Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 21/18 oddalił skargę [...]S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., znak: [...] wydaną w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych polegających na "Instalacji obiektu tymczasowego - mobilnego masztu telekomunikacyjnego stacji bazowej sieci [...]S.A. nr [...][...] wraz z systemem anten sektorowych, anteną radiolinią oraz urządzeniami sterującymi na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]".
Od powyższego wyroku [...]S.A. w [...] wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, oparła skargę kasacyjną na podstawie naruszenia:
- 1) przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.") poprzez:
- - niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) prawa materialnego przez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez:
- - naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 5 i art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia i przyjęcie, że inwestycja dotyczy wieży stalowej/wolnostojącego masztu antenowego,
- - naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę,
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez zaakceptowanie stanowiska organów administracji, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem.
Wskazując na powyższe zarzuty, [...] S.A. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w przepisie art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W myśl art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Definicja ta wskazuje na dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Druga kategoria obejmuje z kolei obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem.
Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Realizacja jedynie obiektów tymczasowych wskazanych w powołanym wyżej przepisie podlega zatem uproszczonemu trybowi zgłoszenia robót budowlanych. Jak zauważył NSA w wyroku z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1005/10 "Pojęcie trwałego związania z gruntem, poza aspektem technicznym, zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym. Tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, z tej racji, że są przeznaczane do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem [...]" - publ. w CBOSA.
Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że założeniem ustawodawcy było zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko takich obiektów, które są stosunkowo mało skomplikowane pod względem technicznym i konstrukcji oraz nie zagrażają bezpieczeństwu podczas ich realizacji i późniejszej eksploatacji.
W rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem jest sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych polegających na realizacji masztu telekomunikacyjnego stacji bazowej telefonii komórkowej, o wysokości całkowitej 28,3 m, kwestię sporną stanowi zagadnienie, czy planowany obiekt, jak twierdzi inwestor, nie będzie połączony trwale z gruntem, a tym samym podlega zgłoszeniu, zamiast obowiązku uzyskania pozwolenia na jego budowę. W związku z tym należy zauważyć, że problem prawidłowej wykładni cechy "trwałego związania z gruntem" użytej w przepisach art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego doczekał się bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych. Powszechny jest pogląd, zgodnie z którym dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie.
Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się zatem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (zob. wyroki NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1261/15 i z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18 - publ. w CBOSA). Oceny o trwałości związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy też możliwość jego demontażu i przeniesienia na inne miejsce, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, ale nie o trwałości jego związania z gruntem (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1288/18 - publ. w CBOSA).
Ponadto o tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem decyduje również to, czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA z 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11; z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08 - publ. w CBOSA).
Przenosząc powyższe poglądy na okoliczności niniejszej sprawy należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że nie można stwierdzić, aby objęty zgłoszeniem maszt telekomunikacyjny nie posiadał cechy trwałego związania z gruntem, a w zaskarżonej decyzji prawidłowo odmówiono temu zamierzeniu inwestycyjnemu cechy tymczasowego obiektu budowlanego i w konsekwencji wniesiono sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych. Ze zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych oraz z załączonych do niego szkiców i rysunków określających rodzaj, zakres i sposób wykonania tych robót wynika, że maszt telekomunikacyjny stacji bazowej telefonii komórkowej wyposażony będzie w system anten sektorowych, antenę radioliniową oraz urządzenia sterujące u jego podstawy, zostanie posadowiony na gruncie za pomocą rusztu stabilizującego opartego na bloczkach betonowych i potrzebuje odciągów linowych. To oznacza, że obiekt ten wymaga odpowiednich zabezpieczeń i stabilizacji celem wykluczenia niekontrolowanej zmiany swego położenia bądź utraty kontaktu z gruntem, czy w ogóle zniszczenia wskutek działania sił fizycznych - czynników zewnętrznych, a zatem potrzebuje trwałego połączenia z gruntem dla swojego prawidłowego i bezpiecznego użytkowania.
Na potrzebę trwałego związania z gruntem wskazują ponadto niemałe gabaryty, konstrukcja, a zwłaszcza wysokość całego masztu telekomunikacyjnego (ponad 28 m), które nie pozwalają przyjąć, że jest to obiekt, który stawia się na gruncie bez stałego, stabilnego z nim związania, podyktowanego wspomnianymi wyżej wymogami bezpieczeństwa. W świetle powyższego jako chybioną należy ocenić argumentację skargi kasacyjnej, że za trwale związane z gruntem można uznać tylko te obiekty budowlane, dla których w toku projektowania i budowy takie trwałe połączenie zostało zapewnione m.in. poprzez wykonanie badań nośności gruntu, obliczeń geotechnicznych oraz przez konstrukcję obiektu posadowioną za pomocą fundamentu, realizowane z użyciem specjalistycznego sprzętu budowlanego i wykonaniem prac ziemnych, a których demontaż przy użyciu tego sprzętu spowoduje zniszczenie elementów konstrukcyjnych. Trzeba bowiem podkreślić, że na ocenę trwałości związania z gruntem nie ma wpływu ustalenie, że obiekt będzie można zdemontować bez nieodwracalnego uszkodzenia jego konstrukcji. Jest to okoliczność mogąca przesądzać o jego tymczasowości, ale nie o trwałości związania z gruntem.
W takiej sytuacji podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego należało uznać za niezasadne. W niniejszej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zgłosił sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych z dnia 8 września 2017 r. polegających na budowie przedmiotowego obiektu, uznając że jego realizacja wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Objętego zgłoszeniem masztu telekomunikacyjnego stacji bazowej telefonii komórkowej nie można bowiem zakwalifikować jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, gdyż nie wykazuje on cechy obiektu niepołączonego trwale z gruntem.
Podobnie nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej podjęły bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w szczególności w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). W sprawie nie zachodziły także tego rodzaju wątpliwości co do treści normy prawnej, które uzasadniałyby zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym nie została również naruszona zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. W rezultacie jako chybiony należało ocenić podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, gdyż jak wynika z dotychczasowych rozważań w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...].
Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., a przy tym pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu pierwszej instancji w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę.
Wobec tego, że przewodniczący wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), zarządził rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.