Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1919/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 15 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1546/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] maja 2019 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) prowadził postępowanie w sprawie budowy hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi na działkach nr [...],[...] i [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty S. nr [...] z [...] grudnia 2003 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W.J. (inwestor) pozwolenia na budowę.

Jak wynika z ustaleń organu powiatowego poczynionych w 2004 r., budowana hala w sposób istotny różni się długością od projektowanej. Organ ten wskazał przy tym, że niniejszej sprawie zapadło szereg rozstrzygnięć administracyjnych, które następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

W wyniku przeprowadzonej przez organ powiatowy w dniu 15 lipca 2015 r. kontroli stwierdzono, że budowa hali nie jest prowadzona, ale jej stan, stwierdzony wcześniejszymi ustaleniami uległ zmianie, gdyż wykonano dwa dodatkowe segmenty konstrukcyjne o wysokości wyższej od pozostałych. W tej sytuacji PINB postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290 ze zm., "uPb") wstrzymał roboty budowlane.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB) postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego.

Kolejno wskazano, że PINB decyzją z [...] czerwca 2016 r., znak [...], nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 września 2016 r. projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., ZWINB uchylił w/w decyzję w części dotyczącej terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i orzekł o przedłożeniu tego projektu w terminie do 30 grudnia 2016 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego.

W wyroku VII SA/Wa 1546/19 przytoczono dalej, że pismem z 23 sierpnia 2018 r. inwestor wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ZWINB.

Dalej przywołano, że GINB wszczął postępowanie z ww. wniosku inwestora, a następnie powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., "K.p.a.") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ZWINB z [...] sierpnia 2016 r.

Badana w trybie nadzwyczajnym decyzja organu wojewódzkiego nie była, w ocenie GINB, obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, została skierowana do strony postępowania, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Nie została również wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa.

W kwestionowanym obecnie wyroku przywołano uwagę GINB, że decyzja organu powiatowego z [...] maja 2005 r., zatwierdzająca przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny, została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż została uchylona przez ZWINB decyzją z [...] sierpnia 2005 r. Wyrokiem z 13 kwietnia 2006 r., II SA/Sz 1170/05, WSA w Szczecinie oddalił skargę na ww. decyzję organu wojewódzkiego. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 4 września 2007 r., II OSK 1160/06, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Skoro w obrocie prawnym w dacie badanego rozstrzygnięcia nie funkcjonowała decyzja zobowiązująca do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, to tym samym – zdaniem GINB – nie można uznać, że przedłożenie przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję PINB z [...] maja 2005 r. dokumentacji techniczno-budowlanej jest prawnie skuteczne i stało na przeszkodzie do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb.

Organ podkreślił, że ZWINB wydając decyzję [...] sierpnia 2016 r., nie mógł zastosować się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z 18 grudnia 2018 r., II OSK 607/17, gdyż wydał decyzję przed jego zapadnięciem. Z kolei poprzedzający go wyrok WSA w Szczecinie z 3 listopada 2016 r., II SA/Sz 859/16, w momencie wydawania niniejszej decyzji był nieprawomocny. Nie można zatem – w ocenie organu centralnego – mówić o naruszeniu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., "Ppsa").

W skardze do WSA w Warszawie na ww. decyzję GINB z [...] maja 2019 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ZWINB z [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] czerwca 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi centralnemu, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. 1. art. 153 Ppsa poprzez odmowę stwierdzenia nieważność decyzji ZWINB z [...] sierpnia 2016 r. pomimo wydanego w dacie rozstrzygania wniosku skarżącego prawomocnego wyroku WSA w Szczecinie z 3 listopada 2016 r., II SA/Sz 859/16, prawomocnego wyroku NSA z 18 grudnia 2018 r., II OSK 607/17, "w którym zawarte są wskazania prawne co do czynności, jakie powinien podjąć organ prowadząc postępowanie legalizacyjne", które nie zostały uwzględnione i zrealizowane w zaskarżonych decyzjach, a GINB mając na uwadze "powyższy zapis", zawarte w prawomocnych orzeczeniach wskazania prawne, zgodnie z art. 61 K.p.a. miał obowiązek nie tylko "stwierdzić nieważność postępowania administracyjnego, ale wszcząć je z urzędu";
2. 2. art. 157 § 1 "ustęp 2 k.p.a." poprzez wydanie decyzji stanowiącej rażące naruszenie prawa z uwagi na "naruszenie elementarnych przepisów postępowania dowodowego dotyczące oceny i gromadzenia materiału dowodowego, uzasadniania decyzji, nieuwzględnienia faktu wydanych orzeczeń sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego zawierające wskazania prawne co do dalszego przebiegu postępowania";
3. 3. art. 7, 77, 78 K.p.a. poprzez niedokonanie w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego i nieuwzględnienie elementu stanu faktycznego istotnego dla sprawy, poprzez:
4. - pominięcie faktu nieprowadzenia dalszych robót budowlanych od daty przeprowadzenia kontroli 17 września 2004 r. przez PINB, które można by było zakwalifikować jako istotne odstępstwo,
5. - nieustalenie przez organ, czy przedłożony przez skarżącego 5 maja 2005 r. projekt budowlany zamienny uwzględnia wszystkie odstępstwa uznane za istotne w toku kontroli wykonanej 15 lipca 2015 r. i 17 września 2004 r.,
6. - pominięcie znajdującego się w siedzibie organu w związku z wydaną decyzją przez PINB znak: [...] przedłożonego [...] maja 2005 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wszystkie stwierdzone odstępstwa wobec wydanego w 2003 r. pozwolenia na budowę,
7. - ustalenie odstępstwa podczas kontroli wykonanej 15 lipca 2015 r. przez PINB w sposób nieprecyzyjny, niedookreślony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w ten sposób, że skarżący wydłużył halę o około 12,90 m, co skutkuje uznaniem decyzji za niewykonalną,
8. - pominięcie, iż w wyniku przeprowadzonej przez PINB kontroli wykonanej 17 września 2004 r. to samo odstępstwo – wydłużenie hali – zostało wyliczone na około 12,5 m,
9. - utrzymanie w mocy zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego pomimo braku zmiany stanu faktycznego sprawy, a mianowicie niestwierdzenia innych odstępstw od wydanego w 2003 r. pozwolenia na budowę od tych zaprotokołowanych w postępowaniu stanowiącym podstawę do wydania przez PINB zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego,
10. - "utrzymania w mocy zobowiązania organu pierwszej i drugiej instancji w wyniku pominięcia dowodu z przedłożonego w dniu 5 maja 2005 r. projektu zamiennego, który zobowiązał do przedłożenia kolejnego projektu zamiennego, zamiast prawidłowo miał obowiązek zbadać przedłożony przez skarżącego projekt zamienny oraz prowadzić postępowanie legalizacyjne bądź to w kierunku jego zatwierdzenia, bądź też podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie w sytuacji, gdyby projekt ten nie spełniał wymogów określonych przepisami prawa, a mianowicie poprzez ewentualne zobowiązanie skarżącego do sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót, które umożliwią ocenę aktualności sporządzonego przez inwestora projektu zamiennego",
11. - zobowiązanie skarżącego do przedłożenia kolejnego projektu zamiennego pomimo braku stwierdzenia zmiany stanu faktycznego, a mianowicie w wyniku wykonanych czynności kontrolnych 15 lipca 2015 r. stwierdzono w uzasadnieniu decyzji ZWINB następujące odstępstwa: wykonano dodatkowe dwa segmenty konstrukcyjne o wysokości wyższej od pozostałych, halę wydłużono o około 12,90 m, dając łącznie wymiar hali 22,00 x 79,60 m, pomimo iż powyższe odstępstwa zostały stwierdzone i nie stanowią nowego stanu faktycznego w postępowaniu prowadzonym przez PINB,
12. - wydanie decyzji, której nie można wykonać z uwagi na jej ogólnikowość, a mianowicie poprzez sformułowanie obowiązku w następujący sposób: sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego w zakresie wykonanych zmian (nie nowo projektowanych) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 7 października 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zamiast wyliczenia istnych odstępstw od wydanego w 2003 r. pozwolenia na budowę;
13. 4. art. 97 § 1 punkt 4 k.p.a., poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu, pomimo wystąpienia zagadnienia prawnego: prowadzenia postępowania sądowego przed WSA w Szczecinie o uchylenie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, obecnie uchylonych (II SA/Sz 859/16) z uwagi na następujące zapisy: "art. 152 § 1 i 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: w dacie wydania decyzji zostało wydane orzeczenie Sądu Administracyjnego w Szczecinie (II SA/Sz 859/16) uchylające postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, zawarte wskazania prawne w wydanym orzeczeniu oraz w innych orzeczenia Sądów Administracyjnych i Sądu Najwyższego, zobowiązujące do uwzględnienia w postępowaniu legalizacyjnym faktu przedłożenia przez skarżącego projektu budowlanego zamiennego";
14. 5. art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb poprzez:
15. - brak szczegółowego ustalenia czy i jakich odstępstw wobec zatwierdzonego pozwolenia na budowę dopuścił się skarżący,
16. - niedokładne ustalenie powierzchni przedłużenia hali, uznane jako istotne odstępstwo, organ posługuje się pojęciem "około",
17. - zastosowanie przez organ obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, pomimo iż występuje zasada w postępowaniu legalizacyjnym o doprowadzeniu stanu faktycznego budowy zgodnie z pozwoleniem na budowę, przedłożonym projektem zamiennym, poprzez podjęcie takich działań które są adekwatne i wystarczające do zakończenia postępowania legalizacyjnego, poprzez ewentualnie zobowiązanie skarżącego do sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pełni zgodził się z GINB, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja organu wojewódzkiego nie jest obarczona żadną z wad nieważności, w tym wadą rażącego naruszenia prawa.

Wskazano w tym wyroku, że wydanie decyzji przez ZWINB oparto na ustaleniu realizacji inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Odstąpienie od pozwolenia na budowę dotyczące charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, stanowiło w dacie wydania tej decyzji (ale też w 2004 r., jak i obecnie) istotne odstąpienie wymagające uprzedniego zezwolenia, tj. decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 5 pkt 2 uPb), w przypadku zaś wykonania bez wymaganego zezwolenia – uzasadniające wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego, tak: art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. W tym przypadku stwierdzona przez organ nadzoru niezgodność dotyczyła jednego z charakterystycznych parametrów obiektu, który to (jak ustalono podczas kontroli) wykonano dłuższy o ponad 12 m od projektowanego (bez uprzedniego uzyskania stosownej decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę).

W tej sytuacji w ocenie tegoż sądu nie można stwierdzić, aby doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb poprzez jego zastosowanie.

Wbrew stanowisku skarżącego nie można też przyjąć, aby rażące naruszenie tego przepisu miało miejsce z uwagi na wydanie decyzji w I instancji po upływie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 uPb, skoro decyzja tego organu (z [...] czerwca 2016 r.) poprzedzona została postanowieniem PINB z [...] kwietnia 2016 r. (wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb) utrzymanym w mocy postanowieniem ZWINB z [...] czerwca 2016 r.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze skarżącym, aby badana decyzja organu wojewódzkiego została wydana z kwalifikowanym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania na czas trwania postępowania przed sądem w Szczecinie ze skargi inwestora na postanowienie ZWINB z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Nie mógł także – zdaniem sądu pierwszej instancji – wywołać zamierzonego skutku zarzut skarżącego wskazujący na nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji z [...] sierpnia 2016 r. projektu budowlanego zamiennego złożonego w 2005 r. Sąd ten zauważył w tej kwestii, że słusznie już w uzasadnieniu ww. decyzji (objętej postępowaniem nadzorczym) wskazano, że projekt budowlany zamienny z 2005 r. wymaga uaktualnienia w zakresie okoliczności faktycznych i stanu prawnego, albowiem postępowanie naprawcze ma doprowadzić określone zamierzenie do zgodności ze stanem prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ.

Wobec argumentacji skargi i przebiegu postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, sąd wojewódzki przede wszystkim dostrzegł, że badana w tym trybie decyzja nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W tym też kontekście sąd ten zauważył (za organem centralnym), że postępowanie, w którym wydano badaną decyzję uruchomione zostało w 2004 r. (postanowienie PINB z [...] października 2004 r. wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb). Od tego czasu w tak uruchomionym postępowaniu naprawczym zapadło wiele rozstrzygnięć organów obu instancji, w tym w dniu [...] marca 2005 r. PINB wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Decyzja ta nie ostała się jednak w obrocie prawnym; doszło do jej wyeliminowania poprzez stwierdzenie nieważności w całości, prawomocnie z datą 27 maja 2014 r. W tej sytuacji nie stanowiła ona – zdaniem WSA w Warszawie – przeszkody w sprawie do ponownego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb i wydania na tej podstawie decyzji w 2016 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. J. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wniósł o pilne wyznaczenie terminu rozprawy:

1. - z uwagi na okres od kiedy PINB prowadzi bezprawnie postępowanie legalizacyjne od 2005 r. do 2020 r., niemożliwość kontynuowania przez 15 lat budowy przez skarżącego, ponoszenia ogromnej szkody przez skarżącego, wydane przez ww. organ decyzji o nakazie rozbiórki i nałożeniu grzywny powyżej 200 tysięcy złotych, nie respektowania wskazań prawnych wydanych przez sądy administracyjne, NSA i GINB, wydania decyzji pomimo niestwierdzenia innego istotnego odstępstwa od wydanych wcześniej postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych, wniesienia przez skarżącego zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonalności zaskarżonych decyzji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. – w skardze tej powołano nieaktualny publikator ustawy, uwaga Sądu) zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuca:

1. a) naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. - art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 uPb poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że PINB zachował wymagany 2-miesięczny termin pomiędzy postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych z [...] października 2004 r., a decyzją z [...] czerwca 2016 r. nakładającą obowiązek wykonania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, nakładającą obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
3. - art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 uPb poprzez pominięcie, że decyzja z [...] czerwca 2016 r. nakładająca obowiązek wykonania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego została poprzedzona postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu robot budowlanych, które zostało następnie uchylone w trybie "zwykłego postępowania odwoławczego przez WSA w Szczecinie o sygn. "SA/SZ 859/16, NSA o sygn. II OSK 607/17" na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Ppsa.
4. - art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 uPb poprzez wydanie decyzji z [...] kwietnia 2016 r. zobowiązującej do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego pomimo nie stwierdzenia innego nowego istotnego odstępstwa od tego, co zostało stwierdzone w postanowieniu o wstrzymaniu robot budowlanych w dniu [...] października 2004 r., w dniu [...] stycznia 2005 r., [...] kwietnia 2016 r.
5. - art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 uPb poprzez wydanie decyzji z [...] kwietnia 2016 r. zobowiązującej do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie niewystępującej w prawie budowlanym przesłanki – zmienionego stanu faktycznego budowy, która również nie wystąpiła, ponieważ obudowanie płytami w celu zabezpieczenia budowy zostało wykonane przed kontrolą w 2015 r., już w 2005 r., co potwierdzać mają protokoły kontroli,
6. - wszczęcie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb pomimo nie stwierdzenia innego nowego istotnego odstępstwa, od tego w wydanej decyzji z [...] stycznia 2005 r. zobowiązującej do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego,
7. - art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 uPb poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że organ był uprawniony do zobowiązania do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
8. b) naruszenie przepisów postępowania:
9. - art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo zawartych w wymienionych poniżej wyrokach wskazań prawnych, wymyślenia niewystępującej w prawie budowlanym przesłanki – zmienionego stanu faktycznego budowy – jako podstawy do kontynuowania postępowania legalizacyjnego, wszczęcia postępowania pomimo rozstrzygnięcia kwestii samowoli budowlanej w wyrokach rozstrzygających zgodność z prawem postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych z [...] października 2004 r., [...] stycznia 2005 r., decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego z [...] marca 2005 r., w których jednoznacznie stwierdzono jak ma być liczony termin 2-miesięczny zawarty w art. 50, 51 uPb, jakie istotne odstępstwo może stanowić podstawę do wydania kolejnej decyzji, nowe, dotychczas nie stwierdzone w w/w postanowieniach i decyzjach, natomiast organ pomimo nie stwierdzenia nowego istotnego odstępstwa wydał decyzję;
10. - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., "że decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, ponieważ postępowanie dotyczące tej samej nieruchomości, tego samego inwestora/właściciela, tego samego rodzaju odstępstwa było już prowadzone i zakończone po 10 lat ponieważ było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa"; sąd administracyjny oraz organ stwierdził, że nie może być prowadzone postępowanie legalizacyjne w zakresie tego samego istotnego odstępstwa skoro organ budowlany nie dochował bezwzględnego terminu 2-miesięcznego do wydania decyzji o sporządzenie projektu budowlanego zamiennego;
11. - art. 153 Ppsa poprzez kontynuowanie postępowania legalizacyjnego pomimo związania oceną prawną co do dalszego postępowania i wskazań prawnych zawartych w:
12. - decyzji GINB z [...] kwietnia 2012 r., [...], "w której: zobowiązuje do umorzenia postępowania legalizacyjnego z uwagi na niezachowanie wymaganego 2-miesięcznego terminu pomiędzy postanowieniem o wstrzymaniu robot budowlanych, a decyzją zobowiązującą do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego",
13. - wyroku WSA w Warszawie ("VII SA/Wa 1671/11") "w którym stwierdził, że decyzja z [...] marca 2005 r. zobowiązująca do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, określił sposób liczenia terminu 2-miesięcznego",
14. - wyroku WSA w Warszawie (VII SA/Wa 1304/12), NSA (II OSK 3088/12) "zawierająca sposób liczenia terminu 2-miesięcznego",
15. - "wyroku WSA w Szczecinie, II SA/Sz 859/16 z 2016-11-03, NSA II OSK 607/17, stwierdzenia nieważności postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych PINB w [...] z [...] kwietnia 2016 r. z uwagi na niewystąpienie nowego istotnego odstępstwa od tego stwierdzonego w postanowieniu o wstrzymaniu robot budowlanych z [...] października 2004 r., [...] stycznia 2005 r.",
16. - art. 107 K.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji analizy dokumentu przedłożonego przez W. J. w 2005 r. projektu budowlanego zamiennego, co skutkuje uznaniem, że nie została przeprowadzona podstawowa analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy,
17. - art. 107 K.p.a., "141 decyzja GINB, uzasadnienie wyroku WSA odmawiające stwierdzenie nieważności nie odnosi się od zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2018 r., skardze do WSA z 5 czerwca 2019 r., uzupełnienia skargi z 27 sierpnia 2019 r., 9 września 2019 r.";
18. - "art. 7, 75, 78, § 1, 80" poprzez nie zgromadzenie całego materiału dowodowego w sprawie, nie uwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego z przedłożonego przez niego w 2005 r. projektu budowlanego zamiennego, co skutkowało pominięciem jego w materiale dowodowym, nie zapoznanie się z nim, nie zbadanie projektu budowlanego zamiennego, który to dowód znajduje się w siedzibie PINB, o którym wiedzę posiadał organ z urzędu, pomimo faktu, że podstawą wydania decyzji w trybie art. 51 uPb jest nie przedłożenie projektu budowlanego zamiennego - najważniejsza okoliczność w postępowaniu, co skutkowało dokonaniem dowolnej, a nie swobodnej oceny wybranych wyselekcjonowanych dowodów, wadliwym uznaniem, że obowiązek nie został wykonany przez skarżącego, naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego - praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do uczestników postępowania, swobodnej oceny dowodów.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosi o stwierdzenie nieważności: decyzji wydanej przez PINB z [...] czerwca 2016 r., znak [...] nakładającej obowiązek wykonania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w zakresie wykonanych zmian (nie nowo) projektowanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz zobowiązującej skarżącego do wykazania dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji ZWINB znak: [...] utrzymująca decyzję PINB w mocy, decyzji GINB odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji i wyroku WSA w Warszawie, VII SA/Wa 1546/19, odmawiającego stwierdzenie nieważności w/w decyzji.

W skardze kasacyjnej sformułowano wniosek alternatywny, wnosząc o "uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania".

Skarżący kasacyjnie wnosił o rozstrzygnięcie "skargi" na posiedzeniu jawnym oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach wniesionego środka odwoławczego stwierdzono, że sąd wojewódzki nie odniósł się do kluczowych argumentów zawartych w skardze, "przyjął sprzeczne z stanem faktycznym założenia – co do wystąpienia podstawy do wydania decyzji". Nieprawdą ma być opieranie przez PINB wydania decyzji z [...] czerwca 2016 r. na stwierdzeniu nowego istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, które nie stanowiłoby przedmiotu postępowania w dotychczas prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym.

W skardze kasacyjnej obszernie przekopiowano wywody zawarte w wyroku NSA w sprawie II OSK 607/17. Strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu kasacji uwypukla, że podstawą stwierdzenia zarówno przez GINB, jak i utrzymujące to rozstrzygnięcie orzeczenia sądów administracyjnych obu instancji decyzji z [...] marca 2005 r. zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, było niezachowanie terminu 2 miesięcy, który był liczony od 6 października 2004 r. Drugie postanowienie o wstrzymaniu robót, tj. z [...] stycznia 2005 r., organy i sądy uznały za wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie tejże strony w rezultacie "jak jest możliwe", aby decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedłożenia projekt budowlany zamienny z [...] czerwca 2016 r. została wydana z zachowaniem wymaganego 2-miesięcznego terminu wobec wydanego postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych, skoro kolejne postanowienie z [...] kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu robót zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wystąpienie tych samych przyczyn nieważnościowych jak wobec postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych z "[...] stycznia ([...] lutego) 2005 r.".

Skarżący kasacyjnie uwypukla, że w decyzji PINB z [...] czerwca 2016 r. znajdują się inne ustalenia dotyczące stanu budowy, niż zawarte w decyzji z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki hali magazynowej, tu przywołano wyimki z tych decyzji, dodatkowo wskazując, że toczy się odrębne postępowanie do sygn. VII SA/Wa 10/20.

W dalszej treści autor skargi kasacyjnej przywołuje chronologię związaną z toczącym się tzw. postępowaniem naprawczym, zapadającymi orzeczeniami organów administracyjnych oraz wyroki sądów administracyjnych, dodatkowo przytaczając wyimki z motywów tych wszystkich orzeczeń i wyroków. Wywodzi, że zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, a wadliwe działania organów nie prowadzą do zakończenia postępowania legalizacyjnego. Dodatkowo negatywnie ocenia działanie sądu pierwszej instancji, który miał na rozprawie pospieszać pełnomocnika skarżącego, dawać do zrozumienia, że wygłoszenie mowy przez pełnomocnika ma być zbędne, a ponadto w uzasadnieniu wyroku nie zamieścił pouczenia o terminie do "złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego" (s. 18 skargi kasacyjnej).

W skardze kasacyjnej przywołano treść art. 50 ust. 4 i art. 50 ust. 1 pkt 3 uPb, eksponując zależność tam zawartych konstrukcji, obszernie zacytowano fragmenty wyroku w sprawie VII SA/Wa 1304/12 a następnie wyroku w sprawie II OSK 3088/12. Stwierdzając, że przedmiotem "niniejszego postępowania" była decyzja PINB z [...] czerwca 2016 r. eksponowano, że została ona poprzedzona postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. następnie wyeliminowanym z obrotu prawnego, wskutek wyroków wydanych w sprawach II SA/Sz 859/16 i II OSK 607/17. Skarżący kasacyjnie podkreślając nakaz związania oceną prawną wyrażoną w różnych wyrokach sądów administracyjnych wydanych w sprawach dotyczących postępowania związanego z realizacją jego inwestycji, wyraża pogląd o niedopuszczalności kontynuowania postępowania legalizacyjnego.

Zarządzeniem z 25 listopada 2020 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania, informując zarazem o możliwości przedstawienia stanowiska na piśmie.

W reakcji na powyższe zarządzenie skarżący kasacyjnie w piśmie z 5 grudnia 2020 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i wnosił o przeprowadzenie rozprawy z zastosowaniem środków porozumiewania się na odległość. W obszernym piśmie procesowym z tej samej daty pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, zatytułowanym jako "Mowa Końcowa Pełnomocnika Skarżącego W. J.", podtrzymano w całości stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i tam zawarte wnioski procesowe. W uzasadnieniu w/w pisma podniesiono, że skarżący posiada pozwolenie na budowę, albowiem pozwolenie to z 2003 r. zostało przywrócone do obrotu prawnego, w rezultacie PINB nie uwzględnił zmienionej sytuacji faktycznej, wskutek czego i w następstwie wydania przez GINB decyzji z [...] kwietnia 2012 r. doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 oraz art. 52 uPb.

Skarżący kasacyjnie wywodzi dalej, że PINB w [...] dotychczas wydał trzy postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczące tej samej hali, tego samego istotnego odstępstwa (zwiększenie kubatury) postanowienie z [...] października 2004 r., kolejne postanowienie w dniu [...] stycznia 2005 r., ostatnie zaś w 2016 r. Wskazuje dalej pełnomocnik skarżącego, że postanowienia z 2004 r. i 2005 r. nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, co zdaniem strony powoduje, że nie można zgodzić się z uzasadnieniem sądu, który uznał, że skoro postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych poprzedzające decyzję z [...] czerwca 2016 r. zostało uchylone, a nie została stwierdzona nieważność, to wystąpił skutek ex tunc, a więc wydana decyzja z [...] czerwca 2016 r. zachowała 2-miesięczny termin do jej wydania. Skarżący kasacyjnie zarzuca dalej, że organy nadzoru budowalnego wszystkich szczebli nie dokonały analizy projektu budowlanego zamiennego przedłożonego w marcu 2005 r.

W dalszej treści pisma procesowego pełnomocnika skarżącego kasacyjnie przekopiowano obszerne fragmenty samej skargi kasacyjnej, dodatkowo przytaczając chronologię dotychczasowego postępowania związanego z realizacją inwestycji, eksponując iż pozwolenie na budowę hali magazynowej obejmowało jej zlokalizowanie na działce sąsiada – Z. C.-G., który tego na etapie wydania rzeczonego pozwolenia nie kwestionował. Skarżący kasacyjnie raz jeszcze obszernie argumentuje o niedopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego w konsekwencji zapadłych orzeczeń administracyjnych, jak i obficie przywoływanych wyroków sądów administracyjnych. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie swoje wywody wzbogaca przytaczaniem różnych judykatów, mających wzmacniać jego stanowisko meriti.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Brak zgody skarżącego kasacyjnie na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest – w świetle cyt. przepisu – przeszkodą do rozpoznania sprawy, zwłaszcza iż jego pełnomocnik zajął dodatkowo obszerne stanowisko na piśmie.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, albowiem w podstawach kasacyjnych odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego w części przypadków nie wskazano, w jaki sposób sąd pierwszej instancji uchybił wskazanym przepisom – czy zostały one naruszone przez błędną wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Niemniej wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym odrzucenie.

Wyjaśnić przy tym wypadnie fachowemu pełnomocnikowi prowadzącemu działalność w "Kancelarii [...]", że z przyczyn formalnych żądanie sformułowane we wnioskach skargi kasacyjnej, jak i powtórzone in extenso w piśmie procesowym z 5 grudnia 2020 r., aby Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając wniesiony środek odwoławczy m. in. stwierdził nieważność zaskarżonego wyroku VII SA/Wa 1546/19, jest oczywiście bezzasadny, albowiem takiej możliwości – nawet zakładając a priori skuteczność wniesionej skargi kasacyjnej – nie dają przepisy Ppsa. Wyjaśnić dalej wypadnie, że nietrafnym jest zarzucanie sądowi wojewódzkiemu pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pouczenia strony o terminie wnoszenia środka zaskarżenia od tegoż wyroku (wypadnie uznać, że chodziło o skargę kasacyjną, nie zaś "skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego" – uwaga Sądu). Skoro skarżący kasacyjnie był zastępowany na etapie postępowania przed sądem wojewódzkim przez fachowego pełnomocnika, sąd ten był zwolniony od pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań (por. art. 6 Ppsa), nadto z przepisu art. 141 § 4 Ppsa określającego elementy uzasadnienia wyroku nie wynika, aby jego obligatoryjnym składnikiem miało być pouczenie o terminie wniesienia środka odwoławczego, gdy chodzi o wyrok wydany w pierwszej instancji.

Wyjaśnić wreszcie wypadnie, że z treści art. 183 § 1 zd. 2 Ppsa wynika, iż strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nie chodzi tu zatem o przytaczanie nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem, z tych względów podniesiony w piśmie procesowym z 5 grudnia 2020 r. (s.

1. 4) przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 52 uPb, uprzednio nie sformułowany w skardze kasacyjnej, nie może zostać poddany kontroli.

B. Nie poddaje się kontroli zarzut naruszenia "art. 7, 75, 78 § 1, 80", traktowany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał aktu normatywnego, którego tak określona w skardze kasacyjnej grupa przepisów miałaby być naruszona zaskarżonym wyrokiem. Nie jest rolą Sądu Naczelnego domyślanie się intencji strony, uzasadnienie skargi kasacyjnej, jak również treść obszernego pisma procesowego pełnomocnika skarżącego kasacyjnie z 5 grudnia 2020 r. ("Mowa końcowa pełnomocnika skarżącego W.J." – s.

1. 13) nie usuwają tego braku w aspekcie prawidłowo pod względem formalnym skonstruowaniu podstawy kasacyjnej w powyższym zakresie, co nie pozwala rozpoznać wniesionego środka odwoławczego w tej części.

C. Nie poddaje się kontroli zarzut naruszenia "art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego", traktowany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 Ppsa, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować lub interpretować. To do autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem, należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa), rozumiane jako wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).

Art. 107 K.p.a. dzieli się na kilka paragrafów, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej formującego podstawę kasacyjną opartą na art. 174 pkt 2 Ppsa, jest wskazanie przepisów (podkr. Sądu) postępowania, o których naruszenie stronie chodzi. Jeśli zatem wskazano we wniesionej skardze kasacyjnej na taką jednostkę redakcyjną ustawy, która zawiera szereg przepisów, bez ich bliższego wyodrębnienia, to tak sformułowanej podstawy kasacyjnej nie sposób prawidłowo rozpoznać.

D. Nie mógł zostać oceniony jako skuteczny zarzut naruszenia art. 153 Ppsa poprzez wskazanie na związanie ocenę prawną i wytycznymi zawartymi w decyzji GINB z [...] kwietnia 2012 r. Art. 153 Ppsa stanowi, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Reguły określone w cyt. przepisie, a dotyczące związaniem określoną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania muszą mieć swe źródło w orzeczeniu sądu (podkr. Sądu), zatem już z tego tylko względu powoływanie się na decyzję GINB z [...] kwietnia 2012 r., która jakoby miała wiązać sąd pierwszej instancji, w kontekście art. 153 Ppsa, jest nieporozumieniem.

E. Zarzut naruszenia art. 153 Ppsa w aspekcie "kontynuowania postępowania legalizacyjnego" pomimo związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowano w kontekście wyroków w sprawach "VII SA/Wa 1671/11", VII SA/Wa 1304/12 oraz wyroku w sprawie II OSK 3088/12, jak również wyroków w sprawach II SA/Sz 859/16 i II OSK 607/17.

W judykaturze trafnie wskazuje się, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu lub prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Z zakresu związania wyłączyć należy oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2020 r., II OSK 4039/19, LEX nr 3028617).

Jeśli chodzi o wskazanie w petitum skargi kasacyjnej na wyrok WSA w Warszawie z [...] marca 2005 r. to przywołano w środku zaskarżenia błędną jego sygnaturę, prawidłowo chodzi o wyrok w sprawie VII SA/Wa 1672/11, takie też adekwatne oznaczenie sygnaturowe wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tym samym przyjdzie uznać, że zarzut naruszenia art. 153 Ppsa obecnie kontrolowanym wyrokiem sądu pierwszej instancji odnosi się do oceny prawnej i wytycznych zawartych m. in. w wyroku WSA w Warszawie z 5 marca 2005 r., VII SA/Wa 1672/11. Wyrokiem tym WSA w Warszawie kontrolował legalność decyzji GINB z [...] czerwca 2011 r. wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] marca 2005 r. Wyrażone w tym wyroku oceny i wytyczne odnosiły się zatem do odrębnego przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej niż poddana kontroli wyrokiem VII SA/Wa 1546/19.

Skarżący kasacyjnie wadliwie wywodzi, że przedmiotem tej sprawy jest decyzja PINB z [...] czerwca 2016 r. (s. 31 skargi kasacyjnej), podczas gdy skarga inwestora za przedmiot miała decyzję GINB z [...] maja 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ZWINB z [...] sierpnia 2016 r., reformującą w części decyzję nakazową organu powiatowego z [...] czerwca 2016 r., w pozostałej części utrzymująca ją w mocy. Z uwagi na odrębny przedmiot skargi rozpoznawanej wyrokiem w sprawie VII SA/Wa 1672/11 i w zaskarżonym wyroku VII SA/Wa 1546/19, zarzut naruszenia art. 153 Ppsa w aspekcie treści tegoż pierwszego orzeczenia, nie jest trafny.

F. Z tych samych względów, co ujęto w pkt D niniejszego uzasadnienia, nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 153 Ppsa w związku z wyrokami wydanym w sprawach VII SA/Wa 1304/12 i II OSK 3088/12. Tym ostatnim wyrokiem oddalono skargę kasacyjną Z. C.-G. od wyroku z 14 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 1304/12, którym WSA w Warszawie oddalił skargę Z. C.-G. na decyzję GINB z [...] kwietnia 2012 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] marca 2005 r., nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Jak wynika z lektury motywów wyroku II OSK 3088/12, ocenie wówczas orzekającego Sądu Naczelnego, jak i wyrokującego w pierwszej instancji WSA w Warszawie wyrokiem VII SA/Wa 1304/12 podlegała zasadniczo kwestia dopuszczalności odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w wyroku VII SA/Wa 1672/11, ta zaś odnosiła się do zdarzeń dotyczących okoliczności wydania przez PINB postanowień z [...] października 2004 r. oraz z [...] lutego 2005 r., a także relacji decyzji PINB z [...] marca 2005 r., objętej odrębnym postępowaniem nieważnościowym i ostatecznie wyeliminowanym z obrotu, do tych postanowień. Tym samym wyroki powyższe zapadły w odmiennym stanie faktycznym, niż zaskarżona decyzja GINB z [...] maja 2019 r.

G. Z tych samych względów, co ujęto w pkt. F niniejszego uzasadnienia, nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 153 Ppsa i eksponowanie naruszenia zaskarżonym wyrokiem związania oceną prawną zawartą w wyrokach WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 859/16 i Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 607/17. Trafnie w tym względzie – rozważając tożsamy zarzut skargi w sprawie VII SA/Wa 1546/19 – sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrok II OSK 607/17 (a w konsekwencji poprzedzający go wyrok WSA w Szczecinie – uwaga Sądu), nie zapadł w postępowaniu nadzorczym, w efekcie nie wiązał organu centralnego, natomiast organ obowiązany był uwzględnić tenże wyrok przy weryfikacji decyzji ZWINB z [...] sierpnia 2016 r. (stosownie do art. 170 Ppsa), co też – zdaniem sądu a quo (uwaga Sądu) – uczynił.

Dalej w zaskarżonym wyroku wskazywano, że wyrok II OSK 607/17 dotyczył postanowień (obu instancji) o wstrzymaniu robót budowlanych poprzedzających wydanie "ww. decyzji" (chodzi tu o decyzję PINB z [...] czerwca 2016 r. nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w oznaczonym zakresie oraz decyzję ZWINB z [...] sierpnia 2016 r. reformującą decyzję organu powiatowego w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku – uwaga Sądu), wywodząc iż "mógłby on mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy w przypadku orzeczenia nim o stwierdzeniu nieważności wymienionych postanowień". Niemniej, sąd pierwszej instancji eksponował, że "...wyrok ten podtrzymał wyrok Sądu I instancji uchylający postanowienie ZWINB i poprzedzające je postanowienie PINB w ww. zakresie, a to może ewentualnie stanowić podstawę wzruszenia badanej decyzji w trybie wznowienia (v. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), ale nie uzasadnia zastosowania w stosunku do niej art. 156 § 1 k.p.a.".

Stwierdzenia tego nie podważono w skardze kasacyjnej, błędnie przy tym wywodząc, że doszło do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, wyrokiem z 3 listopada 2016 r., II SA/Sz 859/16, wyłącznie uchylono postanowienie ZWINB z [...] czerwca 2016 r. i poprzedzające je postanowienie PINB z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, nie zaś stwierdzono ich nieważność. Tym samym na dzień wydania decyzji PINB z [...] czerwca 2016 r., jak i decyzji ZWINB z [...] sierpnia 2016 r. – jak to trafnie zauważono w zaskarżonym wyroku – pozostawały w obrocie prawnym oba powyższe postanowienia. Zaskarżoną decyzją GINB wydaną w postępowaniu nieważnościowym oceniano natomiast, czy decyzja ZWINB z [...] sierpnia 2016 r. w dacie jej podejmowania była dotknięta wadą kwalifikowaną ujętą w art. 156 § 1 K.p.a., nie budzi wątpliwości judykatury, że taki stan prawny winien być uwzględniany w postępowaniu nieważnościowym (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1184/19, LEX nr 3099237).

Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 153 Ppsa poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonym wyroku oceny prawnej wyrażonej w wyrokach podjętych w sprawach II SA/Sz 859/16 i II OSK 607/17. Dodatkowo zauważyć wypadnie, że z treści pierwszego z tych wyroków wynika, że uchylenie nim wspomnianych postanowień w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, nie mogło stać na przeszkodzie w kontynuowaniu postępowania legalizacyjnego, a to zasadniczy wywód argumentacyjny prezentowany w przedmiotowej sprawie przez skarżącego kasacyjnie. Wyrokujący w sprawie II SA/Sz 859/16 WSA w Szczecinie zalecał wszak przeprowadzenie kontroli inwestycji w celu ustalenia, czy po wydaniu decyzji z [...] maja 2005 r. inwestor prowadził roboty budowlane oraz rozważenie nałożenia obowiązku sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót, które umożliwią ocenę aktualności sporządzonego przez inwestora projektu zamiennego, nadto zalecano, aby właściwy organ rozważył "wydanie decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne nie pomijając jednak kwestii badania prawa skarżącego (tj. W. J. – uwaga Sądu) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Skarżący kasacyjnie prezentuje zatem dwoistość w swym stanowisku odnośnie związania oceną prawną zawartą w obu w/w wyrokach, skoro zarazem kwestionuje dopuszczalność kontynuowania postępowania naprawczego ("legalizacyjnego"), zarazem wykluczając dopuszczalność badania w nim tytułu prawnego do działek zajętych na cele budowlane.

G. Nie są usprawiedliwione podstawy kasacyjne odnośnie do naruszenia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 uPb sformułowane jako zarzuty błędnej ich wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania "poprzez pominięcie", a tym bardziej – jak to już wytknięto w pkt. A niniejszego uzasadnienia – sformułowane bez bliższego określenia formy ich naruszenia, a jedynie w konsekwencji zapadłych uprzednio innych orzeczeń organów administracyjnych i sądów administracyjnych. Zasadnie sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja ZWINB wydana została w następstwie zastosowania przez organ powiatowy nadzoru budowlanego normy art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ wojewódzki dokonując w postępowaniu odwoławczym reformacji decyzji nakazowej PINB w zakresie terminu wykonania przez inwestora nałożonego obowiązku zaznaczył, że żądany projekt budowlany zamienny powinien spełniać wymogi określone w przepisach prawa obowiązujących na dzień orzekania przez ten organ oraz, że przedłożony przez skarżącego projekt zamienny w 2005 r. nie może być uznany za właściwy, albowiem wymaga uaktualnienia tak w kontekście stanu faktycznego jak i prawnego. Odmawiając przeto stwierdzenia nieważności tak ukształtowanej decyzji ZWINB, trafna była ocena sądu pierwszej instancji, że GINB nie naruszył prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 uPb. Odstąpienie przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania uprzednio decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, było bezsporne, nadto decyzja PINB z [...] czerwca 2016 r. podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb zapadła – jak to uprzednio wyłuszczono – w okresie ważności postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych.

Słusznie także sąd pierwszej instancji wywodził, że zaskarżenie do sądu administracyjnego postanowień odnośnie wstrzymania wykonania robót budowlanych nie stało na przeszkodzie wydaniu decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb.

H. W konsekwencji powyższych uwag, nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., przy czym wskazane przepisy zostały potraktowane w skardze kasacyjnej jako przepisy postępowania, podczas gdy mają one w istocie charakter materialnoprawny, nie budzi to wszak wątpliwości w doktrynie (por. np. A. Matan, w: Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II, Część 5, red. naukowa B. Adamiak, System prawa administracyjnego procesowego, red. nacz. G. Łaszczyca i A. Matan, Warszawa 2019, s. 581) i judykaturze (por. np. wyroki NSA z 25 września 2020 r, II OSK 1176/20, LEX nr 1081454, z 29 stycznia 2020 r., II OSK 641/18, LEX nr 3010472). We wskazanych przepisach – uwzględniając datę wydania decyzji ZWINB z [...] sierpnia 2016 r. kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym przez GINB – określono oznaczone przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, kiedy to decyzja – odpowiednio – została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, względnie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Sąd Naczelny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, który nie dopatrzył się takich wad kwalifikowanych ujętych w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., w decyzji ZWINB poddanej kontroli zaskarżoną następnie decyzją organu centralnego. Sąd wojewódzki trafnie przywołał reguły orzekania w postępowaniu nieważnościowym, charakteryzując przy tym istotę kwalifikowanych wad, ujętych w powyższych przepisach Kodeksu. Zgodzić należy się z tym stanowiskiem zajętym w zaskarżonym wyroku, gdzie wykluczono, aby decyzja organu wojewódzkiego odnosząca się do nakazu skierowanego do inwestora, a podjętego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb rażąco naruszała prawo. Trafnie także sąd a quo wykluczył, aby wobec kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym przez organ centralny decyzji ZWINB zachodziła podstawa stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (tzw. przesłanki rei iudicatae), skoro w prowadzonym od 2004 r. tzw. postępowaniu naprawczym prawomocnie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję PINB (z [...] marca 2005 r.) w przedmiocie zobowiązania inwestora do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (decyzją GINB z [...] kwietnia 2012 r., w następstwie oddalenia skargi na tę decyzję wyrokiem w sprawie VII SA/Wa 1304/12 i oddaleniem wniesionej następnie skargi kasacyjnej wyrokiem w sprawie II OSK 3088/12).

1. I. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.