Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1076/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. B. i K. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego.
Jak wynika z akt sprawy, w wyniku przeprowadzonej, w dniu 6 kwietnia 2012 r., kontroli zamontowanych na dachu wielorodzinnego budynku mieszkalnego anten ustalono, że J. B., właściciel lokalu mieszkalnego w tym budynku, w latach 1987- 1990 zamontował bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zezwolenia 4 maszty antenowe. Poszczególne maszty nie były posadowione bezpośrednio na stropodachu budynku, tylko zamontowane do trzonów kominowych budynku i ścian przybudówki. Maszt nr [...], z rury stalowej o wysokości ok. 9,5 m, przytwierdzony jest do dwóch ceowników które połączone są z trzema ceownikami zakotwionymi kołkami rozporowymi do ściany przybudówki z kominem. Od samej główki masztu zamontowany został jeden odciąg z linki stalowej oraz 4 liny miedziowy drobnozwojowe wychodzące poza obręb budynku, które są przymocowane do drzew usytuowanych wokół budynku. Maszt nr 2, z rury stalowej o wysokości ok. 5m z zamontowaną anteną typu YAGI.
Sposób zamontowania masztu jak opisano powyżej z tym tylko że jest przytwierdzony do trzonu kominowego. Maszt nr 3, z rury stalowej o wysokości ok. 5 m, z zamontowaną anteną przytwierdzony w sposób opisany powyżej do ściany przybudówki oraz maszt nr 4 z rury stalowej, o wysokości ok. 3,5 przytwierdzony obejmami do ściany przybudówki.
W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Choszcznie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na obiekcie związanych z wykonaniem czterech anten na dachu budynku i postanowieniem znak [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zobowiązał J. B. do sporządzenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanych samowolnie robót budowlanych.
Pismem z dnia 16 maja 2013 r. zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. [...] w C. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Choszcznie, że Wspólnota podjęła uchwałę o wykonaniu ekspertyzy masztów antenowych na przedmiotowym budynku. Do pisma dołączono ekspertyzę techniczną z inwentaryzacją masztu antenowego i antenowych konstrukcji wsporczych zamontowanych bez zezwolenia na przedmiotowym budynku sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. bud P. K. z dnia 12 kwietnia 2013 r.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Choszcznie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał J. B. obowiązek przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż wykonanych anten i konstrukcji wsporczych. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. B. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] uchylił decyzję PINB w Choszcznie z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Następnie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Choszcznie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał J. B., inwestorowi zamontowanej w warunkach samowoli budowlanej antenowej konstrukcji wsporczej dla anten liniowych, o wysokości 9,60 m, na dachu budynku przy ul. [...] w C., przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie następujących prac: rozbiórkę antenowej rurowej konstrukcji wsporczej dla anten liniowych, o wysokości 9,60 m, zamocowanej do ścian nadbudowy budynku i murowanego komina budynku, do której zaczepiono 8 lin przymocowanych do okolicznych drzew oraz kominów murowanych budynku, wraz demontażem zamontowanych na niej urządzeń antenowych i odciągów, naprawę i uzupełnienie ubytków w ścianach nadbudówki i komina budynku po przeprowadzonej rozbiórce antenowej konstrukcji wsporczej i likwidacji ich odciągów.
W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, iż uznał wykonane ekspertyzy z dnia 12 kwietnia 2013 roku i z dnia 8 lutego 2014 roku, przez rzeczoznawcę jako wiarygodne. Wykonane maszty oceniono w ekspertyzie jako nie spełniające kryteriów bezpieczeństwa konstrukcji i nie nadające się do naprawy bez ich demontażu lub przebudowy. Objęte ekspertyzą antenowe konstrukcje wsporcze i maszt antenowy nie spełniają kryterium bezpieczeństwa konstrukcji w świetle zasad wiedzy technicznej art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit a ustawy Prawo budowlane. We wniosku końcowym w ekspertyzie podano, że do likwidacji zagrożeń, dla ochrony życia i zdrowia ludzkiego należy bez zbędnej zwłoki zdemontować maszt antenowy i antenowe konstrukcje wsporcze z dachu budynku. Wobec rozbieżnych i nie udokumentowanych danych co do okresu budowy tych anten organ przyjął, że pierwszy montaż anten nastąpił w latach 1987-1990. W czasie ich eksploatacji dokonywano ich remontów, przemieszczeń których to robót nie można dokładnie określić w czasie.
Wskazują na to zeznania świadków o prowadzonych robotach na dachu, w latach 2007-2011, a dotyczących tych anten, oraz wypowiedź J. B. w piśmie z dnia 9.12.2013 roku, którym podał, że anteny typu dipol oraz ich odciągi są wymienione co 6 - 7 lat na nowe. Takiej samej wymianie poddawane są przewody koncentryczne i sterownicze, a także liny stalowe odciągów masztów. Ostatnia wymiana lin został rozpoczęta w marcu 2012 roku i z powodu niemożności wchodzenia na dach nie została zakończona. Uwzględniając powyższą informację i zeznania świadków o prowadzonych robotach na dachu dotyczących anten przyjęto, że remont tych anten od 1990 roku nastąpił co najmniej 3 razy pod rządami ustawy z 1994 roku, w której w art. 29 ust.2 pkt. 1 zobowiązano inwestora dokonującego remontu istniejącego obiektu budowlanego i urządzeń budowlanych do zgłoszenia jego do właściwego organu. Niedopełnienie powyższego obowiązku stanowiło naruszenie prawa, a wykonywanie tych robót bez stosownego zgłoszenia oceniane jest jako wykonywanie ich w warunkach samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie art. 50 i 51 obowiązującej ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem organu powiatowego oceniając powyższe roboty w świetle przepisów ustawy z 1974, wykonanie ich wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał i tym samym popełnił samowolę budowlaną.
W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Choszcznie udowodnionym punktem odniesienia był rok 2008, w którym dokonano termoizolacji budynku. Zarówno świadkowie jak i J. B. poświadczyli, że antenowa konstrukcja wsporcza M2w oznaczona jako maszt nr 2, na czas wykonywania termoizolacji budynku została zdemontowana, a po zakończeniu prac termoizolacyjnych ponownie zamontowana. Wobec tego faktu organ I instancji uznał, że ponowny montaż tej antenowej konstrukcji wsporczej winien nastąpić na podstawie zgłoszenia do właściwego organu, czego inwestor nie dopełnił naruszając tym samym art. 28 ustawy Prawo budowlane i wykonał związane z tym roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej.
Odwołanie do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wnieśli J. B. i K. B. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Choszcznie z dnia [...] marca 2014 r.
W ocenie organu odwoławczego PINB w Choszcznie prawidłowo nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, poprzez dokonanie rozbiórki masztu antenowego i antenowej konstrukcji wsporczej dla anten liniowych i uznał, że nie ma możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Z przedłożonej przez stronę, (wspólnotę mieszkaniową), ekspertyzy technicznej z inwentaryzacją wynika, że przedmiotowa antenowa konstrukcja wsporcza dla anten linowych oraz antenowa konstrukcja wsporcza "...mocowana do ściany świetlika budynku w kominie nie spełnia bezpieczeństwa konstrukcji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit, a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane'". Konstrukcja, widocznie ugięta, wykonana jest z 2 odcinków rurowych, połączonych teleskopowo na spawy, do której doczepionych jest 8 lin o różnych kierunkach, z których 3 /włókienne/ zakręcone są na konarach drzew, pozostałe zamocowane są na sąsiednich elementach budynku /kominach murowanych/ lub sąsiednich masztach".
Organ odwoławczy podkreślił, że w protokole nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych, z dnia 16-05-2012 r., mistrz kominiarski stwierdził, że anteny są zainstalowane do elementów kominowych. Z uwagi na ich duży rozmiar stwarzają zagrożenie dla trzonów kominowych i wentylacyjnych i ich stabilności, możliwość uszkodzeń, należy je zdemontować w trybie pilnym. Dodatkowo w "Ocenie techniczno-budowlanej wykonawczej dot. oceny aktualnego stanu technicznego i użytkowego dachu budynku..", z września 2012 r., jej autor - inspektor ds. budowlanych zawarł wnioski, wyjaśniające konieczność częstszej, niż wynikałoby to z trwałości materiałów, naprawy pokrycia dachu /z powodu występujących przecieków/: "Ewidentną przyczyną nieszczelności dachu jest niewłaściwa eksploatacja użytkowa, ponieważ nastąpiły uszkodzenia mechaniczne spowodowane zbyt częstym przebywaniem osób do tego nieuprawnionych oraz urządzeń — masztów antenowych zamontowanych na elementach stanowiących integralną część dachu jak kominy spalinowe, wentylacyjne i ogniomurki.
Na podstawie oględzin, dokumentacji techniczno-remontowej i fotograficznej stwierdził, że na przełomie 2008 i 2011 roku elementy nośne, maszty antenowe były przemieszczane, demontowane i montowane ponownie do innych elementów dachu, co w konsekwencji naraziło na jej liczne uszkodzenia stwarzające zagrożenia dla jej mieszkańców i osób trzecich. Budynek mieszkalny, wielorodzinny wraz z dachem był zaprojektowany bez elementów i urządzeń do montażu masztów antenowych". Zdaniem organu odwoławczego doprowadzenie przedmiotowego masztu antenowego oraz antenowej konstrukcji wsporczej do stanu zgodnego z prawem w praktyce wiązałoby się z ich całkowitym demontażem, przebudową lub wymianą i ponownym montażem. Zgodnie z wytycznymi rzeczoznawcy budowlanego - mgr inż. bud. P. K. "konstrukcja M2w wymagałaby zmiany schematu statycznego przez dodanie lin odciąganych. Te jednak muszą być zakotwione w budynku. A to powoduje ingerencje w konstrukcję budynku. Nie ma możliwości kotwienia dodatkowych odciągów na budynku, bo naruszałoby to jego konstrukcję".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję z dnia [...] września 2014 r. wnieśli J. B. i K. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1076/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej -p.p.s.a. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż postawienie na dachu budynku mieszkalnego anten czy antenowych konstrukcji wsporczych o wysokości powyżej 7 m wpływało na wygląd obiektu budowlanego, stąd niewątpliwie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący nie uzyskali takiego pozwolenia na budowę, a tym samym postawienie masztu antenowego i antenowej konstrukcji wsporczej miało charakter samowoli budowlanej.
Sąd podkreślił, że wykonanie robót budowlanych może być zakwalifikowane jako instalowanie, gdy następuje przymocowanie (połączenie, przyłączenie) urządzenia instalowanego do innego obiektu, w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu podstawowego. Zawsze bowiem przy instalowaniu ma miejsce wystąpienie co najmniej dwóch elementów: urządzenia towarzyszącego obiektowi i obiektu budowlanego, na którym to urządzenie jest przymocowane.
W ocenie Sądu nie ma więc wątpliwości, że pod rządami obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, osoby instalujące maszty antenowe czy antenowe konstrukcje wsporcze o wysokości powyżej 3 m zobowiązane są do uprzedniego zgłoszenia budowy właściwemu organowi. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Oczywistym jest, że w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już dawno zakończone, nielogicznym i całkowicie zbędnym jest wstrzymywanie robót. W takiej sytuacji organ może bezpośrednio zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie Sądu, zebrane materiały dowodowe w sprawie pozwoliły na wystarczające ustalenie stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia. Skarżący nie przedłożył własnych materiałów dowodowych – ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją samowolnie wykonanych robót - do przedstawienia, których został zobowiązany postanowieniem PINB z dnia [...] czerwca 2012 r. Fakt, że Wspólnota Mieszkaniowa uniemożliwiła wejście inwestorowi na dach budynku w celu przeprowadzenia tej ekspertyzy, nie mógł spowodować żadnej reakcji ze strony organu nadzoru budowlanego, który nie dysponował stosowną kompetencją.
Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem mogą być także dokumenty prywatne, a więc także dokumenty sporządzone przez uprawnione osoby na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej. Do takich dokumentów należy zaliczyć protokół nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych sporządzony dla Wspólnoty Mieszkaniowej autorstwa I. S. – mistrza kominiarskiego oraz ekspertyzę techniczną z inwentaryzacją masztu antenowego oraz antenowych konstrukcji wsporczych, według stanu na dzień 8 lutego 2014 r., autorstwa P. K. przedłożoną przez Wspólnotę Mieszkaniową. Organy, korzystając z tych dowodów dokonały ich oceny uznając, że są one wiarygodne – zostały sporządzone przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, obejmują zakres objęty postępowaniem, a nadto zawierają wnioski końcowe.
Oceniając prawidłowość zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Sąd uznał, iż organy orzekające w sprawie wykazały konieczność zastosowania tego przepisu i nakazania przywrócenia stanu poprzedniego obiektu. Zarówno umiejscowienie rurowej konstrukcji wsporczej dla anten liniowych wraz z zamontowanymi na niej urządzeniami antenowymi i odciągami na dachu budynku, jak i sposób ich wykonania oraz materiały, z których zostały wykonane – pozwoliły na uznanie, że nie ma możliwości legalizacji wykonanych robót. Doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem wiązałoby się z koniecznością demontażu urządzeń, ich przebudową przy użyciu odpowiednich materiałów i ponownego zainstalowania na dachu, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i zasadami sztuki budowlanej.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 2 kwietnia 2015 r. wnieśli J. B. i K. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 151 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- • przyjęcie, iż zachodziły przesłanki do oddalenia skargi, podczas gdy brak było podstaw do oddalenia skargi z uwagi na naruszeniu przez organ art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a.;
- • błędną kontrolę zaskarżonej decyzji polegającą na nie uwzględnieniu okoliczności, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 77, 104 i art. 123 k.p.a., tj. przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego i ustaleniem stanu faktycznego sprawy, na którą to okoliczność wskazuje fakt późniejszego wydania, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie przeprowadzenia ekspertyzy biorąc pod uwagę, że postanowienia w postępowaniu administracyjnym wydane są w toku postępowania;
- • błędną kontrolę poprzez przyjęcie, iż nie naruszono uprawnień procesowych strony, która nie skorzystała z możliwości zapoznania się z całością akt postępowania, z którego to uprawnienia strona nie skorzystała z uwagi na świadomość, iż wobec braku rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie przeprowadzenia ekspertyzy postępowanie dowodowe nie zostało zakończone, wobec czego materiał dowodowy nie był kompletny, tj. naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę kasacyjną K. B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do wykazania, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, pomijając fakt, iż toczyło się postępowanie w sprawie ekspertyzy sporządzonej przez P. K. Na wstępie należy podkreślić, iż PINB w Choszcznie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia nałożył na J. B. obowiązek dostarczenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanych robót. J. B. przedmiotowego wezwania nie wykonał. Natomiast w trakcie postępowania Wspólnota Mieszkaniowa Nr [...] przy ul. [...] w C. z własnej inicjatywy przedstawiła ekspertyzę z dnia 12 kwietnia 2013 r. oraz ją uzupełniającą ekspertyzę z dnia 8 lutego 2014 r. dotyczącą masztu antenowego i antenowych konstrukcji wsporczych. Ekspertyzę tę organ uznał za dokument wiarygodny i sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia.
Należy podkreślić, że zasadnie Sąd pierwszej instancji przyznał, iż organy nadzoru budowlanego z należytą starannością wyjaśniły stan faktyczny sprawy i zebrały pełny materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem reguł procedury administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny po analizie akt administracyjnych w pełni podziela to stanowisko. Nie można zatem w tych warunkach skutecznie zarzucić organom orzekającym w sprawie, że naruszyły art. 6, 7, 8, 9, 77, czy art. 104 k.p.a., tym bardziej, że skarga kasacyjna w sposób lakoniczny odnosi się do naruszenia tych norm administracyjnych nie wykazując w żaden sposób istotnego wpływu ich naruszenia na wynik sprawy. Prowadzi to do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosował podstawę prawną z art. 151 p.p.s.a. i oddalił wniesioną skargę jako niezasługującą na uwzględnienie.
W tym miejscu należy podkreślić, iż autor skargi kasacyjnej błędnie wywodzi skutki prawne z postanowienia z [...] września 2014 r. organu odwoławczego, z uwagi na jego wydanie już po wydaniu decyzji organu II instancji, gdyż odnosi się ono do kwestii uzupełnienia ekspertyzy wykonanej na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej, a nie ekspertyzy do której skarżący został zobowiązany postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. i której nie przedstawił. Poza tym, w tym postępowaniu Sąd kontrolował decyzję z dnia [...] września 2014 r., nie mógł więc objąć tą kontrolą innych aktów wydanych po tym terminie, które zresztą nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy.
Dodatkowo zarzut naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. uznać należało za niezasadny tym bardziej iż Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 11 czerwca 2014 r., zawiadomił na podstawie art. 10 k.p.a. strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz złożenia ewentualnych uwag i wniosków. Zawiadomienie z dnia 11 czerwca 2012 r. zostało bezpośrednio skierowane do strony skarżącej. Żadna ze stron, nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.