Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1954/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r. II SA/Ke 198/10 oddalił skargę G. G. i A. G. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim po kontroli na działkach o nr [...], [...], będących własnością A. i G. G., zlokalizowanych przy ul. [...] w Ostrowcu Świętokrzyskim ustalił, że sąsiednia działka nr [...] zabudowana jest budynkiem socjalno-biurowym oraz obiektami produkcyjnymi firmy "[...]", a droga dojazdowa do przedmiotowych obiektów prowadzi od strony południowej poprzez działkę nr [...], skręcając na wysokości obiektu socjalno-biurowego na teren działki nr [...]. Od strony zachodniej do w/w drogi, na działkach nr [...] i [...], przylega teren utwardzony kostką brukową, cementową o nieregularnych kształtach z pozostawionymi enklawami zieleni, służący do parkowania samochodów i składowania produktów w/w przedsiębiorstwa, to jest elementów betonowych i kanalizacyjnych. A. G. oświadczył, że wykonane w 2002 r. utwardzenie placu jest przedłużeniem drogi dojazdowej, wykonanej zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 19 września 2002 r. i nie wymaga dodatkowego zgłoszenia.

W toku kolejnych oględzin z dnia 28 marca 2007 r. organ ustalił, iż przedmiotowy parking posiada w środkowej części odwodnienie podłużne, wykończone żeliwną kratą, wprowadzone do betonowej studzienki przykrytej deklem żeliwnym.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ I instancji, po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego parkingu samochodowego na działkach nr [...] i [...], wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych przy samowolnej budowie przedmiotowego parkingu wraz z urządzeniami odwadniającymi oraz nałożył na G. i A. G. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów.

W piśmie z dnia 30 maja 2007 r. A. G. oświadczył, że przedmiotowy utwardzony teren nie jest parkingiem samochodowym, a de facto placem składowym elementów betonowych, produkowanych w firmie "[...]".

Z tego względu decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy parkingu samochodowego w związku z niewłaściwym zakwalifikowaniem kategorii obiektu.

Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. organ I instancji, po wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie samowolnej budowy placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych przy w/w budowie oraz nałożył na G. i A. G. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 grudnia 2007 r. określonych dokumentów – m.in. projektu budowlanego. W wyznaczonym terminie złożono żądane dokumenty.

Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2008 r. organ I instancji, na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na G. i A. G. obowiązek usunięcia w terminie do dnia 30 października 2008 r. następujących nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym:

1. – brak decyzji o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych, stanowiących część działek o nr [...] i [...],
2. – brak umowy z właścicielem kanalizacji deszczowej na korzystanie z kanalizacji, przez którą wody opadowe będą odprowadzane do środowiska,
3. – projekt powinien odpowiadać wymogom określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z dnia 10 lipca 2003 r.).

Postanowieniem z dnia 27 listopada 2008 r. organ I instancji przedłużył termin przedstawienia dokumentów do dnia [...] lutego 2009 r., zmieniając ww. postanowienie – z uwagi na wniosek A. G. z dnia 30 października 2008 r.

Kolejny wniosek o przedłużenie ww. terminu – z dnia [...] lutego 2009 r. pozostał bez odpowiedzi organu.

PINB w Ostrowcu Świętokrzyskim decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nakazał G. i A. G. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego placu wraz z urządzeniami odwadniającymi, usytuowanymi na działkach nr [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. organ odwoławczy uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie – ze względu na nieustosunkowanie się do przez organ I instancji do wniosku o przedłużenie terminu dostarczenia nakazanych dokumentów oraz brak sprecyzowania, jakie braki zawiera przedłożony projekt budowlany.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. organ I instancji wyznaczył nowy termin przedstawienia określonych dokumentów – do dnia 17 sierpnia 2009 r. oraz uzupełnił postanowienie z [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej wymogów, jakim powinien odpowiadać projekt.

G. i A. G. nadesłali przy piśmie z dnia 14 sierpnia 2009 r. projekt budowlany placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi, umowę z właścicielem kanalizacji deszczowej na korzystanie z kanalizacji oraz decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Radomiu z dnia [...] lipca 2008 r. dotyczącą m. in. ustalenia dla A. G. opłaty z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Inwestorzy wskazali, że z produkcji leśnej wyłączona jest jedynie część działki nr [...] i [...], przy czym ww. decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. nie wyłącza z produkcji leśnej części działki nr [...] o powierzchni 0,0518 ha, zajętej pod składowisko prefabrykatów – z powodu konieczności zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrowiec Świętokrzyski.

Działka ta w planie oznaczona została symbolem 36ZL – teren leśny. Wyłączenie to będzie możliwe po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, czego G. i A. G. domagają się od Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego.

Pismem z dnia 18 czerwca 2009 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Radomiu wyjaśnił, że ww. decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. stała się ostateczna z dniem 22 kwietnia 2009 r. i podlega wykonaniu. Decyzja taka, o charakterze "sankcyjnym", wydana w oparciu o przepisy art. 28 ust. 1 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest równoznaczna z decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji – wymaganą przed uzyskaniem pozwolenia na budowę – wydawaną w myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim uznał, że inwestorzy nie dostarczyli wszystkich żądanych dokumentów i brak jest możliwości zalegalizowania placu pod składowisko wraz z urządzeniami odwadniającymi i z tego też względu decyzją z dnia [...] września 2009 r. nakazał G. i A. G. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] – na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. i A. G. wskazali na naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżących dopóki nie zostanie wyjaśniona kwestia żądanej przez nich zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego, dopóty organ I instancji nie może wysuwać twierdzeń o braku możliwości wyłączenia części działki nr [...] z produkcji leśnej i nie powinien wydawać decyzji o rozbiórce.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie – podzielając w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż jakkolwiek inwestorzy przedłożyli uzupełniony projekt budowlany, to jednak posiadając wiedzę o braku możliwości wyłączenia z produkcji leśnej części działki nr [...], zajętej pod składowisko prefabrykatów, nie ograniczyli zakresu projektu. Przedstawiony projekt w dalszym ciągu obejmuje swoim zakresem działkę, na którą inwestorzy nie uzyskali decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej. Brak zatem możliwości zatwierdzenia przedstawionego projektu budowlanego.

Z kolei decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2001 r., wyrażająca zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych, położonych między innymi na części działek nr [...] i [...], dotyczy jedynie terenu oznaczonego 7MN, 8MN, ZL, który zgodnie z w/w planem, jest przewidziany pod zabudowę jednorodzinną. Z tego też względu na w/w terenach nie może znajdować się plac pod składowisko elementów prefabrykowanych, jako że narusza to ustalenia planu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. i A. G. zarzucili zaskarżonej decyzji:

1. 1) naruszenie prawa materialnego poprzez:
2. – błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;
3. – niezastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.
4. – błędną i dowolną interpretację § 7 ust. 1, § 7 ust. 2, § 11 ust. 2 zapisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrowiec Świętokrzyski – Zmiana nr 6 – w rejonie ulic [...], Granicznej i Las Rzeczki, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 25 kwietnia 2002 r. nr LII/830/2002;
5. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 oraz art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Mając na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestorzy nie uzyskali wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu, a następnie nie dopełnili wymogów procedury legalizacyjnej. W ocenie Sądu organy administracji publicznej – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. – podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, rozpatrując w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Sad podniósł, że jego zdaniem trafnie organy orzekające w sprawie ustaliły, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej i prawidłowo podjęły działania zmierzające do zalegalizowania obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie jedną z zasadniczych kwestii dotyczących realizacji samowolnej budowy jest ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrowiec Świętokrzyski (K-I-98) działka nr [...] znajduje się częściowo na terenach lasów (symbol 36ZL) oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i enklaw leśnych (symbol 8MN,ZL), a działka nr [...] położona jest częściowo na terenie lasów (symbol 36ZL) oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 7MN). Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut skargi o błędnej i dowolnej interpretacji przez organ odwoławczy § 7 ust. 1, § 7 ust. 2, § 11 ust. 2 ww. planu.

W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. (K-I-40), wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim wezwał A. i G. G. do nadesłania 4 egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego budowę placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...]; zawierającego zgodę właściciela sieci na włączenie się do sieci kanalizacji deszczowej oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyznaczonym terminie nadesłano żądane dokumenty.

Organ I instancji odstąpił od nałożenia obowiązku przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta Ostrowiec Świętokrzyski o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając, że kwestia ta została wyjaśniona w sposób pozytywny zaświadczeniem z dnia 11.05.2007 r. z innego postępowania.

W toku dalszego postępowania wątpliwości organu co do zgodności przedmiotowej samowoli budowlanej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzbudziła treść decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. (Sąd podał błędnie datę 2 kwietnia 2009 r.) Dyrektora Lasów Państwowych Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Radomiu, na mocy której organ m.in.:

1. – ustalił z urzędu dla A. G. – sprawcy wyłączenia gruntów leśnych z produkcji m. in. pod utwardzony plac składowy na materiały budowlane – opłatę z tytułu wyłączenia gruntów leśnych (wchodzących w skład działek nr [...] i [...]) z produkcji – na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) – pkt I,
2. – ustalił należność z tytułu wyłączenia z produkcji leśnej ww. gruntów, przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, bez wymaganej decyzji – pkt II ust. 1,
3. – ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne – pkt II ust. 2.

Sąd podkreślił, że przedmiotowa decyzja w części dotyczącej wyłączenia z produkcji gruntów leśnych nieprzeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne (pkt I) nie jest równoznaczna z decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji, wydawaną w oparciu o art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. s. 7 decyzji). Powyższe potwierdzają także wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 18 czerwca 2009 r. Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Radomiu, w którym dodatkowo wskazano, iż ww. decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. stała się ostateczna z dniem 22 kwietnia 2009 r.

Mając na uwadze braki w złożonej przez inwestorów dokumentacji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., podjętym w trybie art. 49 ust. 3 cyt. ustawy oraz postanowieniem z [...] czerwca 2009 r., organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia określonych nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym:

W dniu 14 sierpnia 2009 r. inwestorzy nadesłali projekt budowlany placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi oraz umowę z właścicielem kanalizacji deszczowej na korzystanie z kanalizacji. Strony podkreśliły jednocześnie, iż wyłączenie z produkcji leśnej części działki nr [...], zajętej pod składowisko prefabrykatów, będzie możliwe dopiero po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, czego domagają się od Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego pismem z dnia 21 lipca 2009 r. (K-I-83). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarżący nie przedstawili wymaganych kompletnych dokumentów do dnia 17 sierpnia 2009 r., co przesądzało o braku możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli, a w konsekwencji o zasadności orzeczonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazu rozbiórki. Inwestorzy nie przedłożyli bowiem decyzji o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych, znajdujących się na działkach o nr [...] i [...], a ponadto przedłożony przez strony projekt budowlany obejmuje swoim zakresem tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2001 r. o wyrażenie zgody na przeznaczenie oznaczonego terenu na cele nierolnicze i nieleśne, dotyczy jedynie terenu oznaczonego symbolami 7MN, 8MN, ZL, który zgodnie z ww. planem, jest przewidziany pod zabudowę jednorodzinną.

Tym samym na terenie działek o nr [...], [...] nie mógł zostać usytuowany plac pod składowisko elementów prefabrykowanych. Nie mieści się on bowiem w zakresie przedmiotowym pojęcia "zabudowa jednorodzinna". W konsekwencji Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

G. G. i A. G. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie prawa materialnego:

1. – art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 48 ust. 4 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w razie nieuzupełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie dokumentacji, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, pomimo tego, że organ ten w trakcie postępowania nie zobowiązał inwestora do przedłożenia koniecznej dokumentacji;
2. – art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy obowiązek został częściowo wykonany w terminie.

Zarzucili również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi na decyzję, pomimo że zachodziły podstawy do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji ponieważ administracyjny organ odwoławczy orzekający w II instancji naruszył następujące przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady informowania oraz zasady przekonywania; art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, wskazania faktów, które uznano za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

Zdaniem skarżących Sąd I. instancji nie zauważył, że w trakcie prowadzonego postępowania organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nie zobowiązał ich do przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozważania w sprawie zostały oparte o dokumentację, która nie wyjaśnia dostatecznie tej kwestii. Organ wykorzystał zaświadczenie Prezydenta Miasta Ostrowiec Św. z dnia 11 maja 2007 r., z którego wynika, że budowa jest zgodna z ustaleniami planu, oraz decyzję Dyrektora Lasów Państwowych w Radomiu z [...] kwietnia 2009 r., której ustalenia pozostają w sprzeczności z ww. zaświadczeniem Prezydenta z dnia 11 maja 2007 r. Z tego względu, w ocenie skarżących, nie można orzec nakazu rozbiórki twierdząc, że inwestor nie doręczył w terminie określonych dokumentów, jeśli obowiązek ich przedstawienia nie został w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nałożony z naruszeniem art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Ponadto inwestorzy, na żądanie organu, przedłożyli uzupełniony projekt budowlany spornego placu. Pomimo tego organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu art. 9 k.p.a., nie poinformował ich o możliwości ograniczenia projektu i przedwcześnie nakazując rozbiórkę przedmiotowego placu stwierdził, że części działki nr ew. [...] o powierzchni 0,0518 ha nie została wyłączona z produkcji leśnej w związku z tym projekt nadal obejmuje swym zakresem działkę, na którą inwestorzy nie uzyskali decyzji na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. W ocenie wnoszących skargę, działając w zgodzie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) organ winien był wstrzymać prowadzone postępowanie i nakazać stronie, w określonym terminie, wykonać prawidłowy projekt. Zastosowanie na tym etapie postępowania nakazu rozbiórki obiektu (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego) było przedwczesne i bezzasadne, co uszło uwadze Sądowi I. instancji.

Ponadto podniesiono, że Sąd bezzasadnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy: "uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia powodów, dla których organ odwoławczy uznał, że zapisy planu uniemożliwiają wybudowanie na działkach, dla których uzyskano zgodę na wyłączenie z działalności leśnej spornego placu".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała.

Rozpatrywana skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych trzeba stwierdzić, ze Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stan faktyczny ustalony w sprawie. Analiza akt sprawy pozwala niewątpliwie stwierdzić, że organy administracji, zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, rozpatrując w sposób wszechstronny zebrany materiał dowodowy, przy jednoczesnym zachowaniu obowiązujących reguł oceny dowodów zebranych w sprawie.

W szczególności, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy administracji poczyniły niezbędne ustalenia co do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który znalazł zastosowanie w sprawie. Natomiast uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Niezasadne również okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Według autora skargi kasacyjnej błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów polegało na tym, że organ nadzoru budowlanego orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu bez uprzedniego zobowiązania inwestora do przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie była to wadliwość decyzji, niedostrzeżona przez Sąd Wojewódzki. Wręcz przeciwnie, zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd Wojewódzki odniosły się szczegółowo do tego zagadnienia wyjaśniając przyczyny, dla których inwestor nie był wzywany do złożenia zaświadczenia wymienionego w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Mianowicie inwestor w toku wcześniejszego postępowania dotyczącego w istocie tego samego obiektu, lecz zakwalifikowanego jako parking, przedstawił zaświadczenie Prezydenta Miasta z 11 maja 2007 r. w sprawie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeprowadzonych robot budowlanych polegających na utwardzeniu terenu pod składowisko elementów prefabrykowanych oraz wykonaniu urządzeń odwadniających. Jednak organ nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie obiektu zakwalifikowanego jako "plan pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi" zebrał materiał dowodowy, który wykazał niezgodność tego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W sposób bezsporny wykazano bowiem, że roboty budowlane wykonane zostały na działkach położonych częściowo w terenie lasów, a częściowo na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wobec aktualnej – na moment orzekania przez organy obu instancji – treści planu, niedopuszczalne było uzyskanie przez inwestorów decyzji o zmianie przeznaczenia gruntu na nieleśny, natomiast wymieniona w § 52 ust. 1 planu decyzja wojewody z [...] marca 2001 r. o wyrażeniu zgody na przeznaczenie określonych działek (w tym o nr [...]), [...]) na cele nieleśne dotyczy tych części, które stanowią teren przewidziany pod zabudowę jednorodzinną.

Taki stan przedmiotowych gruntów był znany inwestorom, którzy wezwani do przedłożenia decyzji o wyłączeniu części działek o nr [...] i [...] w piśmie z dnia 14 sierpnia 2008 r. przyznali, że uzyskanie wymaganej decyzji będzie możliwe dopiero po zmianie planu miejscowego, o co wystąpili do Prezydenta Miasta.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ nadzoru budowlanego wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla ewentualnego dokonania legalizacji przedmiotowej inwestycji. Wykonanie robót budowlanych na terenie leśnym nieprzeznaczonym pod zabudowę bądź nieprzeznaczonym pod taką konkretną budowlę – czyniło niemożliwym ich zalegalizowanie. Podkreślenia wymaga to, że postępowanie prowadzone w trybie art. 48 i 49 Prawa budowlanego służy legalizacji tylko takich obiektów budowlanych, które wprawdzie wybudowano bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, ale w zgodzie z regułami sztuki budowlanej, a przede wszystkim zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jeżeli w przeprowadzonym postępowaniu legalizacyjnym organ działając w myśl art. 49 ust. 1 pkt 1 bada zgodność projektu zagospodarowania działki z ustaleniami planu miejscowego i wynik tych badan jest negatywny to obligatoryjne staje się orzeczenie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zaznaczyć również należy, że wbrew zarzutowi strony skarżącej, organ nie miał obowiązku ponownego wzywania inwestora do złożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, skoro przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło brak prawnych możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym nie musi w sposób bezwzględny podejmować działań formalnie przewidzianych w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do oceny przesłanek merytorycznych warunkujących podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego bądź nakazania rozbiórki.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że inwestor nie spełnił w wyznaczonych kolejno terminach obowiązków warunkujących legalizację budowy, co skutkować musiało, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego orzeczeniem o nakazie rozbiórki.

W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku uczestnika o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego należy zaznaczyć, że w myśl art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden z przepisów regulujących koszty postępowania w pierwszej i drugiej instancji, w tym art. 203 i 204 p.p.s.a. nie przewidują zwrotu kosztów ponoszonych przez uczestnika postępowania. Z tego więc powodu wniosek podlegał oddaleniu.