Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 129/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta [...] na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako k.p.a.) uchylił decyzję Naczelnika Gminy we [...] z dnia [...] marca 1974 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarsko-składowego, na nieruchomości o nr ewid. [...] w miejscowości K.. Organ wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, nałożył na M. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego przedmiotowego budynku uwzgledniającego zmiany w stosunku do wydanego pozwolenia na budowę, tj. decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1974 r. W toku kontroli instancyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Z uwagi na powyższe oraz uwzględniając przepis art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane organ I instancji uchylił decyzję Naczelnika Gminy we [...] z dnia [...] marca 1974 r. M. P. wniosła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przypomniał, iż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego stwierdził, że roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę z 1974 roku zostały zrealizowane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i nałożył na stronę obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Decyzja ta została utrzymana w toku kontroli instancyjnej. Wojewoda podkreślił, iż wobec wydania decyzji organu nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany był do uchylenia pozwolenia na budowę.
Procedura taka pozwala organowi nadzoru na kontynuowanie postępowania naprawczego i wydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy. Budowa obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, o której mowa w art. 36a ust. 1 ustawy prawo budowlane stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W konsekwencji w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 36a ust. 2 w/wym. ustawy, na mocy którego uchyla się pozwolenie na budowę a następnie doprowadza się wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, przez który należy rozumieć stan zgodny z przepisami prawa obowiązującymi na dzień orzekania organów w postępowaniu naprawczym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. P. zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie za zasadną decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., która to wydana została na podstawie subiektywnej analizy panu realizacyjnego będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę stwierdzając, że budynek zrealizowano w innej lokalizacji niż określał plan, a także nieuwzględnienie w uzasadnieniu decyzji istotnej informacji o trwającym postępowaniu rozgraniczeniowym pomiędzy działkami, przy których zlokalizowany jest przedmiotowy budynek inwentarsko-składowy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie istota sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w ustalonym stanie faktycznym, Wojewoda [...] zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie przepisu art. 36a ust.2 ustawy prawo budowlane. W ocenie sądu i instancji, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, znajdującym pełne odzwierciedlenie w materiale dowodowym, zaskarżona decyzja jest prawidłowa, zaś argumentacja organu zasługuje na podzielenie. Zdaniem sądu skoro okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości a jednoznaczne brzmienie przepisu art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane wobec ustalenia, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, obligowało Starostę [...] do uchylenia decyzji Naczelnika Gminy we [...] z dnia [...] marca 1974 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. P. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy wyrażające się w naruszeniu:
- a) art. 36 a ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że organ miał obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przedstawione jej zdaniem uchybienie prawa materialnego nastąpiło już na etapie administracyjnego stosowania prawa. W postępowaniu sądowo-administracyjnym nie dostrzeżono ww. naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu strona skarżąca podnosi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p. p. s. a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nietrafne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia w oparciu o uchybienia w zakresie prawa materialnego.
- 2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy t.j.:
- a) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie poprzez uchylenie się od wykonania pełnej kontroli legalności decyzji w zakresie prawa procesowego;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a.;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy art. 81 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że odstąpienia od projektu budowlanego dokonane przez skarżącego miały charakter istotny,
- d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wolna jest od określonych w pkt. II.2.b i c uchybień procesowych, które to stwierdzenia winny lec u podstaw faktycznych oraz rozważań prawnych zaskarżonego wyroku. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżącej art. 36a jest przepisem bardzo nieprecyzyjnym i wzbudza wiele wątpliwości. Posłużono się w nim kategoriami "istotnego" i "nieistotnego" odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz nie zdefiniowano w wystarczającym stopniu tych pojęć. Na podstawie art. 36a ust. 5 możemy jedynie wnioskować, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego ma miejsce w przypadku, gdy zmiana ta ma taki charakter, że wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Zdaniem skarżącej budynek inwentarsko-składowy wykonany został zgodnie z projektem budowlanym i w czasie jego budowy nie było istotnych odstępstw. Zdaniem skarżącej nałożenie na nią obowiązku wykonania projektu zamiennego i w konsekwencji uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1974 r. narusza jedne z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasadę trwałości decyzji administracyjnej i zasadę zaufania do organów państwa. Z tych względów, zdaniem skarżącej, naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, który wyraża się w akceptacji tak prowadzonego postępowania przez Sąd pierwszej instancji, które doprowadziło do wadliwej oceny zaskarżonej decyzji, a więc niezasadnego oddalenia skargi, z uchybieniem art. 151 p. p. s. a. Jeżeli Sąd w sposób należyty oceniłby uchybienia procesowe popełnione przez organy administracji w niniejszej sprawie, uchyliłby zaskarżoną decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy architektoniczno-budowlane stanu faktycznego sprawy.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepisy te są przepisami ustrojowymi. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegający na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).
Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Skarżąca kasacyjnie oprócz powołania wyżej wymienionych przepisów nie wskazała na czym polegało ich naruszenie, co w przedmiotowej sprawie jeszcze należy wyjaśnić, jakie dowody w sprawie nie zostały wzięte pod uwagę przez organy orzekające. Przypomnieć należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.
Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r,. sygn. akt II GSK 20/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezasadny jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej tj. naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy art. 81 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że odstąpienia od projektu budowlanego dokonane przez skarżącego miały charakter istotny". Przypomnieć należy, że sąd I instancji kontrolował decyzję Wojewody [...] wydaną na podstawie art. 36a ust.2 prawa budowlanego i nie wypowiadał się co do istotnych odstępstw od zatwierdzonego w 1974 roku projektu budowlanego. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., która utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, którą to nałożono na M. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego przedmiotowego budynku uwzgledniającego zmiany w stosunku do wydanego pozwolenia na budowę, tj. decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1974 r. nie była przedmiotem kontroli sądu wojewódzkiego. To ta decyzja dotyczyła "istotnych odstępstw" dlatego powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest zupełnie nie zrozumiały.
Co zaś dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to jego naruszenia upatrywać trzeba w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. prawidłowości zastosowania w sprawie art. 36a ust.2 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie także zarzut prawa materialnego okazał się niezasadny. Przypomnieć należy treść art. 36a ust.2 prawa budowlanego – właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt.
3. Trudno zgodzić się z zarzutem, iż przepis jest nieprecyzyjny i wzbudza jakiekolwiek wątpliwości. Ma rację sąd wojewódzki i organy orzekające w sprawie, że wobec wydania decyzji organu nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany był do uchylenia pozwolenia na budowę. Procedura taka pozwali organowi nadzoru na kontynuowanie postępowania naprawczego i wydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane. Starosta [...] w ramach swych kompetencji nie może samodzielnie rozstrzygać, czy możliwe jest zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej, a wyłączną kompetencję do wydania takiego orzeczenia ma organ nadzoru budowalnego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany treścią decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane i nie może dokonać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania naprawczego. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.