Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1952/22

Uzasadnienie

1. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 371/21 oddalił skargę T. G. (dalej skarżący) na czynność - zarządzenie Prezydenta W. z [...] listopada 2014 r. nr [...] oraz późniejsze działania organu dokonane w oparciu o to zarządzenie, w zakresie ujęcia należącej do niego niezabudowanej części działki nr [...] przy ul. [...] w [...], położonej w drugiej linii zabudowy (linii zabudowy współczesnej), w gminnej ewidencji zabytków W. Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków. Czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji nie ma w istocie charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma prawa kwestionować ustaleń wojewódzkiego konserwatora zabytków, które zdecydowały o umieszczeniu zabytku w ewidencji wojewódzkiej. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma prawa również oceniać treści karty ewidencyjnej sporządzonej przez konserwatora wojewódzkiego. Powyższe stanowi, że w sprawie Prezydent nie miał kompetencji aby badać, czy sporna nieruchomość spełniają przesłanki uznania ich za zabytki nieruchome.
2. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
3. 1) naruszenie przepisów postępowania:
4. a) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej Ppsa), poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi skarżącego, w szczególności wykroczenie przez Sąd I instancji poza zakres kontroli działalności administracji publicznej, co przejawiło się przyjęciem do ustalenia stanu faktycznego domniemania dokonanego przez Sąd, iż w tym samym zakresie merytorycznym, ale w innej dacie, organ dokonał innej czynności, niż czynność z dnia [...] listopada 2014 r., podczas gdy takie domniemanie nie ma żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy;
5. b) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
6. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
7. a) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, iż podpisanie ww. wewnętrznego zarządzenia spowodowało uszczuplenie praw majątkowych skarżącego, gdy zarządzenie to nie jest aktem prawa miejscowego;
8. b) art. 6 Kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 14 § 1 i art. 67 § 1 oraz art. 72 § 1 Kpa i art. 2 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
9. c) art. 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., dalej uozoz) w zw. z art. § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661; dalej rozporządzenie) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo zarzucono naruszenie art. 76 § 1 i art. 268a Kpa, art. 21 ust.1 i 2, art. 84 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz błędną wykładnię art. 22 ust. 4 uozoz.

W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
3. 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
4. 4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.
5. 4.3. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyroki NSA z 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1765/17, z 27 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1573/22). W żadnym razie też, w świetle art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, ograniczenie praw majątkowych nie jest zastrzeżone wyłącznie do aktów prawa miejscowego.
6. 4.4. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że włączenie zabytku do ewidencji zabytków nie jest poprzedzone przeprowadzeniem postępowania uregulowanego w Kpa. Dlatego też Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, kontrolując legalność zaskarżonej czynności. Nie znajdują więc w tym zakresie zastosowania przepisy art. 14 § 1 i art. 67 § 1 oraz art. 72 § 1, art. 76 § 1 i art. 268a Kpa. Ponadto w związku z tym, że czynność ujęcia w ewidencji zabytków nie jest aktem normatywnym, to w konsekwencji nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest nieusprawiedliwiony.
7. 4.5. Wobec powyższego prawidłowo Sąd Wojewódzki dokonał kontroli właśnie czynności włączenia spornego obiektu do ewidencji, a nie spornego zarządzenia z 24 listopada 2014 r. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego o naruszeniu zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 Ppsa poprzez wydanie rozstrzygnięcia poza granicami danej sprawy. Brak formalnego zawiadomienia strony o określonej czynności nie stanowi bowiem formalnego warunku do zaskarżenia tej czynności. W stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania zaskarżonej czynności nie obowiązywał jeszcze § 18b dodany przez § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 10 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1886) zmieniającego rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. z dniem 19 października 2019 r.
8. 4.6. Bezpodstawnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. To, że Sąd nie zastosował - jak chce tego skarżący - środka wymienionego w art. 146 Ppsa nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 Ppsa. Można byłoby uznać w ostateczności te przepisy za naruszone, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Sąd Wojewódzki świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej czynności zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej czynności z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
9. 4.7. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 4 uozoz oraz prawidłowości zastosowania art. 3 uozoz w zw. z art. § 18 rozporządzenia wyjaśnić należy prawny charakter wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 2 uozoz wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 uozoz. Przede wszystkim jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta) co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. Zatem w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków. W związku z tym w istocie kontrola legalności zastosowania art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz ma charakter formalny i nie polega na wtórnym merytorycznym weryfikowaniu przez prezydenta miasta czy poszczególne obiekty spełniają przesłankę uznania za zabytek.
10. 4.8. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator pismem z 18 listopada 2015 r. zawiadomił Prezydenta W. o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków spornego obiektu i przesłał jego kartę ewidencyjną. Przy czym w ramach niniejszej sprawy nie podlegała badaniu legalność czynności włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W konsekwencji realizując ustawowy obowiązek, Miejski Konserwator Zabytków w [...] działając w imieniu Prezydenta W. stosownie § 3 ust. 3 zarządzenia Prezydenta W. nr [...] z [...] listopada 2014 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji wytworzył kartę adresową gminnej ewidencji zabytków dot. ww. obszaru urbanistycznego. Umocowanie przez pełniącą obowiązki Miejskiego Konserwatora Zabytków wynikało wprost z zarządzenia Prezydenta (§ 2 i § 4) oraz udzielonego jej pełnomocnictwa do działania w powyższym zakresie (także w zakresie włączania kart adresowych do GEZ). Bezzasadnie w skardze kasacyjnej wskazuje się na naruszenie § 18 rozporządzenia, ponieważ w niniejszej sprawie dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi w karcie ewidencyjnej zabytku.
11. 4.9. W konsekwencji ujęcie w gminnej ewidencji zabytków spornego obiektu nie może być traktowane jako naruszenie art. 2, art. 7, art. 21 ust.1 i ust. 2 oraz art. 84 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Zaskarżona czynność stanowi bowiem konsekwencje ujęcia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków i wszelkie konsekwencje dotyczące ingerencji w prawa majątkowe skarżącego dotyczą tej czynności.
12. 4.10. Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Ocenił bowiem legalność zaskarżonej czynności i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika dlaczego skargę oddalono. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada więc wymogom art. 141 § 4 Ppsa.
13. 4.11. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.
14. 4.12. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postepowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 Ppsa.