Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1922/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1141/15, oddalił skargę A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie, przebudowie i uzbrojeniu ulic i sięgaczy na osiedlu W. na odcinku od ul. D. przez J., N., K. do ul. K. (I Etap) w S., w zakresie robót drogowych, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej i oświetlenia ulic.

Na skutek pisma właścicielki działki nr [...]/26 o realizacji inwestycji niezgodnie z ww. pozwoleniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2011 r. przeprowadził kontrolę robót i ustalił, że inwestycja, w części dotyczącej sięgacza nr 1 została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez podniesienie niwelety średnio o 0,5 – 0,9 m i zmianę spadku poprzecznego na placu manewrowym.

W związku z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nakazującą inwestorowi wykonanie projektu budowlanego zamiennego inwestycji drogowej uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, związanych z budową sięgacza nr 1, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2009 r., nr [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej budowy sięgacza nr 1 stanowiącego ul. B. (działka nr [...]/29 z obrębu [...]) na odcinku od granicy działek nr [...]/24 i [...]/25 z obrębu [...] do końca placu manewrowego.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S., kolejny raz rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, zatwierdził inwestorowi – Prezydentowi Miasta S. projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji drogowej uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dokonał analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa, a także wpływu tejże inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Przeprowadzona analiza aktualnego stanu istniejącego w sąsiedztwie pasa drogowego ul. B. prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji drogowej według rzędnej wyznaczonej w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tj. według pierwotnego projektu budowlanego dla tej inwestycji), bowiem wówczas na niektórych jej odcinkach odsłonięte zostałyby: sieć energetyczna i gazowa, a ponadto w ogóle nie byłoby możliwe wykonanie zjazdów do niektórych nieruchomości, położonych wzdłuż drogi. A zatem w związku z realizacją inwestycji zmianom będą musiały także ulec w niewielkim zakresie projektowane spadki podłużne utwardzenia terenu na działce nr [...]/27.

Zmiany te nie będą jednak naruszały przepisu § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym szerokość, promienie łuków dojazdów, nachylenie podłużne i poprzeczne oraz nośność nawierzchni należy dostosować do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny. Tak więc w ocenie organu dokończenie zgodnie z przepisami inwestycji na działce nr [...]/27 będzie możliwe po dokonaniu stosownych zmian projektowych. Wszelkie natomiast związane z tym faktem niedogodności i dodatkowe koszty związane z wprowadzeniem ww. zmian stanowić będą dla strony podstawę do stosownych roszczeń odszkodowawczych od inwestora analizowanych robót drogowych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła A. P. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty podniesione w skardze nie są trafne. Sąd wskazał, że w świetle poczynionych w sprawie ustaleń nie ulega wątpliwości, że ul. B.– sięgacz nr 1 został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przy czym inwestycja ta została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Na skutek stwierdzenia tej okoliczności wdrożono postępowanie naprawcze – legalizacyjne i zobowiązano inwestora do przedłożenia projektu zamiennego. Zasadność wdrożenia procedury naprawczej została potwierdzona zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (wyrok z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 446/12) jak i Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 463/13).

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że rozpoznając niniejszą sprawę związany był oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1068/12 i w pełni podzielił pogląd, iż przy opracowaniu projektu budowlanego zamiennego inwestor powinien mieć na uwadze okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji drogowej znajduje się posesja skarżącej, na której realizowane są roboty budowlane, wykonywane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe zdaniem Sądu nie oznacza jednak, że projekt budowlany zamienny ma zakładać doprowadzenie do zgodności inwestycji drogowej z zatwierdzonym projektem budowlanym dotyczącym inwestycji skarżącej. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oznacza bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Projekt budowlany zamienny powinien więc uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, ich zgodność z obowiązującymi przepisami, przy uwzględnieniu stanu prawnego wynikającego ze znajdującego się w obrocie prawnym pozwolenia na budowę wydanego skarżącej, ale również stan istniejący aktualnie w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego ul. B. W ocenie Sądu, oznacza to, że dopuszczalne jest takie ukształtowanie przebiegu sięgacza nr 1 ul. B., które z jednej strony będzie wymuszało na właścicielach działek sąsiednich dostosowanie ich inwestycji do przebiegu drogi, z drugiej zaś strony będzie zgodne z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa.

Jak zauważył Sąd, osią sporu w niniejszej sprawie jest ukształtowanie spadków podłużnych u szczytu sięgacza nr 1 ul. B., które – jak twierdzi skarżąca, będą jej uniemożliwiały korzystanie z garażu. Z kolei organ wywodzi, że spadki te mieszczą się w granicach zakreślonych przepisami, w szczególności zjazd do garażu skarżącej spełnia wymogi określone § 79 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), a więc na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie jest większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%.

Ustosunkowując się do powyższej spornej kwestii, Sąd wskazał, że punktem wyjścia dla prawidłowego obliczenia spadków zjazdu jest krawędź korony drogi w miejscu, gdzie ten zjazd się zaczyna, to jest łączy z koroną drogi. Przepis § 79 pkt 5 ww. rozporządzenia wyraźnie wskazuje, od którego miejsca należy wyznaczyć odcinek o długości 5 metrów, na którym spadek nie może przekroczyć 5%. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy odcinek ten powinien zostać wyznaczony od miejsca, w którym zjazd na działkę skarżącej łączy się z koroną drogi, a nie jak chce tego skarżąca od granicy pasa drogowego, czyli od miejsca w którym sięgacz ulega poszerzeniu.

Mając zatem na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wyjaśnienia projektanta Sąd uznał, że projekt zamienny spełnia przewidziane przepisami prawa wymagania i uwzględnia w należyty sposób interesy zarówno skarżącej, jak i właścicieli zabudowanych nieruchomości usytuowanych wzdłuż pasa drogowego ul. B. Oceny tej nie zmienia, jak wskazał Sąd, okoliczność, że na skutek dokonanych zmian i podniesienia niwelety drogi, skarżąca będzie zmuszona ponieść dodatkowe koszty, związane z koniecznością dostosowania własnej inwestycji do wymagań projektu zamiennego. Jak już wyżej wskazano doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie oznacza doprowadzenia do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem, dotyczącym przedmiotowej inwestycji, ani tym bardziej innych inwestycji znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie.

Sąd zauważył także, że również sama skarżąca, poza własnymi twierdzeniami dotyczącymi wielkości spadków nie przedstawiła żadnego dowodu, który podważałby wiarygodność wyliczeń zawartych w projekcie zamiennym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. P. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 79 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w świetle art. 4 pkt 5, 6 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.), poprzez uznanie, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny nie narusza powołanych przepisów pomimo, że:
3. - odcinek, gdzie podłużne pochylenie jest mniejsze niż dopuszczalne 5%, wynosi 7 metrów, ale tylko wówczas, gdyby wziąć pod uwagę odcinek mierzony od korony drogi rozumianej jako krawędź jezdni do punktu na działce nr [...]/27;
4. - przy ustalaniu czy w przedmiotowej sprawie został spełniony wymóg określony w § 79 pkt 5 ww. rozporządzenia w sytuacji, gdy pewien fragment chodnika stanowi zarówno część drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów (wjeżdżających na posesję), jak i część drogi przeznaczonej do ruchu pieszych - za koronę drogi należy uznać krawędź tego chodnika do punktu na działce skarżącej (nr [...]/27), a nie krawędź jezdni sensu stricte, gdyż część drogi, po której poruszają sie zarówno piesi jak i pojazdy mechaniczne, nie jest chodnikiem, a elementem jezdni, która wchodzi w zakres korony drogi;
5. 2) przepisów postępowania w postaci:
6. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez niedostrzeżenie, że organ drugiej instancji, a przed nim organ pierwszej instancji, nie rozpoznały dostatecznie istoty sprawy, bowiem nie ustaliły wszystkich niezbędnych dla prawidłowego i należytego rozstrzygnięcia okoliczności, gdyż:
7. - oba te organy oparły swoje rozstrzygnięcie na projekcie budowlanym sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2014 r. przez T. M. wraz z jego uzupełnieniem z [...] stycznia 2015 r., który jest dowodem niewiarygodnym co najmniej z powodu tego, że zawiera on dyskwalifikującą i niewyjaśnioną nieścisłość, gdyż biegły początkowo podaje, że pochylenie podłużne zjazdu, od korony drogi, jedynie na odcinku 4,5 metra wynosi 5%, a na dalszym odcinku 19,10 metra - 13,90% (a co godziłoby w § 79 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), zaś kolejno w opinii uzupełniającej nagle wskazuje, że jednak aż na odcinku 7 metrów (po doliczeniu chodnika o szerokości 2,5 metra), pochylenie to wynosi również 5%, a dalej na odcinku 18,20 metra - 14,20%, a co z matematycznego punktu widzenia nie jest możliwe;
8. - organy odstąpiły od oceny, a przynajmniej poczynionej ocenie nie dały wyrazu w uzasadnieniach obu decyzji odnośnie tego czy zatwierdzony projekt budowlany zamienny jest zgodny z obowiązującymi dla nieruchomości ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla W. w S. ([...], dalej: "plan miejscowy");
9. - organy nie wykazały, że zatwierdzany projekt budowlany zamienny jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, dalej: "ustawa środowiskowa"), a co należało uczynić przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie skoro:
10. • pierwotna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany dla całej inwestycji (uchylona jedynie w części na mocy art. 36a ustawy - Prawo budowlane) dotyczyła przedsięwzięcia, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 3 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71);
11. • inwestycja zatwierdzona decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu S. z [...] marca 2015 r., utrzymana w mocy przez zaskarżoną decyzję WINB z [...] czerwca 2015 r. pomimo, że stanowi część przedsięwzięcia o nazwie "budowa, przebudowa i uzbrojenie ulic i sięgaczy na Osiedlu W. na odcinku od ul. D. przez ul. J, N. do K. w S.", dotyczy budowy drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia poniżej 1 km, a zatem powinna podlegać ocenie zgodności z ustawą środowiskową, gdyż przeciwne rozumowanie prowadziłoby do obejścia prawa;
12. - organy nie dowiodły i w żaden sposób nie uzasadniły dlaczego chociaż inwestor - Miasto S. - nie wykonał nałożonego na niego mocą postanowienia PINB z [...] grudnia 2014 r. zobowiązania w postaci uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego w wyznaczonym terminie, tj. do [...] stycznia 2015 r. - uznały tą spóźnioną czynność za ważną wskazując chociażby na konkretne istotne powody, które by za tym przemawiały;
13. - organy odstąpiły od zastosowania art. 81c ust. 2 i ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w świetle spornej okoliczności czy dostarczony projekt budowlany zamienny jest zgodny z § 79 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie zlecając wykonania dodatkowych ocen ekspertyz na koszt Miasta S.;

a zatem, że w realiach niniejszej sprawy, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji WINB z [...] czerwca 2015 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB z [...] marca 2015 r., albowiem skala naruszeń przepisów kodeksu była znaczna i nie mógłby jej konwalidować organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym, który z kolei naruszył powołany art. 138 § 2 K.p.a.;

1. b) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. wobec zasady wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., a to wszystko w świetle art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 11f ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, ze zm., dalej: "specustawa drogowa"), poprzez odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dla całej inwestycji (zamiast jej fragmentu objętego procedurą naprawczą, a zatem samego przedmiotowego sięgacza nr 1), dla której w przeważającej części projekt budowlany zatwierdzony został ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] września 2009 r., a mianowicie:
2. - decyzja z dnia [...] września 2009 r. została uchylona jedynie w części dotyczącej sięgacza nr 1 stanowiącego ul. B. (położonego na działce nr [...]/29, obręb [...][...]) na odcinku od granicy działek nr [...]/50 i [...]/25 z obrębu [...], do końca placu manewrowego sięgacza tej ulicy, na zasadzie art. 36a ustawy – Prawo budowlane przez Prezydenta Miasta S. mocą decyzji z dnia [...] marca 2012 r., co spostrzegł WSA w Szczecinie w prawomocnym wyroku z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1068/12;
3. - zaskarżona decyzja WINB utrzymuje z kolei w mocy decyzję PINB z [...] marca 2015 r., mocą której zatwierdzono projekt budowlany zamienny obejmujący inwestycję drogową, polegającą na budowie, przebudowie i uzbrojeniu ulic i sięgaczy na Osiedlu W. na odcinku ul. D. przez ul. J., N. do K. w S., uwzględniający jedynie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, związanych z budową rzeczonego sięgacza;
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w świetle zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a. poprzez odstąpienie od uchylenia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy:
5. - uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2015 r. nie jest kompletne pod względem faktycznym oraz prawnym co do podjętego rozstrzygnięcia, gdyż mowa w nim jest jedynie o tym, co organ pierwszej instancji "poprawił" po kasacyjnej decyzji WINB z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...];
6. - organ pierwszej instancji najwyraźniej tkwił w błędnym przekonaniu, że nie ma potrzeby motywowania swojego rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, skoro napisano o tym w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylonej mocą decyzji WINB z dnia [...] listopada 2014 r.;
7. - organ drugiej instancji nie był władny w zaistniałej sytuacji, dokonać konwalidacji takiego rodzaju uchybienia organu pierwszej instancji, bowiem godzi to w fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż w niniejszym przypadku nie wiadomo w zasadzie jakimi przesłankami kierował się PINB przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2015 r.;
8. - nawet organ drugiej instancji nie wyjaśnił (nie stwierdził) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., czy zatwierdzany projekt budowlany zamienny jest ostatecznie zgodny z planem miejscowym, czy też nie, gdyż za takie stwierdzenie nie może być uznany fragment uzasadnienia (strona 11-12), gdzie w ramach przedstawianego stanu faktycznego sprawy, omówiono (przepisano jedynie) uzasadnienie uchylonej decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2014 r.;
9. d) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w świetle zasady wyrażonej w art. 29 i art. 30 § 1 K.p.a., a także w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy obie decyzje zostały skierowane do podmiotu niebędącego i nie mogącego być stroną postępowania - tj. Prezydenta Miasta S. - zamiast Miasta S.;
10. e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 26 K.p.a. poprzez odstąpienie od uchylenia decyzji organów obu instancji, skoro stronami postępowania w sprawie zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego zastępczego powinny być wszystkie strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] września 2009 r., zakładając jednak, że:
11. - decyzja Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] września 2009 r., w zakresie zatwierdzającym projekt budowlany została uchylona w całości, a nie w części dotyczącej przedmiotowego sięgacza nr 1;
12. - decyzja PINB oraz następcza względem niej zaskarżona decyzja WINB z dnia [...] czerwca 2015 r. zatwierdza projekt budowlany całej inwestycji, o jakiej mowa w pkt. 1 a nie tylko względem przedmiotowego sięgacza nr 1.

W oparciu o powyższe zarzuty A. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji względnie stwierdzenie ich nieważności, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – inwestor – Prezydent Miasta S. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów zastepstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy obie decyzje zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną postępowania – tj. Prezydenta Miasta S.– zamiast Miasta S., a także w sytuacji gdy zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dla całej inwestycji (zamiast jej fragmentu objętego procedurą naprawczą).

Odnosząc się do powyższych zarzutów zauważyć należy, że pierwotna decyzja nr [...] z dnia [...] września 2009 r. dotyczyła zgody na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie, przebudowie i uzbrojeniu ulic i sięgaczy na osiedlu W. na odcinku od ul. D. przez J., N., K. do ul. K. (I Etap) w S. Następnie w trakcie realizacji inwestycji stwierdzono, że inwestycja ta, w części dotyczącej sięgacza nr 1 została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższa inwestycja dotyczy dróg gminnych, a zatem jej inwestorem, a zarazem uczestnikiem procesu budowlanego oraz stroną postępowania, wbrew twierdzeniom skarżącej, jest Prezydent Miasta S., jako zarządca drogi. Wyjaśnić należy bowiem, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

Natomiast w świetle art. 19 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8 są dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przy czym zgodnie z art. 19 ust. 5 powyższej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Niewątpliwie miasto S. jest miastem na prawach powiatu, a więc zarządcą dróg objętych powyższą inwestycją jest Prezydent Miasta S. Natomiast do zarządcy drogi zgodnie z art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych należy pełnienie funkcji inwestora. Prawidłowo zatem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji skierowane zostały do Prezydenta Miasta S. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut rażącego naruszenia prawa przez obie decyzje z uwagi na zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dla całej inwestycji, zamiast dla jej fragmentu objętego procedurą naprawczą.

Zauważyć należy, że Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] września 2009 r. dotyczącą pozwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzającą projekt budowlany tej inwestycji jedynie w części dotyczącej budowy sięgacza nr 1 stanowiącego ul. B. (działka nr [...]/29 z obrębu [...]) na odcinku od granicy działek nr [...]/24 i [...]/25 z obrębu [...] do końca placu manewrowego. Powyższe powoduje, że pozostałe nie uchylone warunki i wymogi zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2009 r. są ważne i obowiązujące.

Również sporządzony przez inwestora projekt budowlany zamienny nie obejmuje całości inwestycji, a jedynie jej część objętą uchyloną decyzją. Tak więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S., decyzją z dnia [...] marca 2015 r., zatwierdził inwestorowi – Prezydentowi Miasta S. projekt budowlany zamienny obejmujący jedynie uchyloną część inwestycji a nie jej całość. Wprawdzie w sentencji decyzji z dnia [...] marca 2015 r. organ wskazał całą inwestycję drogową, ale w dalszej części doprecyzował, że decyzją tą zatwierdzony został jedynie projekt budowlany zamienny dotyczący uchylonej części inwestycji, a nie całości, co jednoznacznie wynika zarówno z sentencji jak i uzasadnienia tej decyzji. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. ponownie zatwierdzono projekt budowlany zamienny dla całej inwestycji, naruszając tym samym art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 § 1 K.p.a.

Powyższe przesądza, że za bezzasadny uznać należy także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 26 K.p.a. poprzez odstąpienie od uchylenia decyzji organów obu instancji, z uwagi na niedoręczenie ich wszystkim stronom postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Skoro, jak wskazano powyżej, decyzja z dnia [...] marca 2015 r. nie zatwierdzała ponownie projektu budowlanego dla całej inwestycji drogowej, a jedynie projekt budowlany zamienny dotyczący uchylonej części inwestycji, to decyzja ta jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r., nie powinny być skierowane do wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] września 2009 r., a jedynie do tych stron, których dotyczył projekt zamienny.

Ponadto z uwagi na to, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2015 r. nie dotyczyła całej inwestycji drogowej, a jedynie uchylonej jej części, to również uzasadnienie tych decyzji dotyczyło tylko tej uchylonej części. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dotyczący sięgacza nr 1 stanowiącego ul. B. (działka nr [...]/29 z obrębu [...]) na odcinku od granicy działek nr [...]/24 i [...]/25 z obrębu [...] do końca placu manewrowego wyjaśnił, przedstawiając stosowne dowody, dlaczego uznał projekt budowlany zamienny za zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, w tym z przepisem § 79 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów organ wykazał, że nie jest możliwe przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji drogowej według rzędnej wyznaczonej w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tj. według pierwotnego projektu budowlanego dla tej inwestycji), bowiem wówczas na niektórych jej odcinkach odsłonięte zostałyby: sieć energetyczna i gazowa, gdyż rzędne te są miejscami powyżej rzędnej pierwotnie projektowanej drogi, a ponadto w ogóle nie byłoby możliwe wykonanie zjazdów do niektórych nieruchomości, położonych wzdłuż drogi.

Z powyższego wynika zatem, że organy ustaliły wszystkie okoliczności niezbędne do prawidłowego i należytego rozstrzygnięcia sprawy. Zebrały również wystarczające dowody do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym zamiennym sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2014 r. wraz z jego uzupełnieniem z dnia [...] i [...] stycznia 2015 r. organy poddały w wymaganym zakresie ocenie co do ich zgodności z przepisami prawa. Za niezasadne uznać należy więc zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nierozpoznanie dostatecznie istoty sprawy i niekompletność uzasadnienia co do podjętego rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano wprost, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny jest zgodny z obowiązującymi dla nieruchomości ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak wyrys i wypis z tego planu jest załączony do akt sprawy, a organy badając zgodność projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa niewątpliwie dokonały badania jego zgodności z planem miejscowym, co wynika z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca nie wykazała przy tym aby brak odniesienia się organów w uzasadnieniu decyzji do ustaleń planu miejscowego miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. A tylko wykazanie istotnego wpływu naruszenia przepisu postępowania na wynik sprawy może być podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Skarżąca zarzuciła także, że organy nie wykazały, iż zatwierdzony projekt budowlany zamienny jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że projekt budowlany zamienny dotyczył tylko uchylonej części inwestycji drogowej, której całościowy projekt zatwierdzony został decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r., a zakres zmian nie miał wpływu na ustalone wymagania w zakresie ochrony środowiska. W decyzji tej wskazano, że należy zachować warunki wynikające z decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w powyższym zakresie nie została uchylona, a zatem brak było podstaw do występowania o wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zmieniona inwestycja jest zatem realizowana w zgodzie z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca nie wykazała żadnych nieprawidłowości w tym zakresie.

Nieuzasadnione jest również stanowisko skarżącej, że organ powinien w jakiś szczególny sposób wykazać i uzasadnić przyjęcie za ważną czynność inwestora polegającą na złożeniu uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego po upływie terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Postanowieniem tym wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane PINB w Powiecie S. zobowiązał inwestora do wykonania określonej czynności w terminie do [...] stycznia 2015 r. Inwestor zobowiązanie wykonał w dniu [...] i [...] stycznia 2015 r. Bez znaczenia pozostaje to, że nałożony na inwestora postanowieniem wydanym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane obowiązek został przez niego wykonany z uchybieniem zakreślonego terminu. Jeżeli bowiem inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek, to sam fakt niedotrzymania przez inwestora terminu wykonania obowiązku nałożonego przez organ w powyższym trybie nie może być podstawą do wydania w oparciu o przepis art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Wyznaczony przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy termin ma jedynie charakter procesowy, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 608/08).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oraz w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów brak było także podstaw do zastosowania art. 81c ust. 2 i ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego wydając kwestionowane decyzje nie miały żadnych wątpliwości w kwestii zgodności projektu budowlanego zamiennego z § 79 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. A zatem nie było konieczności zlecania wykonywania dodatkowych ocen technicznych czy ekspertyz.

W związku z powyższym skoro stan faktyczny w sprawie ustalony został prawidłowo, a zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne można przystąpić do kontroli zastosowanego przepisu prawa materialnego, którego niewłaściwe zastosowanie zarzucono w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 79 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez uznanie, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny spełnia wymagania wynikające z powołanych przepisów. Zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony. Zgodnie z powołanym art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w tym również projektu budowlanego zamiennego, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji organy orzekające w sprawie dokonały takich sprawdzeń i ustaliły zgodność projektu budowlanego zamiennego z przepisami, w tym z przepisem § 79 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem zjazd indywidualny powinien mieć na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku – nie większe niż 15%. W celu dokonania prawidłowej interpretacji powyższego przepisu, należało wyjaśnić pojęcie korony drogi. Legalną definicję tego pojęcia zawarto w art. 4 pkt 7 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem koronę drogi stanowią jezdnie z poboczami, pasami awaryjnego postoju lub pasami przeznaczonymi do ruchu pieszych, zatokami autobusowymi lub postojowymi, a przy drogach dwujezdniowych – również z pasem dzielącym jezdnie.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie punktu początkowego od którego należy liczyć długość 5,0 m zjazdu o pochyleniu podłużnym nie większym niż 5%. Zdaniem skarżącej długość ta powinna być liczona od krawędzi korony drogi przyjmując, że w zakres korony drogi wchodzi też chodnik, który w okolicznościach sprawy stanowi element jezdni, gdyż indywidualny zjazd do garażu na działce skarżącej nr [...]/27 odbywa się przez chodnik. Skarżąca wywodzi więc, że długość 5,0 m zjazdu o pochyleniu podłużnym nie większym niż 5% powinna być liczona od krawędzi chodnika. Ustosunkowując się do wywodów skarżącej wskazać należy, że przedstawiona przez nią interpretacja pojęcia korona drogi nie ma umocowania w przepisie art. 4 pkt 7 ustawy o drogach publicznych. W ustawie tej wyraźnie rozróżniono bowiem pojęcie jezdni, przyjmując, że jest to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5) oraz pojęcie chodnika, wskazując, że jest to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6).

Tak więc jeśli celem ustawodawcy byłoby włączenie do definicji pojęcia korony drogi również chodnika, to niewątpliwie zapis taki znalazłby się w tej definicji. Bez znaczenia jest również podnoszona przez skarżącą okoliczność, że przejazd pojazdów przez chodnik w celu zjazdu na nieruchomość skarżącej powoduje, że chodnik staje się elementem jezdni, a zatem powinien być włączony do zakresu korony drogi. Fakt przejeżdżania pojazdów przez chodnik w celu zjazdu na nieruchomość położoną przy drodze, nie powoduje wbrew twierdzeniom skarżącej, zmiany statusu chodnika, jako części drogi przeznaczonej do ruchu pieszych. Prawidłowo przyjęły więc organy, że długość 5,0 m zjazdu o pochyleniu podłużnym nie większym niż 5% powinna być obliczona od krawędzi jezdni (korony drogi bez chodnika). Taki też sposób obliczeń wynika z projektu budowlanego zamiennego (nowy rys. nr 4 – profil zjazdu do garażu na dz. nr [...]/27), z "Analizy spadków na zjazdach do garaży w odniesieniu do projektu zamiennego ul. B. w S." z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz z wyjaśnień projektanta z dnia [...] stycznia 2015 r. i [...] stycznia 2015 r. W pismach tych projektant wyjaśnił, że w projekcie zamiennym zwymiarowano na zjeździe odległość 4,5 m ze spadkiem 5% od korony drogi, gdyż chodnik w miejscu gdzie jest zjazd jest poszerzony do 2,5 m, a w bezpośrednim sąsiedztwie ma szerokość 1,6 m. A zatem odległość 4,5 m podana na przekroju podłużnym dotyczy wymiaru od granicy pasa drogowego.

Rzeczywista długość odcinka zjazdu na działkę nr [...]/27 nieprzekraczającego spadku 5% liczona od krawędzi korony drogi (na przedłużeniu chodnika o szer. 1,6 m) ul. B. wynosi 7,0 m. W celu zobrazowania powyższych wyjaśnień projektant przedłożył nowy rysunek nr 4 – profil zjazdu do garażu na dz. nr [...]/27, który wskazuje, że proponowane pochylenie podłużne ww. zjazdu wynosić ma: na odcinku L=5,0 m i=5%. na dalszym odcinku L=18,60 m i=14,20%. Powyższe wskazuje, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji spełnia wymagania wynikające z § 79 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zasadnie stwierdził zatem Sąd pierwszej instancji, że poczynione przez projektanta ustalenia, w szczególności w zakresie dopuszczalnych spadków oraz możliwości obniżenia niwelety drogi zostały prawidłowo ocenione przez organy, co znalazło także wyraz w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Bezzasadne jest natomiast żądanie uczestnika postępowania w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do ich zasądzenia. W postępowaniu kasacyjnym zwrot kosztów tego postępowania jest przewidziany jedynie dla strony, która wniosła skargę kasacyjną, organu bądź skarżącego, w zależności od wyniku sprawy (art. 204 P.p.s.a.). Przepis ten nie przewiduje zwrotu kosztów dla innych uczestników postępowania.