyjęcie, że prawidłowo ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny, dotyczący dokonania przez inwestorów istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta W. z dnia [...] lipca 1982r. o pozwoleniu na budowę wydaną, wypełniał dyspozycję art. 36a Prawa budowlanego i uzasadniał zastosowanie normy art. 51 ust 1 pkt 3 tej ustawy. Wbrew twierdzeniom skargi, organ wskazał, iż istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego polegały na "na zmianie wymiarów zewnętrznych budynku z 6,50 m x 9,20 m na 6,80 m x 10,80 m (mierzone bez schodów i tarasów w poziomie parteru), wykonaniu trzech okien w ścianie zewnętrznej usytuowanej w odległości 3,69 m od sąsiedniego budynku oraz zmianie koloru elewacji budynku od strony zachodniej z koloru białego na kolor biały z wstawkami żółtozielonymi.

Ponadto inwestor wykonał w spornym obiekcie budowlanym, w części podpiwniczonej pod schodami, pomieszczenie z drzwiami wejściowymi od strony podwórza, jak również poddasze użytkowe z funkcją mieszkalną po wybudowaniu do tego celu ścianki kolankowej". Obiekt jest więc budynkiem trzykondygnacyjnym a nie dwukondygnacyjnym jak wskazuje to pozwolenie na budowę.

Zdaniem Sądu I instancji nie ulegało wątpliwości, iż zmiana wymiarów budynku, w tym ilości kondygnacji, jest zmianą parametru budynku, o której mowa w art. 36a ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zakwalifikowania przez organy realizacji okien w ścianie budynku inwestorów w odległości 3,69 m od budynku sąsiedniego jako istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd I instancji wyjaśnił, iż decyzja Naczelnika Miasta W. z [...] lipca 1982r. zezwoliła na budowę budynków mieszkalno-usługowych w W. przy ul. W. pod warunkiem (w stosunku do projektu budowlanego), iż w budynku skarżących okna od strony zachodniej zamurowanie będą luxwerami. Wykonanie więc przez inwestora okna w miejsce luxwerów należy uznać za istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, bowiem wpływa ono na warunki zagospodarowania działki zarówno inwestora jak i nieruchomości sąsiedniej, jednocześnie naruszając rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zarówno w zakresie odległości otworów okiennych w stosunku do granicy jak i warunków przeciwpożarowych.

Tym samym, zdaniem Sądu, nie istniały przesłanki do przyjęcia, iż decyzja nakładająca na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i nakazująca wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu tych otworów okiennych (od strony zachodniej) pustakami szklanymi lub innymi materiałami odpowiadającymi wymogom przepisów dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego, zapadła z rażącym naruszeniem prawa, a przede wszystkim art. 51 ust 1 pkt 3 w związku z art. 36a Prawa budowlanego.

Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu, że w sprawie nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., bowiem decyzja Dyrektora Wydziału d/s Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w O. z dnia [...] września 1986 r., znak: [...] uchylała decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowanego Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1986 r., (w sprawie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z projektem zamiennym) i przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji nie można mówić o zaistnieniu w sprawie res iudicata.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H. i J. Ś., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:
2. – art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 36a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że wykonanie przez skarżącego 3 otworów okiennych przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym było istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu,
3. – art. 156 § 2 K.p.a. w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wskazanie na lokalizację budynku w odległości od sąsiedniego budynku a nie w odległości od granicy z działką budowlaną,
4. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, iż zasadniczy zarzut skargi stanowiło kwestionowanie ustalenia organu, że dokonane odstąpienia od pozwolenia na budowę naruszają art. 36a Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. – ze względu na fakt, że wybite otwory okienne znajdują się w odległości 3,69 m od sąsiedniego budynku, a nie od granicy działki budowlanej. Ma to istotne znaczenie bowiem sąsiedni budynek został wybudowany samowolnie ze znacznym przekroczeniem granicy działki, co spowodowało stwierdzoną w niniejszym postępowaniu odległość pomiędzy budynkami. Sąd I instancji nie odniósł się do wskazanego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny rozpoznający sprawę w I instancji. W jej uzasadnieniu powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, lecz jedynie zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, lub pozbawiona tych istotnych elementów uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Z powyższych względów sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane zostało przymusem adwokacko-radcowskim, przy założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym pełnomocnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skoro w niniejszej sprawie strony wnoszące skargę kasacyjną zarzucają wyrokowi sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania, jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony. Zgodnie z tym przepisem jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Poprzez taki zarzut nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z 12 marca 2015r. sygn. IOSK 2338/13, z 17 marca 2015r. sygn. II GSK 271/14).

Ocena pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że spełniają one wymogi określone w tym przepisie. Stanowisko Sądu I instancji dotyczące motywów organu administracji publicznej odnośnie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w tym ustalonych w postępowaniu zwykłym przesłanek uznania, że doszło do wybudowania budynku z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] lipca 1982 r., jest zwięzłe i znajduje oparcie zarówno w ustaleniach organów, jak i twierdzeniach skarżących. Podkreślenia wymaga, że kontroli sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie podlegała decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012r. o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów i wykonania robót budowlanych w związku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego (w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), lecz wydana w trybie nadzorczym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] lipca 2013r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z [...] października 2012r.

W uzasadnieniu pierwszoinstancyjnym Sąd przedstawił stan sprawy, jak i stanowiska stron oraz zarzuty skargi, ponadto wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia i powołał argumenty przemawiające za uznaniem zaskarżonej decyzji, wydanej w trybie nadzwyczajnym, jak i decyzji ją poprzedzającej, za odpowiadające prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszenia przepisu postępowania, podniesiony jest skutecznie jeżeli wykazane zostanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. doszło i nie zawarł żadnego uzasadnienia wskazującego na to, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej jeżeli wykazane zostanie wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 14.07.2006r., sygn. akt II OSK 970/05).

Nadto w orzecznictwie utrwalił się pogląd, podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami Sądu I instancji zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W skardze kasacyjnej jedynie przywołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jednakże nie przytoczono uzasadnienia tego zarzutu.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia, a naruszenie tego przepisu poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia nie musi jeszcze skutkować wzruszeniem rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także w sytuacji, gdy mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należało za błędnie skonstruowany i nietrafny.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów materialnych może przybrać dwie formy – błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne uchybiło przepisowi art. 156 § 2 K.p.a. Zarzut ten został powiązany z art. 36a Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym w przypadku kontroli sądowoadministracyjnej orzeczeń administracyjnych wydanych w trybach nadzwyczajnych, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nabierają charakteru prawa materialnego i naruszenie ich może być podnoszone jako zarzut określony w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Wywodzący skargę kasacyjną obowiązany jest jednak do precyzyjnego wskazania formy naruszenia prawa materialnego, to jest określenia czy doszło do jego wadliwej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W niniejszej sprawie nie wskazano formy naruszenia prawa materialnego, podając, że nastąpiło ono poprzez przyjęcie, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa uznanie przez organy nadzoru budowlanego wykonania przez skarżących 3 otworów okiennych przewidzianych w zatwierdzonym projekcie jako istotnego odstąpienia oraz wskazanie na lokalizację budynku w odległości od sąsiedniego budynku, a nie w odległości od granicy z działką budowlaną.

Brak określenia formy naruszenia prawa, a nadto sprecyzowania konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, wobec związania granicami skargi kasacyjnej, w istocie uniemożliwia rozpoznanie jej zarzutów. Stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej odnosi jej argumentację w istocie do wad postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w trybie zwykłym i jego zdaniem błędnej ich ocenie, że doszło do wybudowania przez skarżących kasacyjnie budynku z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego oraz niezgodnym z przepisami prawa usytuowaniu do zabudowy na sąsiedniej nieruchomości. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest skonstruowane w oderwaniu od ustawowych form naruszenia prawa materialnego przewidzianych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. oraz przedmiotu rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Przykładowo wskazuje na art. 36a Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, których rażącego naruszenia jego zdaniem dopuściły się organy wydając decyzję, jednakże nie precyzuje nawet, o którą z decyzji chodzi, w szczególności, że takiego naruszenia dopuścił się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji.

Konstrukcję takiego zarzutu ocenić należy jako wadliwą, pozbawioną precyzji wymaganej od skargi kasacyjnej, która nie powinna stwarzać wątpliwości interpretacyjnych, co do zakresu zaskarżania i jego kierunków albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do uzupełniania zarówno podstaw kasacyjnych jak też ich uzasadnienia. Skarga kasacyjna stanowi w istocie, w zasadniczej części, wyłącznie powtórzenie zarzutów skargi.

Wskazać przyjdzie, że zaskarżoną do sądu administracyjnego pierwszej instancji decyzją z [...] września 2013r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. z dnia [...] sierpnia 2012r. nakładającą na skarżących kasacyjnie obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania robót budowlanych w związku z wybudowaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Kwestionowaną w skardze decyzją organ stwierdził brak podstaw do uznania, aby decyzja WINB z [...] października 2012r. dotknięta była którąś z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności pkt 2, czyli wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższą ocenę organów administracji zaakceptował i wskazał własną ocenę prawną i faktyczną okoliczności sprawy w tym zakresie Sąd pierwszej instancji. Z analizy uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku nie wynika, aby Sąd dokonywał wykładni, czy też znalazł podstawy do stosowania w rozpoznawanej sprawie art. 156 § 2 K.p.a., przywołanego w zarzucie kasacyjnym. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Określa on zatem negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku, gdy zostanie ustalone, że zaistniała którakolwiek z określonych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek pozytywnych. Sytuacja taka nie zaistniała jednakże w niniejszej sprawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a., w okolicznościach niniejszej sprawy, jest całkowicie bezzasadny.

Co do zarzutu naruszenia art. 36a Prawa budowlanego, wskazać nalezy, że przepis ten jest rozbudowany i dzieli się na ustępy i punkty, zarzut skargi natomiast jest sformułowany w sposób nader ogólny i nie precyzuje żadnego z powołanych przepisów w sposób dostateczny, umożliwiający merytoryczną ocenę. Zarzut ten jest nadto niezrozumiały w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w której stwierdzono wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej z istotnymi, w większości niekwestionowanymi nawet w skardze, odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawą odmowy stwierdzenia nieważności przez organ było przyjęcie, że prawidłowo ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny, dotyczący dokonania przez inwestorów istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Naczelnika Miasta W. z [...] lipca 1982r, wypełniał dyspozycję art. 36a Prawa budowlanego i uzasadniał zastosowanie normy art. 51 ust 1 pkt 3 tej ustawy.

Organ wskazał, iż istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego polegały na: zmianie wymiarów zewnętrznych budynku z 6,50 m x 9,20 m na 6,80 m x 10,80 m (mierzone bez schodów i tarasów w poziomie parteru), wykonaniu trzech okien w ścianie zewnętrznej usytuowanej w odległości 3,69 m od sąsiedniego budynku, zmianie koloru elewacji budynku od strony zachodniej, wykonaniu w części podpiwniczonej pod schodami, pomieszczenia z drzwiami wejściowymi od strony podwórza, jak również poddasza użytkowego z funkcją mieszkalną po wybudowaniu do tego celu ścianki kolankowej. Obiekt jest więc budynkiem trzykondygnacyjnym a nie dwukondygnacyjnym jak wskazuje to pozwolenie na budowę.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego wprowadza zasadę, że inwestor, realizując dany obiekt, jest związany treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany i nie może w sposób samodzielny wprowadzać rozwiązań technicznych oraz konstrukcyjnych innych niż przewiduje tenże projekt, jeśli wcześniej – przed dokonaniem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nie uzyska decyzji administracyjnej w trybie art. 36a ust. 1 p.b. Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę powoduje, że przestaje obowiązywać pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, a zastępuje ją nowa decyzja, która – w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian – postanowienia decyzji pierwotnej albo całkowicie pochłania albo całkowicie je zmienia bądź tylko rozszerza je o inne nowe elementy.

Sąd stwierdził zatem, że zmiana wymiarów budynku, w tym ilości kondygnacji, jest zmianą parametru budynku o której mowa w art. 36a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zakwalifikowania przez organy realizacji okien w ścianie budynku inwestorów w odległości, 3,69m od budynku sąsiedniego jako istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd wyjaśnił, że decyzja Naczelnika Miasta z [...].07.1982r. zezwoliła na budowę budynków mieszkalno-usługowych w W. przy ul. W. pod warunkiem (w stosunku do projektu budowlanego), iż w budynku skarżących okna od strony zachodniej zamurowanie będą luxwerami. Wykonanie więc przez inwestora okna w miejsce luxwerów, na które wyraził zgodę organ architektoniczno-budowlany, należy uznać za istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę bowiem wpływa ono na warunki zagospodarowania działki zarówno inwestora jak i nieruchomości sąsiedniej jednocześnie naruszając rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zarówno w zakresie odległości otworów okiennych w stosunku do granicy jak i warunków przeciwpożarowych. Powyższe ustalenia faktyczne nie zostały przez skarżących zakwestionowane.

Podobnie zarzut kasacyjny naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bez podania konkretnych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego, które zostały zdaniem strony naruszone, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego ocenę merytoryczną. § 12 ww. rozporządzenia składa się bowiem z 7 ustępów, a niektóre z ustępów także z punktów. Wadliwe skonstruowanie zarzutu skargi kasacyjnej nie może skutkować ustalaniem woli strony i kierunku zaskarżenia przez Sąd rozpoznający ten środek zaskarżenia.

Niesporne w sprawie pozostaje, że skarżący zrealizowali przedmiotowy budynek mieszkalny z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego między innymi w zakresie gabarytów, ilości kondygnacji, zagospodarowania działki lub terenu. Nie można zwalczać ustaleń faktycznych poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wadliwe ustalenie niektórych faktów może stanowić wyłącznie podstawę do podniesienia zarzutu prawa procesowego i zarzut taki musi być skierowany przeciwko wyrokowi Sądu, a nie przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji. Przy czym w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania, ze względów przytoczonych powyżej, uznany został za chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje jedynie oceny prawidłowości orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji pod względem jego zgodności z prawem, czego w żadnym wypadku nie można utożsamiać z ponowną kontrolą legalności decyzji administracyjnej.

Postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny i w przeciwieństwie do zwykłego postępowania administracyjnego nie ma za zadanie przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego, zebrania odpowiednich dowodów i rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Postępowanie nieważnościowe sprowadza się do zbadania ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie wydawania decyzji. Dlatego, wbrew oczekiwaniu strony skarżącej kasacyjnie, Sąd nie mógł uznać za uzasadniony argument skarżących, że także celem kontrolowanego postępowania nieważnościowego było ponowne ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i ich prawidłowe prawne zakwalifikowanie. W niniejszej sprawie postępowanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegało jedynie na ustaleniu czy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012r. w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania robót budowlanych w związku z wykonaniem budynku z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, bądź dotknięta jest inną kwalifikowaną wadą prawną powodująca jej nieważność.

Na marginesie należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego przede wszystkim działają w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane i w postępowaniu nieważnościowym w pierwszej kolejności istotne znaczenie ma kwestia, czy doszło do naruszenia przepisów tej ustawy i czy ewentualne naruszenie miało charakter rażący. Dlatego też kwestionowanie postępowania organów nadzoru budowlanego wyłącznie przez pryzmat treści § 12 wskazanego wyżej rozporządzenia nie jest wystarczające.

Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 184 P.p.s.a.