Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę S. S. i uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Na wniosek S. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni wszczął postępowanie w sprawie samowolnej budowy i przebudowy obiektów budowlanych, usytuowanych na działce przy ul. [...] w G. W toku postępowania ustalono m.in., że samowolnie rozbudowano budynek mieszkalny jednorodzinny do granicy z sąsiednią działką przy ul. [...]. Ustalono, że obiekt powstał na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego w 1934 r. i od tego czasu był kilkakrotnie samowolnie rozbudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. Ponieważ samowolna rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego została wykonana przed tą datą, to zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej P.b. z 1994 r., jako obowiązującą podstawę prawną organ I instancji przyjął ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej P.b. z 1974 r..
Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. organ I instancji, na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r., nakazał D. R. wykonanie, w terminie do dnia 31 grudnia 2003 r., zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami poprzez zlikwidowanie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku od strony ul. [...] oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał na uchybienia związane m.in. z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, z uwagi na kwestionowanie przez S. S. daty dokonanej rozbudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2005 r., III SA/Gd 784/03, oddalił skargę S. S. na ww. decyzję organu II instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni, decyzją z [...] października 2006 r., nałożył na D. R. oraz na spadkobierców po A. R. – A. i K. R., w terminie do dnia 31 marca 2007 r., obowiązek zamurowania okien w zewnętrznej ścianie budynku od ulicy [...] oraz wykonania wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniach, w których zostaną zlikwidowane okna.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu wskazano na konieczność ustalenia dokładnej daty dokonanej rozbudowy.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r. organ I instancji nałożył na D. R., A. R. i K. R., na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r., obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. zmian i przeróbek wynikających z orzeczenia technicznego rzeczoznawcy budowlanego K. D. z kwietnia 2002 r. - zamurowania otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku od strony ul. [...] oraz wykonania wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń, w których zostaną zlikwidowane okna. W decyzji tej organ ustalił, w oparciu o zgromadzoną dokumentację w postaci map i szkiców oraz zeznania świadków i stron postępowania, że prace przy rozbudowie obiektu będącego przedmiotem postępowania prowadzono etapami, w różnych okresach czasu i zostały one zakończone przez 1 stycznia 1995 r.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie, wskazując, że obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] września 2009 r. zostały już przez inwestorów wykonane.
Wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., II SA/Gd 300/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2009 r. Sąd stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że część obiektu objęta postępowaniem została wybudowana przed wejściem w życie P.b. z 1994 r. - roboty budowlane zakończono w latach 1993- 1994. Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego słusznie, zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r., zastosowały do omawianego obiektu budowlanego przepisy P.b. z 1974 r. Natomiast przy rozpatrywaniu sprawy organy nie uwzględniły usytuowania omawianej rozbudowy w stosunku do granicy działki. Dlatego też winny wziąć pod uwagę przepisy techniczne obowiązujące w dacie wydania decyzji, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690, ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., II OSK 1365/11, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdański z dnia 9 marca 2011 r. NSA za wadliwe uznał stanowisko Sądu I instancji wskazujące na konieczność zachowania w odniesieniu do obiektu zrealizowanego przed 1995 r. wymogów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dokonanie oceny prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych należy ograniczyć do ziszczenia się, bądź nie, dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r., a brak przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie jest kwestionowany.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że w myśl art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. organ administracyjny może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce (lub przejęciu na własność Państwa) obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego (albo będącego w budowie) niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, innymi niż wymienione w art. 37 ust.
- 1. Powyższa kwestia nie była przedmiotem analizy w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, co świadczy o jego wadliwości.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 40 w związku z art. 37 P.b. z 1974 r., nałożył na D. R., A. R. i K. R. obowiązek, w terminie do dnia 30 września 2013 r., zamknięcia przestrzeni pomiędzy budynkami przy ul. [...] i [...], poprzez wykonanie ściany pełnej z materiałów niepalnych, o odporności ogniowej minimum REI 60 oraz wymianę pokrycia dachowego szerokości minimum 1,0 m od budynku przy ul. [...] na pokrycie niepalne, to jest wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia rozbudowanego samowolnie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami.
Organ wskazał, że w dniu 16 maja 2013 r. przeprowadził dowód z oględzin na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...] i potwierdził wcześniejsze ustalenia dotyczące wykonania zaleceń orzeczenia technicznego z kwietnia 2002 r. rzeczoznawcy budowlanego K. D., to jest zamurowanie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku od strony ulicy [...] oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniach, w których zlikwidowano okna. Ponadto dokonano oględzin rozbudowanej części budynku od strony działki przy ul. [...] ustalając, że ściany zewnętrzne budynków oddalone są od siebie o ok. 40 cm.
Analizując kwestię lokalizacji rozbudowy od strony działki przy ul. [...] w kontekście art. 37 ust. 1 i art. 40 P.b. z 1974 r., organ I instancji stwierdził, że z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gdyni wynika, że działka nr [...] przy ul. [...] leży w obszarze oznaczonym symbolem E6 MN, MW przeznaczonym na tereny zabudowy jednorodzinnej - uzupełnienia luk budowlanych i wielorodzinnej, co wyklucza wydanie decyzji o rozbiórce w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r.
W odwołaniu od ww. decyzji S. S. zarzucił, że wydana ona została z naruszeniem art. 7, 75, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 37, 40 i 42 P.b. z 1974 r. oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 140 i 144 k.c. S. S. wskazał, że z uwagi na bliskość nielegalnego budynku od jego budynku gospodarczego nie może wykonać koniecznego remontu ściany szczytowej, co może doprowadzić do katastrofy budowlanej i sprowadza zagrożenie dla ludzi i mienia, a także narusza prawo własności skarżącego.
W decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku stwierdził, że orzeczenie organu I instancji było nieprecyzyjne, gdyż nie zapewniało wykonania nakazanych czynności pod nadzorem osoby uprawnionej. Z tego względu organ odwoławczy doprecyzował orzeczenie organu I instancji w tym zakresie. Nadto organ II instancji ustalił nowy termin na dzień 31 października 2013 r. Z tych przyczyn uchylił zaskarżoną decyzję.
Odnosząc się do meritum sprawy organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni przeprowadził analizę przesłanek wynikających z art. 37 P.b. z 1974 r. Organ I instancji ustalił, że omawiana rozbudowa zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ ten przeprowadził dodatkowy dowód z oględzin nieruchomości. W ich trakcie organ I instancji potwierdził wykonanie zaleceń nałożonych na inwestora decyzją z dnia [...] września 2009 r.
Ponadto organ I instancji, zgodnie z zaleceniami Sądu, dokonał pomiarów odległości omawianego budynku od istniejącego na granicy działki przy ul. [...] w G. budynku gospodarczego. Budynek jest oddalony od istniejącego budynku od 30 cm - do 40 cm.
Organ II instancji stwierdził, że lokalizacja rozbudowanej części omawianego budynku wprawdzie powoduje uciążliwości związane z eksploatacją budynku gospodarczego usytuowanego na granicy tej działki (utrudniony dostęp do ściany szczytowej), nie stanowi natomiast niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niebezpiecznego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Natomiast ściana szczytowa omawianego budynku mieszkalnego nie stanowi prawidłowego oddzielenia pożarowego. Ściana ta jest, co prawda, murowana ale została obłożona deskami, zatem stanowi niebezpieczeństwo z uwagi na niespełnienie przepisów przeciwpożarowych. Doprowadzenie tej ściany do stanu zgodnego z przepisami wymaga obłożenia jej materiałem niepalnym, co w obecnej nomenklaturze oznacza wykonanie jej z materiału o odporności ogniowej minimum R E I 60. Stwierdzono również, że w celu osiągnięcia bezpiecznego funkcjonowania budynku, jego dach, w części przyległej do istniejącego budynku gospodarczego, również powinien być wykonany z materiału niepalnego.
Organ stwierdził przy tym, że wypełnienie przestrzeni 30-40 cm istniejącej między budynkiem gospodarczym skarżącego a przedmiotowym budynkiem mieszkalnym spowoduje, że trudno dostępna ściana budynku gospodarczego znajdującego się na granicy działki będzie zabezpieczona.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku wniósł S. S. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że zgodnie z art. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wydanych w sprawie wyrokach przesądzono, że zrealizowane samowolnie roboty budowlane zostały zakończone w latach 1993 -1994, a materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowić winny przepisy P.b. z 1974 r., gdyż zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Stąd też podniesione w skardze zarzuty odnośnie do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego w zakresie daty realizacji robót oraz błędnego zastosowania przepisów P.b. z 1974 r. nie są uzasadnione.
Przepis art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1/ znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2/ powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 (art. 37 ust. 2).
Zgodnie zaś z art. 40 P.b. z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów, usunięciu niewłaściwie wykonanych urządzeń i przebudowie prowadzącej do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego prawa, w tym w szczególności przepisów techniczno-budowlanych.
Sąd I instancji stwierdził, że przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 należy rozumieć jedynie takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w budynku zmian lub przeróbek w trybie art. 40.
Rozstrzygnięcie sprawy rozbudowy przedmiotowego obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę wymagało zatem ustalenia, czy obiekt ten nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i nie powoduje nieusuwalnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które nie ma charakteru nieusuwalnego, a w sprawie nie zachodzą inne ważne przyczyny, o których jest mowa w art. 37 ust.
2. W przypadku braku takich przesłanek organ na podstawie art. 40 winien nakazać inwestorom wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami.
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r.w związku z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że z wydanych w sprawie decyzji nie wynika, z jakim planem zagospodarowania przestrzennego badano zgodność inwestycji. Organ powinien w pierwszej kolejności zbadać zgodność budowy obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty podejmowania decyzji. Organ winien też ustalić, czy na terenie nieruchomości inwestorów obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie - strona w takim przypadku winna uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Tym niemniej w związku z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. uchwały, posiadającej z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. charakter wiążący, uzyskanie takiej decyzji jest w istocie zbędne, gdy przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy umożliwiało realizację inwestycji. Nawet bowiem w razie odmowy wydania warunków zabudowy brak będzie podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, jeżeli inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami planistycznymi z daty jej realizacji.
W związku z tym kierowanie strony na drogę postępowania administracyjnego w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, prowadzące do przedłużenia postępowania, byłoby niecelowe.
Jednocześnie Sąd wskazał, że jeśli z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie zakończenia inwestycji wynikała możliwość zabudowy nieruchomości obiektem mieszkalnym, organ nie mógł nakazać jego rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r.
W sprawie nie zaszła także przesłanka rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2, samowolna inwestycja nie powoduje bowiem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 należy odczytywać w ścisłym związku z art. 40, który upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Wykonanie takich zmian i przeróbek należy interpretować możliwie szeroko, może ono polegać także na nakazie realizacji ściany oddzielenia pożarowego o określonych parametrach bądź wymianie pokrycia dachowego. Tym bardziej, że z okoliczności sprawy nie wynika, by zrealizowana samowolnie część budynku powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia.
Za uzasadniony natomiast Sąd I instancji uznał zarzut skargi dotyczący niewłaściwego zbadania kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego w zakresie dachu budynku.
Organ zawarł w treści decyzji nakaz wymiany pokrycia dachowego o szerokości min. 1 m od budynku przy ul. [...] na pokrycie niepalne. Nakaz ten nie został przez organ uzasadniony odnośnie do zakresu orzeczonej wymiany. Skarżący w odwołaniu kwestionował bezpieczeństwo pożarowe wzniesionej przez inwestora samowolnie części budynku, a w toku postępowania kwestionował prawidłowość wykonania dachu, wskazując na użycie do jego budowy materiałów łatwopalnych. Organ winien w tej sytuacji szczegółowo wyjaśnić, na jakiej podstawie określił zakres orzeczonego nakazu wymiany, dokonać w tym zakresie ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej. Dobudowa zrealizowana przez inwestora ma szerokość większą niż 1 m - jak wynika za znajdującej się w aktach administracyjnych inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej ma ona 289 cm. Obowiązkiem organów była szczegółowa ocena spełnienia warunków bezpieczeństwa pożarowego przez powstałą bez pozwolenia na budowę część obiektu oraz wyjaśnienie powodów określenia zakresu nakazanej wymiany na pas o szerokości 1 m. W szczególności obowiązek ten obciążał organ odwoławczy wobec podniesionych w odwołaniu zarzutów. Brak ustalenia okoliczności faktycznych w tym zakresie narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a sporządzone uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2014 r. skargę kasacyjną wniósł S. S. Zaskarżając wyrok w części dotyczącej uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 153 p.p.s.a., przejawiające się w uznaniu, że Sąd rozpoznając sprawę związany jest ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez sądy administracyjne uprzednio rozpatrujące sprawę;
2/ art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie daty wykonania samowoli budowlanej;
3/ art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie przez Sąd przesłanek, które stały się podstawą twierdzenia, że zbliżenie samowolnie zbudowanego budynku do granicy nieruchomości nie spowoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji przyjął w niniejszej sprawie konkretne ustalenia dotyczące stanu faktycznego dokonane przez sądy administracyjne uprzednio rozpatrujące sprawę. Sąd zaniechał zatem samodzielnego dokonania ustalenia stanu faktycznego oraz oceny dowodów w zakresie daty realizacji robót, naruszając w ten sposób art. 153 p.p.s.a.
Konsekwencją naruszenia przez Sąd art. 153 p.p.s.a. jest również naruszenie przez Sąd art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie odniósł się bowiem do zarzutów dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie daty wykonania samowoli budowlanej. Skarżący konsekwentnie wskazuje, że zeznania świadków są niekonsekwentne, a przyjęta data zakończenia robót powinna być inna.
Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej zbliżenie samowolnie zbudowanego budynku do granicy jego nieruchomości może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, z uwagi na fakt, że samowolnie wybudowany budynek uniemożliwia skarżącemu dostęp do jego budynku, w tym uniemożliwia skarżącemu przeprowadzenie remontu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podstawową kwestią, determinującą wynik niniejszej sprawy, jest rozstrzygnięcie, czy wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji związany był oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r., II SA/Gd 300/10, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., II OSK 1365/11. O ile bowiem odpowiedź na to pytanie będzie pozytywna, to niezasadne będą zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te odnoszą się bowiem do kwestii, które zostały już rozstrzygnięte w ww. wyrokach. Sądy odniosły się w nich bowiem w szczegółowy sposób do daty zakończenia samowolnych robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w G., uznając, że nastąpiło to przed dniem 1 stycznia 1995 r., jak i do konieczności zastosowania wobec tych robót trybu z art. 37 i 40 P.b. z 1974 r.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie
Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd I instancji nie dokonał własnych ustaleń faktycznych odnośnie do daty zakończenia samowolnych robót budowlanych, opierając się jedynie na ustaleniach przyjętych w powołanych prawomocnych wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie. Należy przy tym podkreślić, że po uchyleniu przez WSA w Gdańsku zaskarżonej decyzji wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., II SA/Gd 300/10, nie doszło do zakończenia sprawy administracyjnej w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w G. Po wyroku uwzględniającym skargę sprawa trafiła ponownie do organów administracji, które dalej prowadziły postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku. Były przy tym związane, w myśl właśnie powołanego w skardze kasacyjnej art. 153 p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w wyroku. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności.
Zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże sądy" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie. Obowiązek ten może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W niniejszej sprawie do zmiany takiej nie doszło.
Dlatego nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu kolejne argumenty skarżącego odnośnie do niewłaściwie, w jego ocenie, ustalonej daty zakończenia spornych robót budowlanych i błędnego stosowania wobec tych robót przepisów P.b. z 1974 r. Wydając wyrok z dnia 9 marca 2011 r., od którego skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przesądził bowiem zarówno kwestię tej daty, jak i kwalifikacji prawnej wykonanych robót, jako podlegających reżimowi przepisów obowiązujących w dacie ich wykonywania. Odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu stanowiłoby rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością rozstrzygnięć podjętych sprzecznie z tą oceną. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w prawomocnym orzeczeniu sądu.
Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Mogłoby się tak stać, gdyby sąd I instancji, pomijając powyższy przepis, ponownie przystąpił do analizy sprawy w zakresie, w jakim domagał się tego skarżący.
Także sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut nie mógł zostać uznany za zasadny. Autor skargi kasacyjnej podnosi w nim, że Sąd nie wykazał, dlaczego uznał, że zbliżenie samowolnie zrealizowanego budynku do granicy nieruchomości nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Tymczasem niebezpieczeństwo takie, w ocenie skarżącego, występuje, co w myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. stanowi przesłankę orzeczenia o rozbiórce obiektu.
Jednakże w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawodawca użył, wobec obiektów już istniejących, czasu teraźniejszego – "powoduje", co wskazuje na konieczność przeprowadzenia oceny stanu faktycznego co do zaistnienia tej przesłanki według stanu prawnego z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej. Tymczasem organy, wielokrotnie dokonując oględzin nieruchomości, nie stwierdziły, że obiekt w obecnym stanie wywołuje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Argumentów takich nie przytacza także skarżący, powołując się jedynie na konieczność dokonania remontu ściany w swoim budynku, która to okoliczność także w żaden sposób nie zostało udokumentowana.
Po drugie - przesłanka normatywna "niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia" musi zostać wykazana w sposób niebudzący wątpliwości. Nie może to polegać na hipotetycznym wskazywaniu okoliczności, które mogą się ewentualnie wydarzyć w przyszłości, bądź na niepopartym dowodami twierdzeniu skarżącego, że jego obiekt (do którego dostęp będzie miał utrudniony wskutek wydanych decyzji) jest w złym stanie technicznym, a zalegalizowanie samowoli budowlanej (która przecież istnieje już 20 lat) uniemożliwia mu remont jego obiektu. Przecież usunięcie wskazanych w zaskarżonych decyzjach nieprawidłowości ma na celu wyeliminowanie właśnie możliwych do wystąpienia zagrożeń, w tym pożarowych. Jest to w niniejszej sprawie możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 P.b. z 1974 r. Nakaz rozbiórki obiektu nie powinien być stosowany, jeśli istnienie takiego obiektu da się pogodzić z porządkiem prawnym, który wynika z przepisów budowlanych.
Stąd też, wobec braku w aktach sprawy jakichkolwiek okoliczności wskazujących na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, wywołanego przez samowolnie wzniesiony obiekt budowlany, Sąd prawidłowo przyjął, że legalizacja obiektu na gruncie P.b. z 1974 r. jest możliwa.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.