Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 214/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi D. S. na pozostawienie bez rozpoznania przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w dniu 11 stycznia 2012 r. wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz orzekł, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] października 2011 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski odmówił Danucie S. umorzenia części opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Decyzja ta zawierała pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Ministra Finansów i została doręczona stronie 26 października 2011 r..
Wnioskiem z dnia 7 listopada 2011 r. D. S., powołując art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zwróciła się do Ministra Finansów za pośrednictwem Wojewody o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Pismem z 8 listopada 2011 r. Wojewoda, na podstawie art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., wezwał D. S. do uzupełnienia w terminie 7 dni powyższego wniosku poprzez jego podpisanie.
W dniu 10 stycznia 2012 r. D. S. pismem zatytułowanym "ponaglenie", wezwała Wojewodę do załatwienia jej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji tego organu. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia 11 stycznia 2012 r., Wojewoda poinformował D. S., że wobec niepodpisania wniosku został on pozostawiony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a..
Pismem z 19 stycznia 2012 r. D. S. wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania.
Następnie 2 lutego 2012 r. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na czynność Wojewody z dnia 11 stycznia 2012 r., polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o stwierdzenie nieważności. Podniosła przy tym, że czynność organu była bezskuteczna ze względu na brak wskazania rygoru niewykonania wezwania. Za niewystarczające w tym zakresie uznała przytoczenie art. 64 § 2 k.p.a.. Nadto wskazała, że organ stosując ten przepis przekroczył swoje kompetencje.
W piśmie z dnia 15 marca 2012 r. skarżąca dodatkowo podała, że organ I instancji jest uprawniony do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych odwołania, jednakże wobec jednoznacznego brzmienia art. 131, 132 i art. 133 k.p.a., nie jest uprawniony do pozostawienia tego odwołania bez rozpoznania w sytuacji nieuzupełnienia jego braków formalnych. W takim przypadku odwołanie powinno być przekazane organowi odwoławczemu.
WSA w Olsztynie uznał, że skarżąca wniosła skargę na czynność organu polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a.. Sąd I instancji podkreślił, że znane są mu rozbieżne poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym na temat dopuszczalności skargi na taką czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.), dalej: p.p.s.a.. Sąd ten przychylił się do poglądu o dopuszczalności skargi uznając, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przekonaniu WSA, zaskarżona czynność dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, co należy rozumieć jako prawo do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Organ poprzez pozostawienie podania bez rozpoznania skonkretyzował normę proceduralną, przez co pośrednio odmówił wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Czynność ta zawiera zatem element władztwa administracyjnego, który wraz z jednostronnością działania organu jest warunkiem wystarczającym do jej zakwalifikowania jako czynności z zakresu administracji publicznej. Ponadto Sąd I instancji uznał, że skarżąca zachowała warunki skutecznego wniesienia skargi.
Zauważył Sąd I instancji, że w postępowaniu nieważnościowym, w przeciwieństwie do postępowania odwoławczego, ustawodawca nie przewidział pośredniego trybu składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji za pośrednictwem Wojewody nastąpiło z uchybieniem trybu bezpośredniego składania takich wniosków do organu wyższego stopnia, którym w niniejszej sprawie jest Minister Finansów. Stwierdzenie tego faktu powinno skutkować przekazaniem przez Wojewodę wniosku skarżącej Ministrowi Finansów. Żaden przepis prawa nie uprawniał natomiast organu niewłaściwego w sprawie do badania braków formalnych wniosku. Badanie przez Wojewodę, jako organ I instancji, warunków formalnych wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu i pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania nastąpiło zatem bez podstawy prawnej, co w świetle art. 146 § 1 p.p.s.a. uzasadnia stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D. S. wskazując, że kwestionuje w całości przedmiotowy wyrok jako wydany w warunkach nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a..
W treści skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, wskazując art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. przez mylne przyjęcie, że czynność materialno-techniczna (zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania), podjęta w skodyfikowanej procedurze administracyjnej, która nie konkretyzuje uprawnienia jednostki, podlega kontroli sądów administracyjnych oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w sytuacji, gdy sprawa ze skargi na pismo organu o pozostawieniu podania bez rozpoznania nie należała do właściwości sądu administracyjnego.
W ocenie skarżącej kasacyjnie wskazane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarga winna być przez Sąd I instancji odrzucona. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi.
Ponadto w treści skargi kasacyjnej zawarty został wniosek o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, sprowadzającego się do odpowiedzi na pytanie: "czy czynność pozostawienia podania bez rozpoznania, podjęta w myśl art. 64 § 2 k.p.a., podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a jeśli tak, to czy dopuszczalna jest jednocześnie skarga na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polegająca na niewydaniu aktu administracyjnego wskutek pozostawienia podania bez rozpoznania".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł w sprawie, która ze względu na przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego. Nie podlegają bowiem kognicji tego sądu sprawy ze skargi na pisma organów wydawane w toku postępowania o skodyfikowanej procedurze, które w żaden sposób nie konkretyzują uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zwróciła skarżąca kasacyjnie uwagę na rozbieżność w orzecznictwie sądowym w podobnych sprawach. Wskazała, że także WSA w Olsztynie w tożsamych sprawach zajmuje odmienne stanowiska: w postanowieniu z 13 czerwca 2011 r., II SA/OI 385/11, Sąd ten stwierdził, że skarga na zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania jest niedopuszczalna; zaś NSA w postanowieniu z 16 września 2011 r., II OSK 1763/11, zapatrywanie to w pełni podzielił.
Obecnie WSA w Olsztynie stoi na stanowisku, że skarga jest dopuszczalna. Za niedopuszczalnością skargi opowiada się natomiast WSA w Kielcach (wyrok WSA w Kielcach z 14 marca 2012 r., II SAB/Ke 3/12, oraz WSA Białymstoku w postanowieniu z 20 grudnia 2011 r. II SA/Bk 756/11); także NSA wyraził pogląd, że skarga na czynność pozostawienia podania bez rozpoznania jest niedopuszczalna (postanowienie NSA z 1 października 2008 r., I OSK 1170/08). Z kolei za dopuszczalnością skargi opowiedział się NSA w postanowieniu z 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10; wyrok NSA z 14 września 2011 r., II GSK 873/10; oraz WSA w Białymstoku w postanowieniu z 30 sierpnia 2010 r., I SA/Bk 180/10 (wszystkie orzeczenia dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że w doktrynie jednolicie przyjmuje się, iż środkiem prawnym służącym stronie w przypadku nieuzasadnionego pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), jest skarga na bezczynność. Autor skargi kasacyjnej podziela zapatrywania doktryny, a także te stanowiska NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, które wykluczają możliwość skargi na czynność pozostawienia podania bez rozpoznania wobec istnienia środka prawnego w postaci skargi na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przyjmując błędnie, że w ramach tego przepisu istnieje podstawa prawna kontroli sądowej pisma organu o pozostawieniu podania bez rozpoznania w sytuacji, gdy podstawą kontroli sądowej mogła być bezczynność organu, po uprzednim wyczerpaniu środka prawnego w postaci zażalenia (art. 37 § 1 k.p.a.). W przekonaniu skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż niezastosował tego przepisu w sytuacji, gdy skarga na pismo organu była w istocie niedopuszczalna. Obie postaci naruszenia przepisów postępowania wpłynęły na treść sentencji orzeczenia, a zatem miały wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Sąd ten kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadniony jest bowiem zarzut, że powinny mieć w sprawie zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 64 § 2 k.p.a..
Słusznie podniesiono w treści skargi kasacyjnej, że w kwestii dopuszczalności zaskarżenia czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zasadnie także zauważył wnoszący skargę kasacyjną, że uchwała podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny mogłaby wskazać, która linia orzecznicza winna zostać uznana za wiążącą.
Taka uchwała została podjęta 3 września 2013 r. w sprawie I OPS 2/13 na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich przez skład siedmiu sędziów NSA i teza jej brzmi następująco: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a.. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. W przedmiotowej sprawie skład orzekający NSA w pełni podziela pogląd zawarty w przytoczonej wyżej uchwale.
Oznacza to, że w niniejszej sprawie wadliwie uznał Sąd I instancji dopuszczalność orzekania w przedmiocie skuteczności czynności odnoszącej się do pozostawienia podania bez rozpoznania, co w konsekwencji prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku jako wydanego z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. W konsekwencji zaskarżony wyrok podlega uchyleniu jako niezgodny z prawem.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Zarzut ten jest w pełni uzasadniony. Uznanie, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania w niniejszej sprawie mogło być skutecznie zwalczane jedynie skargą na bezczynność powoduje, że skarga na taką czynność nie przysługuje.
Stosownie natomiast do treści art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Z mocy wyraźnego uregulowania uchylenie orzeczenia w trybie art. 189 p.p.s.a. następuje w formie postanowienia. Dotyczy to także sytuacji, gdy uchyleniu podlega wyrok. Zgodnie z wykładnią gramatyczną, przepis art. 189 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 p.p.s.a.. W przepisie art. 189 p.p.s.a. znajduje się sformułowanie: "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu". Wskazuje to, że przepis ten odsyła do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego istniała podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargi nie odrzucił.
Z powyższych względów uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę na podstawie art. 189 p.p.s.a..