Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1956/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3031/16 (dalej wyrok z 21 marca 2017 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargi [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej PSE, spółka albo skarżąca) oraz B. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) z dnia [...] października 2016 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2016 r.), wydaną w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej.

Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] (dalej decyzja z 20 kwietnia 2016 r.), Wojewoda Lubelski (dalej Wojewoda), działając na podstawie art. 5 ust. 1, art. 8 ust. i art. 25 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1265 ze zm., dalej ustawa z 2015 r. albo specustawa przesyłowa) oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), ustalił lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, polegającej na budowie odcinków linii elektroenergetycznej 400 kV Kozienice – Siedlce Ujrzanów, na wymienionych w decyzji działkach inwestycyjnych.

Minister, decyzją z dnia [...] października 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania B.O. od decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r.:

1. I. Uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 17, zapis stanowiący dotychczasową treść pkt 8 dotyczący terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu:

"8. Termin wydania nieruchomości: Działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 9 ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych określam termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna."

1. II. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że projektowana inwestycja mieści się w wykazie strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych określonych w załączniku do specustawy przesyłowej, w którym pod pozycją numer 6 wskazano inwestycję pn.: "Budowa linii 400 kV Kozienice - Siedlce Ujrzanów". Celem omawianego przedsięwzięcia jest budowa obiektu liniowego elektroenergetycznej infrastruktury technicznej, polegająca na rozmieszczeniu w przestrzeni powietrznej, powyżej 10 m nad gruntem, sześciu trójelementowych wiązek przewodów fazowych i dwóch przewodów odgromowych, służących do przesyłu energii elektrycznej, zawieszonych na stalowych słupach kratowych o wysokości w przedziale od 48 m do 95 m, o łącznej długości 3149 m i o napięciu znamionowym 400 kV.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ drugiej instancji stwierdził, że wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno - reformacyjnej. Analizując zaskarżoną decyzję Wojewody pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 8 ust. 1 pkt 9 specustawy przesyłowej, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie określa terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Art. 8 ust. 1 pkt 9 specustawy przesyłowej stanowi o obowiązkowym wyznaczeniu w decyzji "terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń...". Zacytowane sformułowanie użyte w tym przepisie nawiązuje do brzmienia art. 141 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.), który stanowi o wykonaniu obowiązku "wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego albo innego pomieszczenia".

Zgodnie ze zdaniem drugim tego przepisu, dotyczy on również obowiązku wydania nieruchomości na określony okres czasu. Jasnym jest zatem, że termin wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 9 specustawy przesyłowej, dotyczy nieruchomości, wobec których decyzja wywarła skutek z art. 19 ust. 3-5 tej ustawy. Skutek ten polega na odjęciu prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi i przejściu tego prawa na Skarb Państwa. Jest to więc skutek odpowiadający wywłaszczeniu, choć nie jest to wywłaszczenie sensu stricte. Z kolei skutki decyzji wymienione w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej są analogiczne do skutków decyzji o ograniczeniu prawa własności nieruchomości, wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.). Zdanie drugie art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej nakazuje stosować odpowiednio przepisy art. 124 ust. 2 i 5 - 8 u.g.n., co jeszcze bardziej podkreśla związek instytucji prawnych uregulowanych w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej i w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Ponadto, na podstawie art. 24 specustawy przesyłowej, w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n. W tej sytuacji, do skutków prawnych decyzji wynikających z art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej należy także odpowiednio stosować art. 124 ust. 6 u.g.n., w którym wprost mowa jest o wykonywaniu w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku właściciela lub użytkownika wieczystego, wskazanego w decyzji o ograniczeniu prawa własności, udostępnienia nieruchomości. Art. 141 § 1 u.p.e.a. przewiduje w tych przypadkach środek egzekucyjny prowadzący do odebrania nieruchomości w celu jej wydania wierzycielowi. Wydanie nieruchomości nastąpi wyłącznie w granicach uprawnienia wierzyciela i obowiązku zobowiązanego wynikającego z decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że termin wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 9 specustawy przesyłowej, dotyczy także nieruchomości, wobec których decyzja wywołuje skutki z art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej.

Powyższego stanowiska zdaniem organu nie zmienia to, że na podstawie art. 25 ust. 1 specustawy przesyłowej decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych podlega natychmiastowemu wykonaniu. Podobne regulacje znajdują się w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133, z póżn, zm., dalej uoEURO), który stanowił, że wszystkie decyzje wydane w związku z realizacją przedsięwzięcia Euro 2012 podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Jednocześnie w art. 24 ust 1 pkt 7 uoEURO ustanowiono, że decyzja o lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 zawierać musiała termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Termin ten nie mógł być krótszy niż 30 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stała się ostateczna (art. 24 ust. 6 uoEURO). Na podstawie ww. przepisów uoEURO Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 579/11, stwierdził, że "brak określenia w decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 terminu wydania nieruchomości narusza przepis art. 24 ustawy z 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Termin ten nie wynika wprost z treści art. 24 ust. 6 tej ustawy. Przepis ten bowiem określa jedynie, że termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 stała się ostateczna.

Tym samym z powołanej normy w zestawieniu jej z datą, w której decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 stała się ostateczna można jedynie określić, najwcześniej, z jaką datą może nastąpić wydanie nieruchomości. Termin ten jednak musi być konkretnie wskazany w treści decyzji, co wynika wprost z zapisu art. 24 wyżej wymienionej ustawy.". Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się zatem za obowiązkiem określania w decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 terminu wydania nieruchomości, i to wynoszącego co najmniej 30 dni, mimo natychmiastowej wykonalności tej decyzji, wynikającej z art. 34 ust. 1 uoEURO.

W związku w powyższym, Minister wprowadził do zaskarżonej decyzji zapis określający termin wydania nieruchomości objętych zakresem tej decyzji, co znalazło swoje potwierdzenie w pkt 1 niniejszej decyzji. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy przesyłowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w pkt I niniejszej decyzji.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A., zaskarżając decyzję w części tj. w zakresie punktu I rozstrzygnięcia oraz B. O. zaskarżając decyzję w całości. Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. 1. Naruszenie przepisu prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 8 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej oraz art. 222 w zw. z art. 348 i art. 337 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej k.c.),
2. - art. 8 ust. 1 pkt. 8 w zw. z art. 22 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 6 oraz z art. 21 ust. 8 specustawy przesyłowej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec:
3. a) nieuprawnionego przyjęcia, że specustawa wymaga ustalenia terminu dla wydania nieruchomości, wskazanych w art. 8 ust. 1 pkt 8 specustawy przesyłowej, pomimo że:
4. — ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej, nie polega na wydaniu nieruchomości w rozumieniu przeniesienia posiadania, jak ma to miejsce w sytuacjach wskazanych w art. 19 ust. 3-5 specustawy przesyłowej, lecz na uprawnieniu inwestora celu publicznego do korzystania z nieruchomości pozostającej w posiadaniu właściciela, ograniczając jedynie uprawnienie właściciela z zakresu korzystania z nieruchomości, poprzez nałożenie obowiązku znoszenia wykonywanych robót budowlanych, do czego nie jest wymagane wydanie nieruchomości,
5. — wymóg oznaczenia terminu w decyzji lokalizacyjnej odnosi się wyłącznie do nieruchomości, co do których decyzja lokalizacyjna ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 19 ust. 3-5 specustawy przesyłowej (art. 8 ust. 1 pkt 7 specustawy przesyłowej), co znajduje oparcie w treści art. 21 ust. 8 specustawy przesyłowej, albowiem tylko w stosunku do nieruchomości, podlegających wydaniu przez właściciela wobec zaistnienia skutku z art. 19 ust. 3-5 specustawy przesyłowej ustawodawca przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania, o którym mowa w powołanym przepisie, wynikającego z terminowego wydania takich nieruchomości;
6. b) nieuprawnionego przyjęcia, że do wykonywania robót budowlanych jest wymagane wydanie nieruchomości, skoro z treści art. 19 ust. 6 specustawy przesyłowej wynika, że zajęcie nieruchomości w celu prowadzenia robót - do czego zmierza decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości w zakresie skutków z art. 22 ust. 1 specustawy - może nastąpić z chwilą ostateczności decyzji lokalizacyjnej i w żaden sposób nie jest to powiązane z wydaniem nieruchomości;
7. c) przyjęcia wykładni przepisu art. 8 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 8 specustawy przesyłowej w zakresie pojęcia "terminu wydania nieruchomości" w sposób sprzeczny z wykładnią funkcjonalno-celowościową powołanych przepisów oraz całości regulacji omawianej specustawy, pomijając akcentowany przez ustawodawcę aspekt szybkości i efektywności postępowania,
8. d) nieuprawnionego ustalenia, że do egzekucji decyzji lokalizacyjnej w zakresie skutków z art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej zastosowanie ma przepis art. 141 u.p.e.a., regulujący egzekucję administracyjną obowiązku wydania nieruchomości, podczas gdy w odniesieniu do egzekucji obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości wykonywania przez inwestora jego praw na mocy ww. decyzji tj. realizacji robót budowlanych, bez pozbawienia właściciela władztwa nad rzeczą, zastosowanie ma przepis art. 148 u.p.e.a., przewidujący tryb przymusu bezpośredniego w przypadku egzekwowania obowiązku nieprzeszkadzania innej osobie w realizacji jej praw;
9. e) bezpodstawne przyjęcie, że brak jest możliwości wydawania decyzji częściowej na tle specustawy przesyłowej, w oparciu o twierdzenie, że decyzja lokalizacyjna łączy w sobie kilka rozstrzygnięć, które z uwagi na ich zintegrowany charakter nie mogą funkcjonować odrębnie, podczas gdy wniosek taki jest nieuprawniony, jako że nie znajduje oparcia w literalnej treści powołanych przepisów prawa i przeczy wykładni celowościowo-funkcjonalnej ww. przepisów;
10. 2. Naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
11. a) art. 25 ust. 5 specustawy przesyłowej przez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że wobec jednoznacznej treści tego przepisu nie jest dopuszczalne takie działanie organu w sytuacji, w której uzna on, że decyzja dotknięta jest wadą w części,
12. b) art. 25 ust. 3 specustawy przesyłowej poprzez rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania uczestniczki, pomimo że odwołanie to nie spełniało wymogów formalnych odwołania, określonych w powołanym przepisie tj. nie wskazywało zarzutów odnoszących się do decyzji, istoty i zakresu żądania, jak również nie powoływało dowodów na poparcie podnoszonych kwestii.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części - w zakresie pkt 1 rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Skarżąca B. O. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. - rażące naruszenie art. 5 ust. 4 specustawy przez błędną wykładnię normy i niewłaściwe jej zastosowanie,
2. - rażące naruszenie art. 19 i art. 22 ust. 1 specustawy przez bezprawne ograniczenie korzystania z nieruchomości w celu przeprowadzenia inwestycji i późniejszej konserwacji wybudowanej sieci elektroenergetycznej 400 kV na jej działce,
3. - rażące naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez pozbawienie jej konstytucyjnej ochrony własności co w konsekwencji powoduje, że decyzji można postawić zarzut rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok sąd I instancji uznał, że wymagany przez art. 8 ust. 1 pkt 9 ustawy z 2015 r. termin wydania nieruchomości odnosi się do każdej kategorii, w tym także nieruchomości objętych skutkiem ograniczającym sposób korzystania.

Art. 8 ust. 1 specustawy przesyłowej określa elementy konieczne decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji, wśród których wymieniono termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Przepis ten nie ogranicza wymogu określenia terminu wyłącznie do nieruchomości, co do których ma nastąpić skutek wynikający z art. 19 ustawy (odjęcie prawa).

Stosownie bowiem do treści art. 19 ust 3-5 i art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej wydana decyzja może wywoływać w odniesieniu do określonych nieruchomości albo skutek w postaci odjęcia prawa, albo ograniczenia sposobu korzystania. Dlatego wymóg określenia terminu wydania nieruchomości w sytuacji, gdy nie wprowadzono wyraźnej odmiennej regulacji musi dotyczyć realizacji obu możliwych skutków (zarówno odjęcia prawa, jak też ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości). Skarżąca spółka niesłusznie wiąże wymóg określenia terminu wyłącznie z pojęciem wydania nieruchomości rozumianym na gruncie prawa cywilnego jako wyzbycie się posiadania nieruchomości i wskazując, że taki skutek następuje w rzeczywistości jedynie w odniesieniu do nieruchomości, co do których decyzja lokalizacyjna ma wywołać skutek określony w art. 19 ust. 3 – 5 ustawy. Istotą jednak wynikającą z unormowań specustawy przesyłowej jest to, że wydawana na jej podstawie decyzja lokalizacyjna może wskazywać nieruchomości co do których następują różne skutki w zakresie ingerencji w prawo własności (inne prawo rzeczowe).

Obie instytucje (przejęcie prawa do nieruchomości i ograniczenie sposobu z niej korzystania) wzorowano na instytucji wywłaszczenia sensu stricto, uregulowanego w art. 112 ust. 2 u.g.n., polegającego na pozbawieniu prawa lub ograniczeniu prawa rzeczowego na nieruchomości.

Zdaniem WSA, niesłuszne jest stanowisko skarżącej spółki, że termin potrzebny jest wyłącznie właścicielowi tej nieruchomości, której własności ma być pozbawiony, w celu zminimalizowania negatywnych skutków decyzji. W ocenie sądu jednak także ci właściciele, którzy zostaną jedynie ograniczeni w prawie korzystania z nieruchomości mają prawo mieć czas na zminimalizowanie negatywnych skutków decyzji i podjęcie działań, które z tego punktu widzenia będą racjonalne. Likwidacja więc na podstawie specustawy przesyłowej obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 124 u.g.n., a więc przeprowadzenia rokowań czy uzyskania odrębnej decyzji zobowiązującej do niezwłocznego zajęcia nieruchomości zostało zrównoważone, a nie jak twierdzi strona skarżąca wypaczone określeniem w decyzji terminu wydania nieruchomości umożliwiającego inwestorowi realizację przyznanych daleko idących uprawnień.

Wbrew twierdzeniu skarżącej spółki, określenie terminu w odniesieniu do każdego rodzaju nieruchomości nie czyni regulacji zawartej w art. 8 ust. 1 pkt 9 specustawy przesyłowej martwą w odniesieniu do nieruchomości objętych skutkiem ograniczenia sposobu korzystania. Uprawnienie wynikające z art. 19 ust. 6 ustawy związane z możliwością rozpoczęcia robót budowlanych z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna nie może być stosowany w oderwaniu od wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 9 terminu wydania nieruchomości. Termin ten dla inwestora ma takie znaczenie, że dopiero z chwilą jego upływu, brak realizacji przez dotychczasowego właściciela lub właściciela aktualnego uprawnia inwestora do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Rozpoczęcie robót budowlanych w odniesieniu do obu kategorii nieruchomości może nastąpić przed upływem wynikającego z decyzji terminu za zgodą dotychczasowego właściciela.

Inwestor nie musi pozostawać w tym czasie bezczynny, gdyż może podjąć działania przygotowawcze związane z kolejnym etapem inwestycyjnym, jak też rokowania z właścicielem co do wcześniejszego udostępnienia nieruchomości.

Nie jest przekonującym argumentem za ograniczeniem konieczności określenia terminu wydania wyłącznie do tych nieruchomości których własność podlega odjęciu, przywołanie regulacji wynikającej z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Zachodzi bowiem między regulacjami tych ustaw ta istotna różnica, że specustawa drogowa dotyczy wyłącznie nieruchomości wobec których następuje skutek w postaci odjęcia prawa. To dlatego wynikający z tego przepisu wymóg określenia terminu dotyczy właśnie tej kategorii nieruchomości. Zdaniem WSA także rozwiązanie wynikające z art. 21 ust. 8 specustawy przesyłowej nie przemawia za racjonalnością określenia terminu wydania nieruchomości tylko w odniesieniu do tych wobec których następuje skutek analogiczny do wywłaszczenia.

W rzeczywistości ustawodawca potraktował odmiennie obie kategorie nieruchomości wprowadzając do ustawy tryb postępowania o ustalenie odszkodowania tylko w odniesieniu do nieruchomości które podlegają przejęciu, w odniesieniu do drugiej kategorii odsyłając do przepisów u.g.n. Ta różnica w zakresie trybu odszkodowawczego nie może przesądzać o kwestii konieczności określenia terminu wydania nieruchomości. Nie powinno dziwić rozwiązanie polegające na nagrodzeniu dotychczasowego właściciela bonusem w postaci podwyższonego odszkodowania za dobrowolne i szybkie udostępnienie nieruchomości do której utrata praw już nastąpiła i zawężenie tego uprawnienia tylko do tej najbardziej dotkliwej ingerencji w prawo rzeczowe dotychczasowego właściciela.

Z kolei uzależnienie uprawnienia do podwyższenia odszkodowania od terminu wydania nieruchomości jest racjonalne dlatego, że pozostaje on jedynym czynnikiem, na który dotychczasowy właściciel nieruchomości ma jeszcze wpływ.

W ocenie WSA, wykładnia art. 8 ust. 1 pkt 9 specustawy w kontekście przepisów tej ustawy i rozwiązań ogólnych, funkcjonujących w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest sprzeczna z wykładnią funkcjonalno - celowościową specustawy. Także treść art. 25 ust. 1 wskazanej ustawy stanowiącego, że decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej w zakresie sieci przesyłowych podlega natychmiastowemu wykonaniu nie podważa zasadności i konieczności określenia terminu wydania nieruchomości. Natychmiastowa wykonalność ma bowiem znaczenie także dla innych zagadnień regulowanych przedmiotową ustawą, jak wiążący charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji dla sporządzania studium czy też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (art. 11), czy też dla wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego dla nieruchomości (art. 20).

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie pismem z dnia 18 maja 2017 r. wniosły [...] S.A., reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok z 21 marca 2017 r. w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), a także naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie naruszenie:

1. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 2 w zw. z art., 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 25 ust. 5 ustawy z 2015 r. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, pomimo że skarga zasługiwała na uwzględnienie, w sytuacji w której organ ten nie był uprawiony do uchylenia decyzji organu I instancji, a to z uwagi na treść art. 25 ust. 5 ustawy z 2015 r. uniemożliwiającego dokonywanie jakiejkolwiek reformacji decyzji dotyczącej strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej [decyzji lokalizacyjnej], gdy wadą dotknięta jest tylko część tej decyzji, nieruchomości lub działki,
2. 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z 2015 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 8 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 8, art. 19 ust. 6, art. 21 ust. 8 i art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej oraz art. 222 w zw. z art. 348 i art. 337 k.c., poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, pomimo że skarga zasługiwała na uwzględnienie, w sytuacji, w której organ ten nie był uprawniony do wskazania w decyzji terminu wydania nieruchomości, względem których decyzja lokalizacyjna wywołała skutek w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. nieruchomości, co do których nie dochodzi do przeniesienia posiadania (wydania nieruchomości); a zatem ograniczenie tego terminu odbyło się z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),
3. 3) art. 135 p.p.s.a., art. 27 ust. 2 ustawy z 2015 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 25 ust. 5 ustawy z 2015 r. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy uchylenie decyzji organu I instancji było niedopuszczalne z przyczyn przedstawionych przez organ II instancji [częściowej tylko wadliwości decyzji], a zatem stanowiło działanie z rażącym naruszeniem prawa [art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.], co nie zostało jednak prawidłowo zweryfikowane przez WSA,
4. 4) art. 25 ust. 3 specustawy przesyłowej przez błędne przyjęcie, że odwołanie uczestnika postępowania spełniało wymagania tego przepisu, w sytuacji, w której nie wskazywało ono zarzutów odnoszących się do decyzji, istoty i zakresu żądania, jak również dowodów na poparcie podnoszonych kwestii, tj. uczestnik postępowania nie uzasadnił i nie wykazał powiązania konkretnej treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z wadliwym stosowaniem prawa (vide: wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r., II OSK 1015/15),
5. 5) art. 135 p.p.s.a. i art. 27 ust. 2 ustawy z 2015 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 8 ust. 1 pkt 9 zw. z art. 8 ust. 1 pkt 8, art. 19 ust. 6, art. 21 ust. 8 i art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. oraz art. 222 w zw. z art. 348 i art. 337 k.c. przez ich niezastosowanie, w sytuacji w której organ II instancji, przyjmując wbrew dyspozycji art. 25 ust. 5 ustawy z 2015 r. dopuszczalność częściowej reformacji decyzji organu I instancji, błędnie uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi taka potrzeba, z uwagi na brak wskazania terminu wydania nieruchomości, wskazanych w art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy z 2015 r., pomimo że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 22 ust 1 ustawy z 2015 r., nie polega na wydaniu nieruchomości rozumianego jako przeniesienie posiadania lecz na uprawnieniu inwestora celu publicznego do korzystania z nieruchomości pozostającej w posiadaniu właściciela (ograniczając tylko uprawnienie właściciela z zakresu korzystania z nieruchomości, do czego nie jest wymagane wydanie nieruchomości), zaś rozpoczęcie robót budowlanych na nieruchomościach objętych decyzją lokalizacyjną (zarówno tych ograniczonych w sposobie korzystania z nieruchomością jak i tych przejętych z mocy prawa), w świetle art. 19 ust. 6 ustawy z 2015 r., może nastąpić już z chwilą jej ostateczności i nie jest objęte odszkodowaniem za wydanie nieruchomości, o którym mowa w art. 21 ust. 8 ustawy z 2015 r., przysługującym jedynie za wydanie nieruchomości przejętych z mocy prawa, tj. nieruchomości, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy z 2015 r.), co prowadzi w konsekwencji do wniosku, że wbrew twierdzeniom wyrażonym w zaskarżonej decyzji oraz uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku obowiązek wskazania rzeczonego terminu dotyczy jedynie tych nieruchomości, co do których decyzja lokalizacyjna ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 19 ust. 3-5 ustawy z 2015 r. w postaci dodatkowego względem nieruchomości ograniczonych w sposobie korzystania z nieruchomości - przeniesienia posiadania, a zatem uchylenie decyzji organu I instancji z tego powodu jaki i rozstrzygnięcie organu II instancji w tym zakresie było niedopuszczalne i stanowi o rażącym naruszeniu prawa, co nie zostało jednak prawidłowo zweryfikowane przez sąd I instancji,
6. 6) art. 8 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 8, art. 19 ust. 6, art. 21 ust. 8 i art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. oraz art. 222 w zw. z art. 348 i art. 337 k.c. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec:
7. a) nieuprawnionego przyjęcia, że w niniejszej sprawie wymagane było ustalenie terminu dla wydania nieruchomości, wskazanych w art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy z 2015 r., pomimo że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. nie polega na wydaniu nieruchomości rozumianego jako przeniesienie posiadania, jak ma to miejsce w sytuacjach wskazanych w art. 19 ust. 3-5 ustawy z 2015 r., lecz na uprawnieniu inwestora celu publicznego do korzystania z nieruchomości pozostającej w posiadaniu właściciela (ograniczając tylko uprawnienie właściciela z zakresu korzystania z nieruchomości, do czego nie jest wymagane wydanie nieruchomości);
8. b) nieuprawnionego przyjęcia, że w decyzji lokalizacyjnej] wywołującej skutki o jakich mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r., konieczne jest wskazanie terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, podczas gdy wymóg oznaczenia terminu w decyzji lokalizacyjnej należy odnieść, wyłącznie do nieruchomości, co do których decyzja lokalizacyjna ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 19 ust. 3-5 ustawy z 2015 r. (art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy z 2015 r.), albowiem tylko w stosunku do takich nieruchomości może nastąpić obok ich zajęcia, obowiązek przeniesienia posiadania jak i tylko względem takich nieruchomości ustawodawca przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania o którym mowa w art. 21 ust. 8 ustawy z 2015 r., związanego z ich wydaniem,
9. c) nieuprawnionego przyjęcia, że do wykonywania robót budowlanych jest wymagane wydanie nieruchomości, skoro z treści art. 19 ust. 6 ustawy z 2015 r. wynika, iż rozpoczęcie robót budowlanych - do czego zmierza w swojej istocie decyzja ograniczająca sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie skutków z art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. - może nastąpić z chwilą ostateczności decyzji lokalizacyjnej i w żaden sposób nie jest to powiązane z wydaniem nieruchomości,
10. d) bezpodstawnego przyjęcia wyłącznie literalnej wykładni przepisu art. 8 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy z 2015 r. co do obowiązku wskazywania terminu wydania nieruchomości z pominięciem oraz wbrew wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej całości regulacji omawianej ustawy zmierzającej do usprawnienia procesu inwestycyjnego a nie jego wydłużenia, tj. pomimo powszechnie przyjętego w doktrynie i orzecznictwie poglądu, że stosowanie zabiegów interpretacyjnych jest nieodzowne dla odczytania pełnej treści norm prawnych, płynących z analizowanych regulacji, nawet w odniesieniu do przepisów na pierwszy rzut oka jednoznacznych,
11. e) nierozważenia sensu konieczności nakładania na właścicieli nieruchomości ograniczonych w sposobie korzystania z nieruchomości obowiązku wydania nieruchomości, a tym samym wskazywania w decyzji lokalizacyjnej terminu ich wydania, w sytuacji w której dla realizacji uprawnień, wynikających z art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. nie jest wymagane i nie dochodzi do wydania nieruchomości (przeniesienia posiadania), a jedynie do jej czasowego zajęcia (udostępnienia) na potrzeby prowadzenia robót budowlanych,
12. f) nieuprawnionego ustalenia, że do egzekucji decyzji lokalizacyjnej w zakresie skutków z art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. zastosowanie ma przepis art. 141 u.p.e.a., regulujący egzekucję administracyjną obowiązku wydania nieruchomości, w tym również wydania nieruchomości na czas oznaczony (za co sąd I instancji uznaje wydanie związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości), podczas gdy w odniesieniu do egzekucji obowiązku uprawnienia inwestora w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (znoszenia przez właściciela nieruchomości wykonywania przez inwestora jego praw na mocy ww. decyzji, tj. realizacji robót budowlanych, bez pozbawienia właściciela władztwa nad rzeczą), zastosowanie ma przepis art. 148 u.p.e.a., przewidujący tryb przymusu bezpośredniego w przypadku egzekwowania obowiązku nieprzeszkadzania innej osobie w realizacji jej praw, zaś przepisy ustawy z 2015 r. nie przewidują możliwości oznaczenia w decyzji lokalizacyjnej czasu na jaki nieruchomość ma zostać wydana, jak i samo ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma charakter trwały (a nie czasowy), co przesądza o braku dopuszczalności zastosowania forsowanego przez organ i sąd środka egzekucyjnego,
13. 7) art. 8 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 22 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 6 ustawy z 2015 r., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wskazanie terminu wydania nieruchomości odnosi się do wszystkich form przejęcia nieruchomości, w tym w trybie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji w której w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie dochodzi do przejęcia nieruchomości a jedynie czasowego zajęcia na potrzeby prowadzenia robót budowlanych, które to w świetle art. 19 ust. 6 ustawy z 2015 r. mogą być wykonywane z chwilą ostateczności decyzji lokalizacyjnej, co sąd I instancji zupełnie pominął w swoich rozważaniach, a co w konsekwencji doprowadziło go do wykładni ww. przepisów wbrew ratio legis ustawy, która to z założenia umożliwić ma przyśpieszenie realizacji inwestycji strategicznych względem inwestycji realizowanych na podstawie dotychczasowych rozwiązań prawnych, w tym art. 124 ust. 1 u.g.n. co do którego ustawodawca nie przewidział wszakże terminu wydania nieruchomości przez właściciela ograniczonego w sposobie z niej korzystania,
14. 8) art. 8 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. oraz art. 124 ust. 1 i 6 u.g.n. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skoro skutki decyzji lokalizacyjnej, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. są analogiczne do skutków decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i stosuje się do nich odpowiednio art. 124 ust. 6 u.g.n., a w którym to jest mowa o egzekucji administracyjnej obowiązku udostępnienia nieruchomości przez właściciela ograniczonego w sposobie korzystania z nieruchomości, to decyzja musi wskazywać termin, od daty uchybienia którego możliwym byłoby wszczęcie postępowania egzekucyjnego, w sytuacji, w której w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie wskazuje się terminu wydania nieruchomości, zaś obowiązek wynikający z art. 124 ust. 6 u.g.n. powstaje z mocy prawa (a nie rozstrzygnięcia organu) i dotyczy sytuacji udostępnienia nieruchomości w celu konserwacji lub usuwania awarii już wybudowanych urządzeń przesyłowych a nie ich budowy - czemu służyć ma decyzja lokalizacyjna/ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, zaś do egzekucji takich obowiązków stosuje się procedurę u.p.e.a., a ta nie stanowi podstawy do nakładania w decyzji terminu wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 124 ust. 6 u.g.n. czy też art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej (vide: uchwała NSA z 1 czerwca 1998 r., OPS 2/98),
15. 9) art. 19 ust. 6 ustawy z 2015 r. przez bezpodstawne przyjęcie, że do rozpoczęcia robót budowlanych wymagane jest wydanie nieruchomości, tj. że z przepisu tego nie wynika wcale uprawnienie inwestora celu publicznego do rozpoczęcia robót budowlanych z dniem uostatecznienia się decyzji lokalizacyjnej, a wskazuje on jedynie na możliwość rozpoczęcia rokowań z właścicielami nieruchomości w celu wcześniejszego udostępnienia im nieruchomości, co przeczy zarówno literalnemu brzmieniu przepisu jak i ratio legis ustawy. Sąd wskazuje przy tym na pozaustawową przesłankę rozpoczęcia robót budowlanych w postaci zgody właściciela na ich rozpoczęcie przed upływem terminu 120 dni, pomimo że omawiany przepis nie zastrzega takiej przesłanki jak i nie warunkuje rozpoczęcia robót uprzednim wydaniem nieruchomości w terminie określonym w decyzji lokalizacyjnej, a jedynie ostatecznością tej decyzji,
16. 10) art. 8 ust. 1 pkt 9 ustawy z 2015 r. oraz art. 222 w zw. z art. 348 i art. 337 k.c. przez błędne przyjęcie, że poprzez wydanie nieruchomości należy rozumieć również jej udostępnienie bez konieczności przeniesienia posiadania, co ma miejsce w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji, w której wydanie nieruchomości dotyczy sfery posiadania zaś udostępnienie sfery korzystania a zatem dotyczy innej sfery prawa własności (użytkowania wieczystego),
17. 11) art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1-5 specustawy przesyłowej przez przyjęcie, że decyzja ta musi zawierać wszystkie elementy tam wskazane (pkt 1-9), w sytuacji, w której organ związany jest zakresem wniosku, a wyłącznie to od woli wnioskodawcy zależeć będzie czy decyzja lokalizacyjna zawierać będzie w sobie takie elementy jak podział nieruchomości pod stacje elektroenergetyczne (inwestycja nie musi przewidywać budowy stacji) czy też wywłaszczenie nieruchomości (inwestor nie ma obowiązku wskazywania nieruchomości, co do których decyzja lokalizacyjna ma wywołać skutek w postaci wywłaszczenia jeżeli nie jest on zainteresowany takim sposobem pozyskania tytułu prawnego do nieruchomości), a zatem i termin ich wydania,
18. 12) art. 104 § 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadku decyzji lokalizacyjnej, w sytuacji, w której poszczególne elementy składowe jej rozstrzygnięcia mogą funkcjonować niezależnie od siebie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpatrzenie skargi w sposób przewidziany w art. 27 ust. 2 ustawy z 2015 r., z uwagi na upływ 14 dni od dnia rozpoczęcia robót budowlanych, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie powołując się na art. 187 § 1 p.p.s.a. złożyła wniosek o przedstawienie zagadnienia prawnego dotyczącego zakresu stosowania art. 8 ust. 1 pkt 9 oraz art. 25 ust. 5 specustawy przesyłowej do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister wniósł o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka w piśmie z dnia 14 września 2017 r. podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które obejmowały swoim zakresem zarówno regulację p.p.s.a., k.p.a. jak i ustawy z 2015 r.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej dla inwestycji polegającej na budowie odcinków linii elektroenergetycznej 400 kV Kozienice-Siedlce Ujrzanów, na wymienionych w decyzji z 20 kwietnia 2016 r. nieruchomościach. O ile w pkt 8 decyzji z 20 kwietnia 2016 r. organ I instancji nie wyznaczył terminu wydania nieruchomości, o którym stanowi art. 8 ust. 1 pkt 9 specustawy przesyłowej, odnośnie tych działek, w stosunku do których sposób wykonywania prawa własności został jedynie ograniczony, poprzez zapewnienie skarżącej kasacyjnie prawa do wejścia na ich teren celem wykonania niezbędnych robót budowlanych, o tyle w decyzji z [...] października 2016 r. Minister uchylił w tym zakresie decyzję z [...] kwietnia 2016 r., ustalając w stosunku do wszystkich nieruchomości, termin ich wydania na dzień 120 liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Rozstrzygnięcie Ministra znalazło następnie aprobatę w zaskarżonym do tutejszego Sądu wyroku z 21 marca 2017 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie zasługuje ono jednak na pozytywną ocenę.

Jak stanowi o tym art. 1 ust. 1 ustawy z 2015 r., określone w niej zostały zasady i warunki przygotowania oraz realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz źródła ich finansowania. Inwestycje tego rodzaju zostały zaliczone w art. 3 ustawy z 2015 r. do celów publicznych w rozumieniu ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016, poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.). W uzasadnieniu ustawy z 2015 r. wskazano, że inwestycje w zakresie elektroenergetyki będą korzystały z priorytetowej, przyspieszonej ścieżki pozyskiwania decyzji i zezwoleń niezbędnych do realizacji tych przedsięwzięć. Pośród celów nowej regulacji wymieniono ograniczenie ilości pozwoleń niezbędnych do rozpoczęcia inwestycji oraz skrócenie czasu trwania procedur niezbędnych do uzyskania wymaganych decyzji (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 2015 r. http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/druk.xsp?nr=3475; dostęp dnia 20 listopada 2017 r.).

Z analizy uzasadnienia projektu ustawy wyraźnie wynika dążenie twórców tego aktu prawnego do przyspieszenia i usprawnienia postępowania w przedmiocie lokalizacji oraz realizacji inwestycji elektroenergetycznych.

Podstawą realizacji tego rodzaju przedsięwzięcia jest decyzja o ustaleniu strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, która powinna zostać wydana w terminie miesiąca od dnia złożenia wniosku (art. 6 ust. 1 ustawy z 2015 r.). W art. 8 ust. 1 tej ustawy wymienione zostały elementy, jakie decyzja ta powinna zawierać. Należą do nich m.in. oznaczenie nieruchomości, na których jest planowana budowa stacji elektroenergetycznej (art. 8 ust. 1 pkt 7) oraz nieruchomości przez które urządzenia przesyłowe mają przebiegać (art. 8 ust. 1 pkt 8). O ile w odniesieniu do pierwszej kategorii nieruchomości ustawodawca w art. 19 ust. 3-5 ustawy z 2015 r. przewidział skutek w postaci przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, o tyle w przypadku drugiej kategorii stanowi on w art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. o ograniczeniu tego prawa, poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W tym zakresie ustawodawca ustanowił także odesłanie do art. 124 ust. 2, 5-8 u.g.n.

Ustanowienie dwóch odrębnych kategorii nieruchomości, na których realizowana jest inwestycja polegająca na budowie sieci przesyłowej, w tym osobnych form władania nimi, nakazuje przyjęcie odmiennych regulacji dotyczących warunków korzystania z nich przez inwestora przy wykonywaniu prac budowlanych. Odnoszą się one m.in. do obowiązku ustanowienia terminu udostępnienia nieruchomości o którym stanowi art. 8 ust. 1 pkt 9 ustawy z 2015 r., dotyczącego nieruchomości podlegających wydaniu lub opróżnieniu. Błędnie w tym względzie wywiódł sąd I instancji, że termin z art. 8 ust. 1 pkt 9 ustawy z 2015 r. dotyczy wszelkich form przejęcia nieruchomości, zarówno wskazanych w art. 19 ust. 3-5 ustawy z 2015 r., jak i w art. 22 ust. 1 tej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy odróżnić od siebie obowiązek wydania nieruchomości, o którym wprost stanowi art. 8 ust. 1 pkt 9 ustawy z 2015 r. od udostępnienia jej celem wykonania czynności polegających na założeniu i konserwacji urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. O tej formie władania nieruchomością, która nie prowadzi wszakże do przejęcia prawa własności nad nią, stanowi art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. w zw. z art. 124 ust. 6 u.g.n. Odmiennie aniżeli wskazał na to sąd I instancji, z art. 124 ust. 6 u.g.n. nie wynika, jakoby decyzja wydawana na tej podstawie musiała zawierać termin udostępnienia nieruchomości. Wprost przeciwnie, w orzecznictwie sądowym wskazano, że wyznaczenie terminu na tej podstawie nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa (wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 774/15, wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2872/15).

Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie jest każdorazowo uzależnione od wyznaczenia w decyzji konkretnego terminu jej realizacji. Decyzja wchodzi do obrotu prawnego z chwilą, kiedy staje się ostateczna i od tego momentu wywołuje wszelkie skutki prawne zarówno względem stron postępowania, jak i wszystkich innych podmiotów, na które oddziałuje ona swoją treścią. Stanowi o tym art. 19 ust. 6 ustawy z 2015 r. w odniesieniu do terminu rozpoczęcia robót budowlanych przewidzianych w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Udzielenie odpowiedzi na pytanie, który dokładnie środek egzekucyjny powinien znajdować zastosowanie na wypadek niezastosowania się właściciela nieruchomości, o której stanowi art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy z 2015 r. do obowiązku jej udostępnienia, a w szczególności czy powinien to być środek polegający na odebraniu nieruchomości czy też przymus bezpośredni, nie miało decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, która nie miała charakteru sprawy egzekucyjnej i nie podlegało ocenie legalności decyzji z [...] października 2016 r. przez WSA.

Za przyjęciem odmiennego poglądu nie przemawia także odwołanie się przez sąd I instancji do przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 2012 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1372). W art. 24 ust. 1 tej ustawy, odmiennie aniżeli w art. 8 ust. 1 ustawy z 2015 r. mowa jest jedynie o nieruchomościach przechodzących na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przepisie tym ustawodawca nie stanowi o ograniczeniu prawa własności w związku z przygotowaniem infrastruktury do przeprowadzenia turnieju piłkarskiego Euro 2012. Dlatego w wyroku z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 579/11, NSA wypowiedział się jedynie na temat konieczności zamieszczenia w decyzji lokalizacyjnej terminu wydania nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu.

Jak zostało to trafnie zauważone w skardze kasacyjnej, przyjęciu odmiennego sposobu wykładni art. 8 ust. 1 pkt 9 ustawy z 2015 r. przeczyłyby racje natury celowościowej, w tym przede wszystkim dążenie do skrócenia rygorów formalnych i proceduralnych przy realizacji inwestycji w zakresie elektroenergetyki. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez sąd I instancji doprowadziłoby do wzmocnienia tych rygorów względem ogólnej regulacji art. 124 u.g.n., co stanowiłoby zaprzeczenie intencji, którymi kierował się ustawodawca.

Z przedstawionych względów jako zasadne należało ocenić te wszystkie zarzuty kasacyjne, które odnosiły się do błędnej wykładni przez sąd I instancji art. 8 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 19 ust. 3-6, art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia przez WSA art. 25 ust. 5 i art. 27 ust. 2 ustawy z 2015 r. Stosownie do art. 25 ust. 5 tej ustawy, niedopuszczalnym pozostaje uchylenie decyzji lokalizacyjnej ani stwierdzenie jej nieważności w całości, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, nieruchomości lub działki. Przyjęty w skardze kasacyjnej sposób wykładni tego przepisu powodowałby doprowadzenie do nieakceptowanych zarówno z materialnoprawnego, jak i procesowego punktu widzenia skutków. W sytuacji, gdy wadą dotknięta byłaby tylko część decyzji, uchybienie to w ogóle nie mogłoby zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, niezależnie od tego, jakiego rodzaju byłaby to wadliwość i jaki wpływ miałaby ona na byt prawny decyzji.

Sąd I instancji trafnie wskazał w tym względzie, że gdy decyzja dotknięta jest tylko w części wadą, to istnieje możliwość jej uchylenia, w niezgodnym z prawem zakresie, i w to w zakresie orzeczenia co do istoty. Przekonująco na ten temat wypowiedział się także Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną argumentując, że błąd co do części decyzji mógłby wywołać wiele negatywnych konsekwencji, włącznie z brakiem możliwości realizacji inwestycji.

Z kolei niezasadność zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 27 ust. 2 ustawy z 2015 r. polegała na tym, że WSA nie uwzględnił skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, tylko skargę tę oddalił. Dyspozycja tego przepisu nie znalazła zastosowania w niniejszej sprawie.

Na uwagę zasługują także podniesione w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.c.). Przepisów tych zarówno WSA jak i Minister w decyzji z [...] października 2016 r. nie stosowali. Poddane kontroli sądowej rozstrzygnięcie zostało oparte na przepisach k.p.a. oraz ustawy z 2015 r. Przyjmując nawet, że uzasadnionym pozostawało odniesienie się do utrwalonych na gruncie k.c. pojęć takich jak własność, posiadanie czy też przeniesienie posiadania, to jednak podstawą wydania decyzji z [...] października 2016 r., a następnie jej sądowoadministracyjnej kontroli były przepisy prawa administracyjnego.

Reasumując, z przeprowadzonej powyżej wykładni przepisów ustawy z 2015 r. wynika, że termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, o którym stanowi art. 8 ust. 1 pkt 9 tej ustawy dotyczy nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 19 ust. 3-5. Z tej przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargi dotyczące pkt I decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016, znak: [...], i rozpoznając skargę uchylił pkt I decyzji z [...] października 2016 r., w którym Minister określił termin wydania nieruchomości w stosunku do których powstał skutek z art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r., na 120 dzień liczony od dnia, w którym stała się ona ostateczna.

Orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kierował się dążeniem do jak najszybszego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której punktem sporu była interpretacja przepisów ustawy z 2015 r. Sąd miał w tym względzie także na uwadze brzmienie art. 27 ust. 2 ustawy z 2015 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie ustalenia co do terminu wydania nieruchomości, które w niniejszej sprawie nie znajdowało zastosowania, nie ma wpływu na istotę treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowej i w konsekwencji powoduje to, że sprawa została zakończona.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znalazł podstaw do zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a., a tym samym do odroczenia rozpoznania sprawy i przedstawienia wskazanego w skardze kasacyjnej zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego sądu. Podstawową przesłanką uruchomienia trybu uchwałodawczego, w myśl art. 187 § 1 p.p.s.a., jest istnienie w danej sprawie poważnych wątpliwości prawnych, przejawiających się w wystąpieniu co do konkretnej kwestii rozbieżności w orzecznictwie (A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza NSA, Warszawa 2004, s. 101-102). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wątpliwości nie wystąpiły. Skarżąca kasacyjnie formułując wniosek w tym przedmiocie nie wykazała zaistnienia tego rodzaju kwestii, które czyniłyby jej żądanie uzasadnionym.

Rozstrzygając o kosztach postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz [...] S.A. kwotę 1.500 zł, na którą złożył się zwrot uiszczonego wpisu od skargi i skargi kasacyjnej w wysokości 750 zł oraz koszty zastępstwa procesowego za obie instancje w wysokości 750 zł.