Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1997/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 231/13 oddalił skargę A. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W przedmiocie zawieszenia prawa wykonywania zawodu lekarza.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie wskazał, że:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją z [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 48 ust. 4 oraz art. 52 ustawy z 7.

07. 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2010 r. - Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał inwestorowi A. K., rozbiórkę obiektu budowlanego (szałasu) o konstrukcji drewnianej, położonego na działce ewid. nr [...] w K. W uzasadnieniu organ podał, że 2 listopada 2000r. wszczął na wniosek Tatrzańskiego Parku Narodowego postępowanie administracyjne w sprawie "obiektów budowlanych wybudowanych na działkach ewid. nr [...] w okolicy miejscowości K.". W wyniku kontroli przeprowadzonej 3 października 2011 r. na działce ewid. nr [...] położonej w K. ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, posadowiony na stopach betonowych, dach pokrytym blachą. Obiekt posiada parter i poddasze, wyposażony jest w instalację elektryczną, c.o., wod-kan., budynek położony jest w odległości ok. 3,1 m od ogrodzenia od strony południowo-wschodniej, ok.3,43 m od strony południowo-zachodniej i w odległości ok. 3,1 m od strony północno-zachodniej, na działce znajduje się studnia z kręgów betonowych o średnicy ok.1,2 m w odległości ok. 0,6 m od budynku i ok.1,3 m od ogrodzenia od strony południowo-wschodniej, budynek w dacie kontroli był całkowicie wykończony. Inwestor – A. K. oświadczył, że obiekt przeznaczony jest do własnego użytku. Obiekt został zrealizowany bez pozwolenia na budowę.

Postanowieniem Nr [...] z [...] października 2011 r. organ wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, zaświadczenia Wójta Gminy Kościelisko o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planowaniu zagospodarowania przestrzennego oraz pozostałych dokumentów. Termin wykonania obowiązku ustalono do "31 grudnia 2011r. oraz 30 maja 2012r". Na wniosek inwestora postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. zmieniono termin do spełnienia powyższego obowiązku na wskazany przez inwestora, czyli do 30 marca 2012r. Inwestor nie wypełnił obowiązku w wyznaczonym terminie, natomiast w dniu 30 marca 2012r złożył kolejny wniosek o przesunięcie terminu. Organ nie przychylił się do prośby inwestora.

Organ wskazał, że przedłożenie omawianej dokumentacji po terminie nie wywołuje skutków, o których mowa w w/w przepisie. Niedotrzymanie terminu oznacza niespełnienie nałożonych na inwestora obowiązków i wiąże się z koniecznością wydania nakazu rozbiórki samowoli. Organ nie może w takim przypadku uchylać się od wydania takiego nakazu. Zebranie w/w dowodów miało umożliwić dokonania oceny, czy nie zostały naruszone przepisy o którym mowa wart. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i dalszą kontynuację postępowania administracyjnego zmierzającego do ewentualnej legalizacji rozpoczętej samowoli budowlanej lub wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, zgodnie z art. 48 ust. 4 stosuje się przepis ust. 1 tj. właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. K., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, względnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W przypadku podjęcia drugiego rozstrzygnięcia wniósł o zmianę postanowienia z [...]grudnia 2011 r. poprzez przedłużenie terminu przedłożenia dokumentów o dalsze 3 miesiące. Wniósł również o dopuszczenie dowodu z załączonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucił rażące naruszenie prawa tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2 kpa. Wskazał, że w Urzędzie Gminy Kościelisko złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o jakim mowa w postanowieniu z [...] grudnia 2011 r., jednakże do chwili obecnej nie udzielono mu odpowiedzi. Podkreślił, że nie miał wpływu na fakt niewydania mu przez urząd żądanego zaświadczenia. Wskazał przy tym, że ze względu na wiążące się z tym koszty, wstrzymał się ze zleceniem wykonania projektu budowlanego, gdyż w pierwszej kolejności istotne jest ustalenie, że obiekt został zrealizowany w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z [...] grudnia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i – na podstawie art. 48 ust. 1 Prawo Budowlane - nakazał właścicielowi działki [...] A. K. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, położonego na działce ewid. nr [...] w K. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że na działce nr [...] w K. został wybudowany obiekt parterowy z poddaszem użytkowym o konstrukcji drewnianej, posadowiony na stopach fundamentowych i przekryty blachą. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną, c.o. i wodno-kanalizacyjną. Podczas kontroli A.K. oświadczył, iż jest właścicielem przedmiotowego obiektu i działki oraz służy on jego własnym potrzebom. Na obiekt nie uzyskano pozwolenia na budowę oraz nie zgłaszano zamiaru wykonywania robót przed właściwym organem administracji architektoniczno - budowlanej.

Z brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że ustawodawca zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i czy nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora.

Jednocześnie postępowanie legalizacyjne z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego możliwe jest tylko w sytuacji, gdy przesłanki z pkt 1 i 2 tego przepisu występują kumulatywnie, a niezaistnienie jednej z nich powoduje konieczność zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ II instancji ustalił, że A. K., obecny właściciel działki nr [...] nie wywiązał się w terminie z nałożonego obowiązku w postanowieniu z [...] października 2011 r. Wymagane zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało złożone 2 sierpnia 2012 r. W międzyczasie A. K. wystąpił pismem z 29 grudnia 2011 r. o przedłużenie terminu do końca marca 2012 r. Prośba ta została rozpatrzona przez PINB pozytywnie poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 77 § 2 kpa zmieniającego termin złożenia dokumentów do 30 marca 2012 r. Z ponownym wnioskiem o przedłużenie terminu do końca kwietnia inwestor zwrócił się w dniu 30 marca 2012r., jednakże PINB w Zakopanem pisemnie nie odniósł się do przedmiotowego wniosku. Organ odwoławczy podkreślił, że dopiero w dniu 11 kwietnia 2012 r. i ponownie w dniu 31 maja 2012 r. organ I instancji zawiadomił strony na podstawie art. 10 § 1 kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zaś decyzja w sprawie rozbiórki wydana została [...]sierpnia 2012 r. Tym samym nie można zarzucić organowi, iż nie umożliwił inwestorowi w terminie dłuższym niż wyznaczył w postanowieniu z [...] stycznia 2012 r. skorzystania z prawa do legalizacji obiektu.

Ponadto, w ocenie MWINB, w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w zw.z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowy obiekt, jak wskazuje zaświadczenie Wójta Gminy Kościelisko z [...] lipca 2012 r., znak: [...] (przedłożonym do PINB w dniu 2 sierpnia 2012 r.) został wykonany na terenie oznaczonym symbolem 9 MN -terenach istniejącej zabudowy mieszkaniowej - przeznaczonym dla utrzymania istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym wraz z urządzeniami i sieciami infrastruktury technicznej oraz "w przypadku gdy budynek został zrealizowany jako nielegalny przed 2004 r. - obowiązuje zakaz realizacji nowych budynków". Wiadomym jest, na podstawie zawiadomienia Dyrekcji Tatrzańskiego Parku Narodowego z [...] października 1999 r., iż prace budowlane na przedmiotowym terenie rozpoczęto w 1999 r., zaś w protokole z oględzin z 19 września 2000 r. zamieszczono zdjęcia wybudowanych już w całości dwóch budynków na działkach nr [...].

A zatem, w świetle obowiązujących zapisów mpzp, które mówią o zakazie budowy nowych obiektów na przedmiotowym terenie, nie ma możliwości zalegalizowania przedmiotowej budowy. A więc, zasadnym było wydanie nakazu rozbiórki dla budynku na działce nr [...] w K. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa zreformował skarżoną decyzję i orzekł na nowo, mając na uwadze brak możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu oraz wskazując, że zobowiązanym do wykonania rozbiórki jest A. K. jako właściciel działki nr [...] w K., a nie jako inwestor jak wskazał PINB. Z akt organu I instancji wynika bowiem, że inwestorem przedmiotowego obiektu był E. K. Również postępowanie legalizacyjne dotyczyło budynku na działce nr [...] w K. o czym świadczą protokoły z kontroli zawiadomienia i postanowienia. Zatem organ uznał wskazanie w sentencji zaskarżonej decyzji działki nr [...] jako oczywistą omyłkę.

A.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane i art. 6, art. 9, art. 7 i art. 77 kpa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że - z przyczyn niezależnych od niego - nie mógł przedłożyć zaświadczenia w terminie, jak również, że opóźnienie w dostarczeniu zaświadczenia nie może stanowić podstawy orzeczenia rozbiórki, gdyż termin określony w art. 48 ust. 3 ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nadto skarżący zakwestionował wartość dowodową zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy Kościelisko z [...] lipca 2012 r. wskazując, że żaden przepis planu nie odnosi się do "budynków zrealizowanych nielegalnie przed 2004 r.". W związku z tym stwierdzenie: "natomiast w przypadku gdy budynek został zrealizowany jako nielegalny przed 2004 r. – obowiązuje zakaz realizacji nowych budynków" jest nieczytelne, niejasne i wewnętrznie sprzeczne. Zdaniem skarżącego, Wójt nie miał podstaw do wydania zaświadczenia negatywnego, gdyż w razie stwierdzenia sprzeczności inwestycji z planem może co najwyżej wydać – na zasadach ogólnych –postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że trudno mu stawiać zarzut, że w oparciu o stanowisko Wójta przyjął ocenę braku zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem. Wójt jako organ planistyczny posiada kompetencje do oceny i wyrażania stanowiska co do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący nie wykonał pozostałych obowiązków nałożonych na niego postanowieniem, w szczególności nie przedłożył projektu budowlanego. Stąd nie było podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że na wstępie należy wskazać, że nakaz rozbiórki o jakim stanowi przepis art. 48 ust. 1 ustawy z 7.

1. 07. 1994 r. Prawo budowlane nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z jego treścią właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. A zatem samo stwierdzenie, że obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę nie jest równoznaczne z obowiązkiem orzeczenia nakazu jego rozbiórki, ponieważ organ ma obowiązek w pierwszym rzędzie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego 1. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

1. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:
2. 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
3. a. ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
4. b. ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
5. 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem
6. - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
7. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
8. 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
9. 2) dokumentów o których mowa w art. 33 ust.2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 opkt.2.
10. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ustępie 3, stosuje się przepis ust.1
11. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust.3 traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

W niniejszej sprawie kontroli sądowo-administracyjnej podlega decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r., którą uchylono w całości decyzję PINB w Zakopanem z [...]sierpnia 2012 r. i na podstawie art. 48 ust. 1 Prawo budowlane - nakazano właścicielowi działki [....] A.K. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, położonego na działce ewid. nr [...] w K. Zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organów nadzoru budowlanego na działce nr [...] położonej w K. został wzniesiony obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, posadowiony na stopach betonowych, dach pokrytym blachą. Obiekt w dacie kontroli był całkowicie wykończony. Obiekt posiada parter i poddasze użytkowe, wyposażony jest w instalację elektryczną, c.o., wod-kan., budynek położony jest w odległości ok. 3,1 m od ogrodzenia od strony południowo-wschodniej, ok.3,43 m od strony południowo-zachodniej i w odległości ok. 3,1 m od strony północno-zachodniej, na działce znajduje się studnia z kręgów betonowych o średnicy ok.1,2 m w odległości ok. 0,6 m od budynku i ok.1,3 m od ogrodzenia od strony południowo-wschodniej.

Obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę, przy czym A. K. oświadczył, iż jest właścicielem ww. działki, a inwestorem obiektu był jego ojciec E. K. Powyższe ustalenia zostały dokonane podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 3.

1. 10. 2011 r. i są zgodne z treścią protokołu oraz z materiałem zdjęciowym przedłożonym do administracyjnych akt sprawy. Z akt sprawy wynika, że E. K. zmarł 30.

1. 04. 2001 r. A. K. oświadczył, że obiekt przeznaczony jest do własnego użytku. W ocenie Sądu ustalenia te zostały prawidłowo dokonane zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 kpa, zarówno przez organ I jak II instancji. W sprawie nie ulega wątpliwości, że budynek zrealizowany na działce nr [...] jest obiektem, na realizację którego wymagane jest pozwolenie na budowę, a zatem, że został on zrealizowany samowolnie.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że z samowolą budowlaną, w rozumieniu obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia przepisów ustawy - Prawo budowlane, jest zarówno wybudowanie lub budowa obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę jak i bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Podkreślić należy, że podmiot naruszający obowiązujące prawo, w tym art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, ponosi ryzyko skutków w postaci przywrócenia stanu poprzedniego, czyli stanu poprzedzającego naruszenie prawa. W wyroku z dnia 26 marca 2002 r. SK 2/01 OTK - A 2002/2/15 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż nakaz rozbiórki jest środkiem nadzoru rozumianym jako instytucja materialnego prawa administracyjnego, gwarantująca poszanowanie porządku prawnego i przywrócenie stanu zgodnego z prawem, przy czym nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki.

Z tego względu w obowiązującym stanie prawnym istnieje zasada, zgodnie z którą nakaz rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego poprzedzony zostaje oceną możliwości jego legalizacji, a po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych - istnieje możliwość jej legalizacji. A zatem nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowoli, względnie gdy zainteresowany legalizacją inwestor lub właściciel nie zrealizują nałożonych na nich obowiązków.

Należy jednak zaakcentować, że legalizacja obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (właściciela). Powyższe stanowisko jest w pełni akceptowane w orzecznictwie (por. wyrok WSA z Gdańska z 21.

1. 03. 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 880/12, Lex 1138398, wyrok NSA z 20.

1. 01. 2009 r, sygn. akt II OSK 1879/07, Lex 478287).

W rozpatrywanej sprawie PINB w Zakopanem przystąpił do postępowania legalizacyjnego dotyczącego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej wzniesionego na dz. nr [...] w K. wydając postanowienie w dniu [...] października 2011 r. w oparciu o cyt. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W postanowieniu tym organ I Instancji nakazał A. K. jako właścicielowi ww. działki przedłożenie w terminie do 31.12. 2011 r. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, natomiast w terminie do 30.

05. 2012 r. 4- egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postanowieniu tym skarżący został pouczony, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 zastosowanie znajdzie przytoczony w uzasadnieniu ust. 1 art. 48 ustawy Prawo budowlane, o czym stanowi ust. 4 ww. przepisu.

Sąd I instancji wskazał, że pomimo długich i dogodnych terminów ustalonych przez organ do przedłożenia wymaganych do legalizacji dokumentów, wynoszących odpowiednio ponad 2 miesiące oraz ponad 7 miesięcy, A. K. nie wykonał nałożonych na niego obowiązków. Sąd I instancji podniósł, że chociaż ww. postanowienie zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 21.10.2011r. A. K. nie podjął żadnych czynności celem uzyskania zaświadczenia Wójta Gm. Kościelisko o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy natomiast dopiero w dniu 29 grudnia 2011 r., a więc dwa dni przed upływem wyznaczonego terminu zwrócił się do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu do wydania ww. zaświadczenia o trzy miesiące tj. do dnia 30 marca 2012 r. Wniosek ten mimo braku jakiegokolwiek uzasadnienia został uwzględniony przez PINB w Zakopanem, który postanowieniem z [...].01.2012r. przedłużył w oparciu o art. 77 § 2 kpa termin do złożenia zaświadczenia do dnia 30 marca 2012 r. dając A. K. następne 3 miesiące na dostarczenie zaświadczenia o zgodności nielegalnej budowy na dz. nr [...] z ustaleniami planu miejscowego.

Jak wynika z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy A. K. dopiero w dniu upływu ponownie wyznaczonego terminu tj. 30 marca 2012 r. zwrócił się do Wójta Gm. Kościelisko o wydanie wymaganego zaświadczenia. W tym samym dniu złożył także kolejny, wniosek (bez o uzasadnienia) o przedłużenie terminu do złożenia ww. zaświadczenia do końca kwietnia 2012 r.

Ponieważ zobowiązany A. K. nie wypełnił obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z [...] października 2011 r., zmienionym postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. w części dotyczącej wyznaczenia terminu, do przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego przedstawione okoliczności sprawy nakładały na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania wobec A. K. jako następcy prawnego inwestora nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ I instancji przed wydaniem decyzji w dniu [...] sierpnia 2012 dwukrotnie zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 kpa celem zapewniania stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Sąd I instancji zaznaczył, że oba zawiadomienia tj. z dnia [...] kwietnia 2012 r. i z [...] maja 2012 r. odebrał osobiście A. K. (odpowiednio w 13.04.2012r. i 8.06.2012r.). Z przedłożonych akt administracyjnych sprawy nie wynika, w ocenie Sądu I instancji, aby Skarżący sam lub poprzez pełnomocnika zapoznawał się z aktami sprawy na tym etapie postępowania lub wypowiedział i się w jakikolwiek sposób w sprawie względnie zgłosił jakieś żądania. W tych okolicznościach w ocenie Sądu I instancji należy przyjąć, że organ wykorzystał przysługujące mu możliwości przeprowadzenia postępowania umożliwiającego legalizację przedmiotowego obiektu i powziął decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego wzniesionego na działce nr [...] w K. ponieważ warunki legalizacji określone w ww. postanowieniach nie zostały spełnione.

Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko organu, że w świetle przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, w takiej sytuacji jak wskazana wyżej właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Sąd I instancji podkreślił, że do dnia 30 marca 2012 r. nie zostało przedstawione organowi zaświadczenie Wójta Gm. Kościelisko.

Sąd I instancji zauważył, odnosząc się do zaskarżonej decyzji, że organ II instancji zasadnie uchylił i zreformował decyzję pierwszoinstancyjną poprzez skierowanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego do A. K. jako właściciela, a nie inwestora, którym był jego nieżyjący ojciec – E.K. Następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości – co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości- wchodzą w prawa i obowiązki wiążące się z nieruchomością, na której został zrealizowany nielegalnie obiekt budowlany, a zatem do nich powinny być kierowane wszelkie rozstrzygnięcia, w tym decyzje zmierzające do usunięcia skutków samowoli budowlanej.

Nadto organ odwoławczy poprawił omyłkowe rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego na działce nr [...] w K., podczas gdy prawidłowo przedmiotowa działka oznaczona jest numerem [...]. Kwestia działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek nie budzi wątpliwości, co wynika również z uzasadnienia decyzji I instancji, w którym prawidłowo wskazano na działkę ewid. nr [...].

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Prawidłowe były bowiem ustalenia dotyczące charakteru obiektu podlegającego rozbiórce jak i to, że został on wzniesiony bez pozwolenia na budowę. Również prawidłowo prowadzone było postępowanie w zakresie legalizacji obiektu. W stosunku do A. K. organ I instancji wykazał duże zrozumienie wyznaczając mu w postanowieniu z [...] października 2011 r. odległe i zróżnicowane terminy na dostarczenie wskazanych w postanowieniu dokumentów stosownie do treści art. 48 ust. 2 w zw. z ust.

3. Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że organ nadzoru budowlanego w pierwszym rzędzie zmierzał do ustaleń w zakresie wskazanym w art. 48 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego i dopiero - o ile te ustalenia będą pozytywne - ustaleń w zakresie wymaganym art. 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 48 ust.

3. Stąd, obowiązek dostarczenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustalenia planu miejscowego został wyznaczony w terminie wcześniejszym niż obowiązek dostarczenia projektu budowlanego. Sąd I instancji podkreślił, że Skarżący zignorował nałożony na niego obowiązek dostarczenia ww. zaświadczenia gdyż nie tylko dokument ten nie został przedłożony organowi w przedłużonym (zgodnie z wnioskiem Skarżącego) terminie tj. do 30 marca 2012 r., ale Skarżący dopiero w dniu 30 marca 2012 r. zwrócił się do Wójta o jego wydanie, wnosząc jednocześnie kolejny wniosek o przedłużenie terminu. Nadto w oparciu o przedłożone dokumenty z akt administracyjnych sprawy nie można wskazać przeszkody uniemożliwiającej A. K. wcześniejsze zwrócenie się do Wójta o wydanie wymaganego zaświadczenia. Sąd I instancji wskazał, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a jedynie uprawnieniem, z którego Skarżący nie skorzystał. W tej sytuacji nie można zarzucić organom, iż dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przeciwnie, w toku postępowania administracyjnego, organ I instancji przedłużył termin na wniosek i zgodnie z wnioskiem Skarżącego. Skarżący nie wykorzystał jednak tej możliwości. Sąd I instancji podkreślił, że Skarżący był prawidłowo pouczony w postanowieniu PINB w Zakopanem z [...].10.2011 r. o konsekwencjach niewykonania nałożonych obowiązków.

W tej sytuacji podniesione w skardze zarzuty, w ocenie Sądu I instancji nie mogą być uwzględnione. Sprawa została bowiem wnikliwe wyjaśniona, a zarzut naruszenia art. 6 w z wz. z art. 48 ustawy Prawo budowlane jest chybiony w sytuacji gdy Skarżący nie skorzystał z możliwości legalizacji przedmiotowej budowy. Niezasadne jest stanowisko prezentowane przez Skarżącego, z którego wynika, że strona może w sposób dowolny przedłużać postępowanie, lekceważąc ustalone przez organ terminy, prowadzi to, bowiem do przewlekłości w załatwianiu sprawy, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Chybiony jest także, w ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenia zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył skarżący i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił:

Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2012 r. pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 2 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sad I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji pominął, że skoro termin z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter procesowy, to mają do niego zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącego, wobec wniosku z dnia 30 marca 2012 r. o przedłużenie terminu, organ nadzoru budowlanego powinien był w sposób formalny załatwić przedmiotowy wniosek, czego jednakże nie uczynił. Nieprzeprowadzenie przez PINB żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie złożonego przez inwestora wniosku z dnia 30 marca 2012 r. oraz brak jakiejkolwiek odpowiedzi na ten wniosek stanowi w tej sytuacji istotne naruszenie art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 kpa.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że nie sposób zgodzić się zarazem z tezą Sądu I instancji, iż dwukrotne zawiadomienie skarżącego w trybie art. 10 k.p.a. o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami mogłoby niejako sanować naruszenie w/w przepisów. Skoro strona postępowania nie otrzymała żadnej formalnej odpowiedzi na wniosek z dnia 30 marca 2012 r. o przedłużenie terminu, to nie sposób przyjmować fikcji jego automatycznego rozpatrzenia poprzez odwoływanie się do dokonanych przez organ zawiadomień w trybie art. 10 k.p.a. Nie sposób w związku z powyższym podzielić poglądu prezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż w sytuacji, kiedy inwestor - nawet w ostatnim dniu terminu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego - zwraca się do organu o jego przedłużenie, brak jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony PINB i pozostawienie inwestora w niepewności co do swojej sytuacji prawnej pozwala przyjąć, że inwestor nie wykazuje woli w zalegalizowaniu obiektu.

Podkreślono w skardze kasacyjnej, że skarżący w dniu 2 sierpnia 2012 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji przez PINB, złożył w siedzibie organu nadzoru budowlanego zaświadczenie Wójta Gminy Kościeliska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] dotyczące zgodności istniejącego obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Już tylko z tej przyczyny, w ocenie Sądu I instancji nie jest trafny pogląd Sądu, iż skarżący nie wykazał woli zalegalizowania obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Analiza sprawy prowadzi bowiem do wniosków przeciwstawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, a które okazały się nieusprawiedliwione.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że obiekt położony w K. został wybudowany samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podstawą zaskarżonej decyzji był art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w myśl, których w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wydał zaskarżoną decyzję ponieważ, skarżący w czasie zakreślonym przez organ nie wykonał obowiązków, umożliwiających legalizację, nałożonych postanowieniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. A zatem, stanowisko Sądu I instancji, co do prawidłowości zaskarżonej decyzji jest zasadne. Nie kłóci się z nim wskazana w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca literalnej wykładni art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, z której wynika, że ustawodawca nie wprowadził ustawowego terminu, by uzupełnić konieczną dokumentację.

Regulacja powyższej normy kompetencje w tym względzie pozostawia organowi, który zobowiązany jest określić taki termin, który w sposób realny umożliwi wykonanie nałożonych obowiązków. Jego długość uzależniona będzie od okoliczności konkretnej sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie sposób dopatrzeć się naruszenia wskazanych norm prawa procesowego w fakcie zaniechania wydania postanowienia przedłużającego termin do złożenia zaświadczenia w przedmiocie zgodności z miejscowym planem. W istocie bowiem przepisy art. 7, 8, 75§1, 77§1, 80 kpa dotyczą podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Opisane zaniechanie organu w żaden sposób nie stało temu na przeszkodzie. Wręcz przeciwnie dzięki temu skarżący kasacyjnie miał o kilka miesięcy więcej czasu na wykonanie zobowiązania w zakresie złożenia zaświadczenia. W niniejszej sprawie organ nim wydał decyzję rozbiórkową aż dwukrotnie zawiadomił skarżącego o ukończeniu postępowania dowodowego i zamiarze wydania końcowego rozstrzygnięcia, na które inwestor w żaden sposób nie zareagował.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym było także, że inwestor został zobligowany nie tylko do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale także szeregu innych wymienionych w postanowieniu z dnia [...].10.2011r dokumentów, w tym 4 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, których złożenia zaniechał.

Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi, że ten naruszył przepisy art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 2 oraz art. 80 kpa oraz art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.