Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 725/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA w Kielcach", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi M. W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: "Kolegium", "SKO") z 30 kwietnia 2020 r., nr SKO.PZ-71/1285/80/2020 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy – uchylił decyzje organów obu instancji oraz orzekł w przedmiocie kosztów.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta Kielce (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z 22 maja 2018 r. nr 165/2018 (dalej: "decyzja wz") ustalił na wniosek M. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (w tym usługi handlu o pow. sprzedaży do 350 m²) i garażem podziemnym, na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w K. Pismem z 16 kwietnia 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na fakt, że nie brała w nim udziału. Postanowieniem z 26 lipca 2019 r. Prezydent wznowił postępowanie administracyjne w tej sprawie.
Organ I instancji decyzją z 30 grudnia 2019 r. nr UA.III.6730.2.6.2019.PD (UA-II.6730.2.10.2019.PD) odmówił uchylenia własnej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ brak było podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a oraz art. 145 b ustawy z 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna, ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania.
Kolegium, rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO przytoczyło treść art. 28 k.p.a. i wyjaśniło jak należy ten przepis rozumieć. Stwierdzenia te organ odniósł następnie do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: "u.p.z.p.". Następnie podniesiono, że kluczowe w sprawie jest ustalenie interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Kolegium podniosło, że takim interesem legitymują się właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której postępowanie dotyczy oraz działek sąsiednich. SKO wyjaśniło, że skarżąca wskazała, że toczy się postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości o nr [...], [...], [...], [...] i [...] w K., przy ul. [...] (działki sąsiadujące z działką inwestycyjną nr [...]). Następnie organ podniósł, że art. 136 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), dalej: "u.g.n." stwarza podstawę do domagania się zwrotu nieruchomości, co nie kształtuje jeszcze praw osoby starającej się o zwrot do nieruchomości. Dopiero ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości skutkuje przeniesieniem prawa własności nieruchomości na rzecz osoby domagającej się zwrotu. Tymczasem taka decyzja ostateczna nie zapadła. Na zakończenie Kolegium szczegółowo odniosło się do zarzutów odwołania.
WSA w Kielcach uwzględnił skargę. W pierwszej kolejności Sąd wojewódzki zaznaczył, że podczas rozprawy skarżąca złożyła kserokopię decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 2 września 2021 r., znak: SPN.I.7515.11.2021, orzekającej o zwrocie na jej rzecz nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o pow. [...] m². Podniosła ponadto, że przed organami nadal toczy się postępowanie z jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wieczystym użytkowaniu działki nr [...] na rzecz [...] i następców prawnych.
WSA w Kielcach podniósł, że w dacie orzekania w przedmiocie warunków zabudowy, jak również wydania zaskarżonej decyzji, wiadomym było, że kwestia zbędności działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej została przesądzona wyrokami WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 2002/02 oraz WSA w Kielcach sygn. II SA/Ke 8/08. Zdaniem Sądu I instancji ustalenie zbędności ww. działek jest okolicznością o charakterze prawnym, gdyż wynika z zastosowania art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Dalej podkreślono, że okoliczność ta nie oznacza przyjęcia, że skarżąca wykazała się tytułem prawnorzeczowym do tych działek, ale – zdaniem Sądu I instancji – nie może być pominięta przy ocenie jej interesu prawnego rozumianego jako uprawnienie do bycia stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją wz. Zaznaczono, że organy nie uwzględniły uzasadnionego roszczenia skarżącej wywodzonego z art. 136 ust. 3 u.g.n. i opartego na spełnieniu ustawowych przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikających ze zbędności ww. działek na cel określony przy wywłaszczeniu. Następnie podniesiono, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. kwalifikujący dany podmiot jako stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, nie musi wynikać z prawa rzeczowego. W zależności od analizy konkretnego przypadku, może on mieć swoje źródło także w materialnoprawnych przepisach prawa administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, uprawnienie skarżącej do bycia stroną w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy (a tym samym jego wznowienia) powiązane jest integralnie ze spełnieniem przesłanek zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, określonych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Ponieważ planowana zabudowa działki nr ew. [...] może mieć znaczenie dla sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, skarżąca z uwagi na uzasadnione uprawnienie do żądania ich zwrotu, powinna brać udział w tym postępowaniu jako strona.
Do powyższego wyroku zostało złożone zdanie odrębne.
Skargę kasacyjną od wyroku z 25 kwietnia 2022 r. złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zarzucając mu:
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w tej konkretnej sprawie organy powinny uznać kwestię zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] za przesądzoną i w konsekwencji uznać skarżącą za stronę w ww. postępowaniu pomimo, że na dzień orzekania przez Prezydenta i Kolegium nie było w obrocie prawnym decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz skarżącej, a zatem nie przysługiwał jej żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości;
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że należało uwzględnić uzasadnione roszczenie skarżącej wywodzone z art. 136 ust. 3 u.g.n. i oparte na spełnieniu ustawowych przesłanek podczas, gdy decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ma charakter konstytutywny i ona dopiero wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela;
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, że organy orzekające powinny wziąć pod uwagę przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynikające ze zbędności działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] na cel określony przy wywłaszczeniu, w sytuacji gdy ocena ta należy do innych organów w odrębnym postępowaniu.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżące kasacyjnie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; jednocześnie oświadczając, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną w jedynym piśmie procesowym wnieśli również M. K. oraz E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez uznanie, że skarżąca powinna być stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy pomimo braku interesu prawnego, wynikającego z nielegitymowania się przez nią w dacie orzekania tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości sąsiedniej, wobec braku ostateczności decyzji o zwrocie tej nieruchomości;
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku przez Sąd I instancji bez uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, tj. braku legitymacji skarżącej do występowania jako strona w postępowaniu o uzyskanie decyzji wz wobec braku w dacie orzekania przez Kolegium oraz przez Prezydenta ostatecznej decyzji o zwrocie nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestycyjnej.
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie powyższego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie; w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego; jednocześnie zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.
Obydwie skargi kasacyjne są uzasadnione.
Jako bezsporny należało przyjąć fakt, że w dacie orzekania przez Kolegium skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...], bezpośrednio sąsiadujących jako jednolity funkcjonalnie kompleks, z działką inwestycyjną nr ew. [...]. Natomiast postępowanie z wniosku następcy prawnego poprzedniego właściciela o zwrot tych działek, było w toku. Na datę orzekania przez Kolegium nie występowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja w przedmiocie zwrotu tych działek. Ustalenie powyższego determinuje rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją wz. Z art. 147 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W przypadku podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - wyłącznie na żądanie strony. Skarżąca wystąpiła o wznowienie tego postępowania wskazując, że jako strona postępowania w sprawie warunków zabudowy nie brała w nim udziału bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Kluczowym dla sprawy jest to, czy skarżąca na etapie orzekania przez SKO wykazała przymiot strony.
Na gruncie przepisów u.p.z.p. brak jest normy prawnej określającej krąg podmiotów będących stronami w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skoro postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczy się na podstawie przepisów k.p.a. i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, podstaw legitymacji procesowej w takim postępowaniu należy poszukiwać na gruncie art. 28 k.p.a. Nie stanowi on zarazem samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania – ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (por. wyroki NSA z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1059/10; z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1810/12, z 29 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 3247/15; z 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1060/16).
Jednocześnie w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (np. wyroki NSA z: 17 września 2014r. sygn. akt II OSK 1261/13; z 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1358/14). Powiązanie art. 28 k.p.a. z normą prawa materialnego, to w tym wypadku próba wywiedzenia, że skarżącej przysługuje prawo własności do działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycyjnym.
Zdaniem NSA skarżąca nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do owych działek. Postępowanie w przedmiocie zwrotu tych działek było w toku na datę wydania zaskarżonej decyzji, bowiem NSA wyrokiem z 7 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1101/17 uchylił wyrok WSA w Warszawie oraz decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 23 lutego 2011 r. utrzymującą w mocy poprzedzającą ją decyzję Starosty Kazimierskiego z 15 listopada 2010 r., orzekającą o zwrocie na rzecz M. S. nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy K., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. (obręb [...]) numerami [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 855 m kw. oraz zobowiązaniu w/w do wpłacenia kwoty [...] zł na rzecz Gminy K. tytułem zwaloryzowanego odszkodowania. Sprawa zwrotu nieruchomości powróciła zatem na etap orzekania przez Starostę Kazimierskiego.
Nie zmienia tego okoliczność, że kolejną decyzją z 24 marca 2021 r. Starosta Kazimierski orzekł o zwrocie na rzecz M. W. przedmiotowych działek i skarga od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 2 września 2021 r. znak: SPN.I.7515.11.2021 utrzymującej w mocy zwrot, została oddalona wyrokiem WSA w Kielcach z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 816/21. Wyrok ten zarówno w dacie orzekania przez WSA w Kielcach, jak również w dniu orzekania przez NSA nie był prawomocny. Rację mają zatem skarżący kasacyjnie wywodząc, że WSA w Kielcach naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przy orzekaniu okoliczności, które miały miejsce po dacie wydania zaskarżonej decyzji i nadał im określone skutki prawne. Sądowa kontrola działania administracyjnego jest przeprowadzana z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Zasada ta wywodzona jest m.in. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (kontrolna funkcja sądownictwa administracyjnego), art. 133 § 1 p.p.s.a. (orzekanie na podstawie akt sprawy), a także można ją wyprowadzić z art. 145 p.p.s.a., w którym wskazano okoliczności, których wystąpienie może uzasadniać uchylenie zaskarżonego aktu (por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1132/23). Oznacza to, że stan prawny i faktyczny sprawy determinowany był przebiegiem postępowania zwrotowego według jego stanu na dzień 30 kwietnia 2020 r., nie zaś na dzień orzekania przez Sąd wojewódzki. Na ten dzień natomiast nie funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja o zwrocie przedmiotowych nieruchomości.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu na datę orzekania przez Kolegium: " Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.". Z kolei art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. definiuje, w jakich okolicznościach uznaje się nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. ma cywilnoprawny charakter. Realizacja tego roszczenia następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej (tak np. wyroki NSA: z 17 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1498/22, z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 3188/18, z 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2070/19). Oznacza to, że dopiero zakończenie postępowania zwrotowego decyzją ostateczną konstytuuje prawo własności i tym samym legitymację skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nie rodzi takiego uprawnienia natomiast art. 136 ust. 3 u.g.n. Przepis ten nie upoważnia do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest decyzja o warunkach zabudowy (tak wyrok NSA z 12 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 168/08). Dopóty takie postępowanie nie zakończy się ostatecznie, prawo własności przysługuje dotychczasowemu właścicielowi (tutaj Gmina K.) i jedynie on posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w niniejszym postępowaniu. Zdaniem NSA źródło legitymacji musi być bezsporne i wykazane tytułem prawnym. Nie można go domniemywać, czy wyinterpretować poprzez analizę treści orzeczenia sądowego, niekształtującego bezpośrednio sytuacji prawnej danego podmiotu. A taki charakter ma wyrok NSA z 7 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1101/17.
Pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku powoduje, że organ właściwy w sprawach warunków zabudowy stanowiłby o prawach i obowiązkach zastrzeżonych dla starosty. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 u.g.n. jedynie ten organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie zwrotu i kształtowania stosunków prawnorzeczowych.
Stan faktyczny i prawny na dzień wydawania zaskarżonej decyzji nie dawał podstaw, aby przyznać legitymację skarżącej M. W. do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W konsekwencji wszystkie zarzuty skarg kasacyjnych okazały się zasadne i skutkowały uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz rozpoznaniem skargi bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.
Mając powyższe na uwadze NSA orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., odrębnie dla każdej ze skarg kasacyjnych. Podstawą do rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.