Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26.04.2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1382/16) oddalił skargę T. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 8 września 2015 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy przeprowadzili oględziny nieruchomości przy ul. [...] i [...] w [...]. Czynności te podjęte zostały w związku z pismem Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2015 r., zawierającym zalecenia pokontrolne odnośnie interwencji T. K. oraz w związku z pismem T. K. z dnia 6 lipca 2015 r. dotyczącym wygrodzenia części nieruchomości przy ul. [...] z nieruchomością przy ul. [...] w [...]. W trakcie oględzin ustalono, że nieruchomość od strony:
- - ul. [...] ograniczona jest ogrodzeniem o długości 16,15 m i wysokości 1,80 m (ta część ogrodzenia składa się z cokołu wykonanego z cegły klinkierowej, słupków z cegły klinkierowej, stalowych przęseł i dwóch bram wjazdowych);
- - ul. [...] - ograniczona jest ogrodzeniem o długości 25,73 m i wysokości 1,80 m (ta część ogrodzenia składa się z cokołu klinkierowego, słupków stalowych i przęseł stalowych, przy czym od wewnętrznej strony nieruchomości na przęsłach stalowych zamontowane są elementy drewniane - panele o wysokości 2,10 m);
- - nieruchomości przy ul. [...] - ograniczona jest ogrodzeniem o długości o długości 25,73 m i wysokości 1,90 m;
- - od strony nieruchomości z budynkiem przy ul. [...] - ograniczona jest ogrodzeniem o długości 16,15 m. i wysokości 1,90 m (ta część ogrodzenia składa się z cokołu betonowego, słupków stalowych i siatki stalowej, na którym od strony działki przy ul. [...] zamontowane są panele drewniane o wysokości 1,90 m na słupkach drewnianych).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył prowadzone postępowanie administracyjne. Wskazał, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na budowie ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. W przedmiotowej zaś sprawie, wykonane ogrodzenia mają niższą wysokość.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła T. K.. Zarzuciła naruszenie art. 64 Konstytucji RP poprzez bezprawne ograniczenie prawa własności oraz art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie w tej sprawie przepisów ustawy Prawo budowalne z 1974 r. Zdaniem skarżącej naruszono przepisy art. 5 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 2, art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia z uwagi na brak dojazdu do domu i garażu przy ul. [...].
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż co do zasady zgadza się ze stanowiskiem organu powiatowego, że na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, budowa ogrodzeń o wysokości poniżej 2,20 m nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zgłoszenia wymaga jedynie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nie wypowiedział się w zakresie zgodności tego ogrodzenia z przepisami planistycznymi obowiązującymi na tym terenie. Organ odwoławczy wskazał, że działka nr ewid. [...] z obrębu [...] położona przy ul. [...] w [...], działka nr ewid. [...] z obrębu [...] położona przy ul. [...] w [...] oraz działka nr ewid. [...] z obrębu [...] (grunt wchodzący w skład drogi - ul. [...]) stanowią współwłasność T. K. (udział 4/8) i L. S. (udział 4/8).
Działka nr ewid. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wzniesionym przez poprzednika prawnego L. S. W kosztach budowy tego budynku nie partycypowała T. K. Wynika to z informacji zawartych w księdze wieczystej tej nieruchomości oraz z kopii wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie VI Wydziału Cywilnego z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt: VII ACa 1256/12. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, iż przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Mokotowa Wydział XVI Cywilny toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności ww. nieruchomości. W ramach tego postępowania, Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa Wydział XVI Cywilny postanowieniem z dnia 11 stycznia 2008 r. (sygn. akt: I Ns 478/04) ustanowił zabezpieczenie na czas trwania postępowania sądowego w postaci uprawnienia T. K. do przejazdu z działki nr ewid. [...]. położonej przy ul. [...] w [...] do drogi publicznej pasem o szerokości 3,15 m i długości 25 m biegnącym wzdłuż północnej granicy działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...] przez istniejący na tej działce przejazd.
Jednocześnie Sąd Rejonowy zobowiązał H. S. do udostępnienia T. K. opisanej powyżej możliwości przejazdu na każde jej żądanie. Natomiast postanowiem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa Wydział XVI Cywilny z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt: I Ns 478/04. nadano klauzulę wykonalności tytułowi egzekucyjnemu przeciwko dłużnikowi L. S. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że ogrodzenie zabudowanej nieruchomości mieści się w pojęciu urządzenia budowlanego, przez które należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.
W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia sprawy zrealizowanego ogrodzenia nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzednio obowiązujące przepisy mają zastosowanie wyłącznie do obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., a nie zaś do urządzeń budowalnych, takich jak ogrodzenie.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że działka nr ewid. [...] ogrodzona ww. ogrodzeniem znajduje się na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Wschodniego Niskiego, przyjętym uchwałą Nr 833 Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 12 września 2002 r. Zgodnie z zapisem § 9 pkt 3 ww. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Wschodniego Niskiego, ogrodzenia należy lokalizować w liniach rozgraniczających ulic i działek, do wysokości 2,20 m, bez ostrych krawędzi górnych, przy dopuszczalnym wycofaniu bramy w głąb działki o ok. 1,00 m oraz formach i kolorystyce harmonizujących z projektowaną zabudową działek.
Organ II instancji podkreślił, że przedmiotowe ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,20 m, nie posiada ostrych krawędzi górnych, zaś kolorystyki i estetyki tego ogrodzenia nie można uznać za sprzeczne z istniejącą formą i kolorystyką nieruchomości. Wskazał przy tym, że w § 14 ust. 1 pkt 7 ww. planu zostało ujęte, iż ulica [...] - (7KU) jest ciągiem pieszo-jezdnym (KU/PJ/), szerokość w liniach rozgraniczających poniżej obowiązujących norm ok. 6,00 m, szerokość pasa pieszo-jezdnego między ogrodzeniami posesji ok. 3,50 m,. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r. (sygn. akt: IV SA 4275/02), stwierdził nieważność § 14 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr 833 Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 12 września 2002 r. uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Wschodniego Niskiego.
W ocenie organu odwoławczego, powyższe oznacza, że obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie reguluje kwestii linii rozgraniczających oraz szerokości ul. [...] w [...]. Ponadto brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego odnośnie zrealizowanego ogrodzenia, którego wysokość nie przekracza 2,20 m i które jest zlokalizowane pomiędzy prywatnymi działkami nr ewid. [...] i [...].
Jednocześnie organ II instancji wskazał, że w gestii organów nadzoru budowlanego nie leży egzekwowanie postanowienia sądu cywilnego wydanego w celu zabezpieczenia roszczenia zgłoszonego w ramach postępowania o zniesienie współwłasności. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie obecnie prowadzone przed organem administracji w tej sprawie zasadnie zostało umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.). Wybudowane ogrodzenie nie jest samowolą budowlaną, nie narusza przepisów prawa administracyjnego oraz przepisów obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie wniosła T. K. Wskazała, że sporne ogrodzenie spowodowało niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych budynku mieszkalnego przy ul. [...] – pozbawiło dostępu do drogi publicznej i pełnej obsługi technicznej, możliwości budowy infrastruktury (gaz, kanalizacja). Powyższe narusza art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ponadto "narusza również § 30 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Przepis ten stwierdza, że dojazd do budynku mieszkalnego nie powinien mieć szerokości mniejszej niż 3,5m, a ulica [...] – przejście piesze, wydzielone ogrodzeniami ma szerokość 2,95m od strony ul. [...] i 3,35 m od strony [...] ".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26.04.2017 r. oddalił skargę T. K. Wyjaśnił, że w dniu 28 czerwca 2015r. weszła w życie ustawa dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia jej w życie decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obowiązującego w dniu wszczęcia postępowania (data wniosku 13 lipca 2015 r.) tylko budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Tymczasem z niekwestionowanych ustaleń organu I instancji wynika, iż nieruchomość przy ul. [...] w [...] od strony ul. [...] ogrodzona jest ogrodzeniem o długości 16,15 m i wysokości 1,80 m; od strony ul. [...] - ogrodzeniem o długości 25,73 m i wysokości 1,80 m (ta część ogrodzenia składa się z cokołu klinkierowego, słupków stalowych i przęseł stalowych, przy czym od wewnętrznej strony nieruchomości na przęsłach stalowych zamontowane są elementy drewniane - panele o wysokości 2,10 m); od strony nieruchomości przy ul. [...] - ogrodzeniem o długości o długości 25,73 m i wysokości 1,90 m; od strony nieruchomości z budynkiem przy ul. [...] - ogrodzeniem o długości o długości 16,15 m. i wysokości 1,90 m. Tak więc z żadnej ze stron ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,20m.
Sąd I instancji podkreślił, iż skoro WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r., sygn. akt: IV SA 4275/02, stwierdził nieważność § 14 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr 833 Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 12 września 2002 r. uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Wschodniego Niskiego, to obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie reguluje kwestii w zakresie linii rozgraniczających oraz szerokości ul. [...] w [...]. Uzasadnione zatem jest twierdzenie organów administracji, iż brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego odnośnie zrealizowanego pomiędzy prywatnymi działkami nr ewid. [...] i [...] ogrodzenia, które nie przekracza wysokości 2,20 m.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymczasem przedmiotem postępowania organów zgodnie z wnioskiem skarżącej było urządzenie budowlane jakim jest ogrodzenie pomiędzy działkami przy ul. [...] i [...], a nie obiekt budowlany do którego ma zastosowanie art. 103 ust 2 Prawa budowlanego. O ogrodzeniu jako urządzeniu budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego można mówić wtedy, kiedy jego budowa jest objęta pozwoleniem na budowę dotyczącym np. domu jednorodzinnego lub kiedy chodzi o budowę ogrodzenia innego niż te, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego (np. ogrodzenia pomiędzy działkami o wysokości poniżej 2,20 m).
Z tych względów wbrew twierdzeniom skargi, nie istnieje prawna możliwość zastosowania do przedmiotowego ogrodzenia art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. WSA w Warszawie zwrócił uwagę na toczące się między stronami postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości i wydane postanowienie o zabezpieczeniu roszczenia. Podkreślił sąd I instancji, że egzekwowanie tego postanowienia nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniosła T. K. Zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów postępowania tj.:
- a) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku tj. ustaleń, że ogrodzenie nie spowodowało powstania wobec skarżącej niedopuszczalnych ograniczeń w zakresie korzystania przez nią z budynku mieszkalnego przy ul. [...] poprzez pozbawienie tej nieruchomości dostępu do drogi publicznej i możliwości budowy przy niej infrastruktury, w tym wodno-kanalizacyjnej oraz wybudowanie ciągu pieszo-jezdnego;
- b) art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy z pominięciem istotnych okoliczności, co doprowadziło do zawężenia granic rozpoznania sprawy czego następstwem był brak wyjaśnienia szeregu istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania wyroku w oparciu o nieadekwatny stan faktyczny.
- 2. prawa materialnego tj.:
- a) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 40 oraz art. 5 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie doszło do spowodowania niedopuszczalnych ograniczeń w zakresie korzystania przez skarżącą z budynku mieszkalnego przy ul. [...] poprzez pozbawienie tej nieruchomości dostępu do drogi publicznej i ograniczeń w zakresie możliwości budowy dodatkowej infrastruktury.
W oparciu o te zarzuty skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania względnie rozpoznania skargi. Zawierała też żądanie zasądzenia kosztów postępowania.
Uczestnik L. S., odpowiadając na skargę kasacyjną T. K., domagał się oddalenia tego środka odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu.
Analiza obu podstaw skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że w istocie zarzuty podniesione względem zaskarżonego wyroku sądu I instancji koncentrują się na kwestiach związanych z ochroną przysługującego skarżącej kasacyjnie prawa własności. Zarówno bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego akcentują to, iż wzniesienie spornego ogrodzenia, w niedopuszczalny sposób doprowadziło do powstania ograniczeń w zakresie korzystania przez T. K. z budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w [...]. W powyższym zakresie skarżąca kasacyjnie podawała, że budowa przedmiotowego ogrodzenia pozbawiła wskazany budynek dostępu do drogi publicznej, a nadto, wykluczyła możliwość posadowienia infrastruktury, w tym wodno-kanalizacyjnej i ciągu pieszo-jezdnego. Oceniając podniesione zarzuty należy zauważyć, iż skarga kasacyjna nie zawiera jakichkolwiek argumentów i twierdzeń potwierdzających, że wskazane wyżej ograniczenia prawa własności, mające mieć związek z powstaniem ogrodzenia, stanowią zarazem naruszenie konkretnych przepisów prawa administracyjnego.
Zgłoszone więc zarzuty, z uwagi na ich treść i brak związku z naruszeniem norm prawa administracyjnego, dotyczą bez wątpienia zagadnień cywilnoprawnych, a zatem mogą być przedmiotem ocen i rozstrzygnięć sądów powszechnych. W związku z powyższym, jako trafną ocenić należało konstatację WSA w Warszawie, iż egzekwowanie postanowienia sądu rejonowego wydanego w przedmiocie zabezpieczenia roszczenia T. K. na czas trwania postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości, nie należy do organów nadzoru budowlanego. W zakresie natomiast podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy dodatkowo wskazać, że skarga kasacyjna nie zwalczała przyjętego przez sąd I instancji stanowiska, co do prawnej kwalifikacji spornego ogrodzenia jako urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlanego z 1994 r.). Nie kwestionowała także poglądu sądu I instancji odnośnie przyjętej wykładni art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro tak, to brak też było podstaw do uznania za zasadny i skuteczny zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 40, art. 5 ust. 1 i 2 art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r., tym bardziej w sytuacji, gdy zarzut ten powoływał wyłącznie kwestie natury cywilnoprawnej, nie odnosząc się do zakresu regulacji wskazanych wyżej przepisów.
Zarazem zaakcentować trzeba, że wymienione w podstawie skargi kasacyjnej przepisy art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 40, art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. odnoszą się wyłącznie do "obiektów budowlanych" lub ich części. Nie znajdują więc te regulacje zastosowania do przedmiotu postępowania, w którym wydane zostały decyzje kontrolowane przez sąd I instancji. Przedmiotem tym – jak już wyżej wskazano – było urządzenie budowlane, którego utożsamianie z samym obiektem budowalnym, nie jest uprawnione.
Z przedstawionych powyżej względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.