Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., II SA/Bk 33/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skarg M. C. i T. N., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (powoływanego dalej jako "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] grudnia 2012 r., [...].
Wymienioną wyżej decyzją Inspektor Wojewódzki uchylił z kolei decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (powoływanego dalej jako "Inspektor Powiatowy") z dnia [...] listopada 2012 r., [...] nakazującą E. i K. D. rozbiórkę ogrodzenia o długości 27,5 m, zlokalizowanego na drodze gminnej stanowiącej działkę [...], położonej w miejscowości C., a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.
Zawiadomieniem z dnia 13 września 2012 r., Inspektor Powiatowy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego ogrodzenia, zlokalizowanego w drodze gminnej stanowiącej działkę [...], od strony działki [...], stanowiącej własność E. i K. D., położonej w miejscowości C. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., [...] Inspektor Powiatowy nakazał E. i K. D. rozbiórkę ogrodzenia objętego postępowaniem. Wyjaśnił, że przeprowadzone w dniu 25 września 2012 r. oględziny ogrodzenia wykazały, że ogrodzenie zostało wybudowane w 1976 r. przez ojca obecnej właścicielki E. D. i znajduje się 3 m w drodze gminnej (do wewnątrz tej drogi – uw. NSA) na całej szerokości działki. Ogrodzenie to wykonane jest na cokole betonowym, o przęsłach i słupkach metalowych. Skoro następcy prawni inwestora nie przedstawili żadnych dokumentów świadczących o legalności inwestycji, organ przyjął, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, gdyż znajduje się w drodze gminnej.
Dlatego też zdaniem organu zaistniała sytuacja uzasadniała nakazanie rozbiórki ogrodzenia na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej "P.b. z 1974 r.").
Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. D. wnosząc o odroczenie terminu rozbiórki ogrodzenia do dnia 20 kwietnia 2013 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] Inspektor Wojewódzki uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że taka decyzja podyktowana była tym, iż Inspektor Powiatowy wydając nakaz rozbiórki w sposób niewyczerpujący zbadał przesłanki określone w art. 37 P.b. z 1974 r., w szczególności nie ustalił, czy istnieje plan miejscowy, przewidujący drogę w spornym miejscu oraz, czy nie zmieniły się postanowienia prawa miejscowego w tym zakresie, skoro ogrodzenie istnieje od 1976 r. i do tej pory nie kolidowało z drogą. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego organ pierwszej instancji nie zbadał również, czy zachodzi w sprawie druga przesłanka nakazania rozbiórki – spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Organ rozpatrujący odwołanie zaznaczył, że Inspektor Powiatowy nie wystąpił do właściwych organów, np. Policji, czy zarządcy drogi, o wskazanie, czy istniejące ogrodzenie powoduje zagrożenie.
Organ odwoławczy wskazał także na uchybienie proceduralne, polegające na nierozpoznaniu w sposób formalny wniosku K. D. o zawieszenie postępowania, który to wniosek powinien być rozpoznany w formie postanowienia, a nie pisma, jak uczynił to organ pierwszej instancji.
Na powyższą decyzję odrębne skargi złożyli M. C. oraz T. N. (właściciele działek sąsiadujących z drogą gminną, położonych po przeciwległej stronie działki E. i K. D.), nie przedstawiając zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa. M. C. wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, albowiem uchyla ona i przekazuje do ponownego rozpoznania sprawę dotyczącą rozbiórki ogrodzenia K. D., które utrudnia mu wyjazd ciągnikiem rolniczym z posesji. Sporne ogrodzenie zostało wybudowane w pasie drogowym i bezprawnie zawęża szerokość drogi o 3 m, co znacznie utrudnia wyjazd ciągnikiem rolniczym z różnego rodzaju maszynami. Dodatkowo zaznaczył, że K. D.na swojej działce (tuż za ogrodzeniem) wybudował szambo, z którego nieczystości, z uwagi na usytuowanie terenu, zalewają jego podwórko i budynki, co uniemożliwia normalne prowadzenie gospodarstwa rolnego.
Podobne okoliczności opisał w swojej skardze T. N., dodatkowo zaznaczając, że K. D. wykonał drenaż swojego podwórka, co spowodowało częste zalewanie jego siedliska. Wskazał także, że K. D., mimo nielegalnego zwężenia drogi o 3 m, dodatkowo utrudnia wyjazd z jego posesji parkując samochód na drodze. Podkreślił, że na spornej drodze odbywa się duży ruch, rolnicy posiadają nowoczesne ciągniki i maszyny, których przejazd, z uwagi na ogrodzenie K. D., jest znacznie utrudniony. Do skargi T. N. dołączył dokumentację fotograficzną, obrazującą parkowanie samochodów w sposób utrudniający wyjazd oraz zalewanie przez wodę jego posesji.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Zarządzeniem z dnia [...] marca 2013 r. zarządzono połączenie spraw ze skarg M. C. i K. N. podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a.") celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r, II SA/Bk 33/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora Wojewódzkiego, a nadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego M.C. kwotę 757 złotych i taką samą kwotę na rzecz T.N. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku podkreślił, że podstawę prawną wydanego przez Inspektora Wojewódzkiego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, obecnie tekst jedn. opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – uw. NSA). Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Sąd dodał też, że w orzecznictwie zgodnie wskazuje się, iż organ odwoławczy, stosując art. 138 § 2 K.p.a., powinien wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym organ powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tymże przepisie oraz wykazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, ze Inspektor Wojewódzki wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu organ ten zbyt pochopnie, bez należytego rozpoznania sprawy, zdecydował się na rozstrzygnięcie kasacyjne. Art. 138 § 2 K.p.a. może znajdować zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych, a to z uwagi na obowiązywanie zasady załatwienia sprawy przez organ odwoławczy (którą można wyprowadzić z systematyki przepisu art. 138 K.p.a.). W ocenie Sądu te wyjątkowe okoliczności stosowania art. 138 § 2 K.p.a. sprowadzają się do konieczności wykazania przez organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było podyktowane faktem, że organ pierwszej instancji wydając nakaz rozbiórki ogrodzenia nie zbadał należycie przesłanek określonych w art. 37 P.b. z 1974 r., w szczególności nie zbadał istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie przeanalizował przesłanki istnienia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.
W ocenie Sądu, takie kategoryczne stwierdzenie organu odwoławczego, w świetle brzmienia art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Podkreślić należy, że organ odwoławczy powinien podjąć wszelkie dopuszczalne prawem czynności, celem merytorycznego rozpoznania sprawy i dopiero stwierdzenie, że nie jest w stanie samodzielnie wyjaśnić zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stanowić może przesłankę do uchylenia decyzji.
Sąd wskazał, że tymczasem z akt sprawy wynika, iż organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności zmierzających do merytorycznego zakończenia sprawy na etapie postępowania odwoławczego. Zaznaczyć należy, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest sporny, nie istnieje również spór, co do rozumienia przepisów prawa. Dlatego też niezrozumiałym dla Sądu jest dlaczego Inspektor Wojewódzki sam nie pokusił się o ustalenie, czy na spornym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym działka [...] jest przeznaczona pod drogę publiczną.
Sąd wskazał też, że z informacji przekazanych przez pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. wynika, że takowy plan nie istnieje, a zatem jeżeli powyższe okazałoby się prawdą, nie było potrzeby uchylania decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu nie bez znaczenia jest również fakt, iż żadna ze stron nie kwestionowała faktu, że działka [...] jest drogą gminną, co znajduje odzwierciedlenie w wypisie z ewidencji gruntów, znajdującego się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji (k. 4 akt adm.).
Sąd uznał też, że wskazywanie przez organ odwoławczy konieczności wyjaśnienia drugiej z przesłanek nakazania rozbiórki ogrodzenia - niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia (art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r.), nie znajduje oparcia w treści decyzji organu pierwszej instancji, który w sentencji decyzji wskazał jako przesłankę nakazania rozbiórki wyłącznie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Tym samym nie zachodziła konieczność analizowania tej przesłanki, skoro Inspektor Powiatowy w sposób bezsporny ustalił, że sporne ogrodzenie zostało wybudowane na drodze gminnej, a w konsekwencji stanowi samowolę budowlaną.
W podsumowaniu Sąd stwierdził, że z decyzji nie wynika, jakich konkretnie czynności dowodowych służących wyjaśnieniu sprawy miałby dokonać Inspektor Powiatowy, a których nie mógłby przeprowadzić organ odwoławczy.
Z kolei ustosunkowując się do zarzutów obu skarg Sąd wyjaśnił, że kwestia dotycząca zalewania sąsiednich posesji przez wodę i nieczystości z posesji E. i K. D. nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organów obu instancji, dlatego też nie podlegała ocenie Sądu.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd oparł o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Przedstawił w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 101 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie iż w sprawie nie zachodziła konieczność wydania decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy Inspektor Powiatowy nie rozpoznał w prawidłowej formie (w drodze postanowienia), wniosku następcy prawnego inwestora o zawieszenie postępowania, a ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na braki w zgromadzonym materiale dowodowym.
Skarżący kasacyjnie organ podniósł też zarzut naruszenia art. 111 § 1 w zw. z art. 51 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 214 § 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe obciążenie organu drugiej instancji kosztami postępowania poniesionymi przez obydwu skarżących, w sytuacji gdy występowali oni jako współuczestnicy materialni, a tym samym Sąd powinien zasądzić zwrot tylko jednych kosztów zastępstwa procesowego.
Niezależnie Inspektor Wojewódzki wskazał też na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania przez organ odwoławczy.
Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skarg M. C. i T. N. (art. 188 P.p.s.a.) oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania. Jako ewentualny Inspektor Wojewódzki przedstawił też wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Inspektor Wojewódzki stwierdził, że w sprawie zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zwrócił uwagę, iż K. D. pismem z dnia 19 października 2012 r., zwrócił się o zawieszenie postępowania, a organ poinformował wnioskodawcę zwykłym pismem z dnia 7 listopada 2012 r. o braku ku temu podstaw. Tym samym na dzień rozpoznawania odwołania zaistniało uchybienie formalne. Następnie organ powołał się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, że nierozpoznanie w formie postanowienia wniosku strony o zawieszenie postępowania powoduje pozbawienie jej możliwości poddania kontroli stanowiska organu co do zasadności podstaw zawieszenia, tym bardziej, że każde postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania podlega zaskarżeniu.
Inspektor Wojewódzki zaznaczył też, że w zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę organu powiatowego na konieczne do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego okoliczności, którymi są zbadanie, jak kształtowały się przepisy planu miejscowego. Zwrócono przede wszystkim uwagę na fakt, że w zaskarżonej decyzji jako podstawa prawna powołany był art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r., gdy tymczasem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji pisał także o przesłance, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Inspektor Wojewódzki przywołał także orzecznictwo sądów administracyjnych i wyraził przekonanie, że jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 111 § 1 w zw. z art. 51 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 214 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku niewłaściwe wezwał skarżących do uiszczenia osobnych wpisów od skarg, co w konsekwencji doprowadziło do obciążenia skarżonego organu "podwójnymi kosztami", w tym także kosztami zastępstwa procesowego (w sytuacji gdy pełnomocnik skarżących był jeden). Tymczasem skarżący są współuczestnikami materialnymi, a ich prawa i obowiązki wynikają z tej samej podstawy faktycznej i prawnej. Dlatego też powinni być wezwani do uiszczenia solidarnego wpisu, a organ powinien być obciążony tylko jednymi kosztami sądowymi.
Motywując zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Inspektor Wojewódzki zauważył, że wprawdzie zaskarżony wyrok wskazuje, jakich naruszeń dopuścił się organ administracji publicznej, jednak uzasadnienie wyroku nie zawiera wskazówek co do dalszego toku postępowania po uchyleniu wyroku.
W piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r. pełnomocnik M. C. i T. N. przedstawił odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz M. C. i T. N. kosztów postępowania. W piśmie tym skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 101 § 1 K.p.a. Podkreślili, że art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy. Dodali też, że nie było potrzeby prowadzenia dodatkowych ustaleń w sprawie, gdy zostało ustalone, iż ogrodzenie zostało wybudowane na drodze gminnej stanowiąc samowolę budowlaną.
Odnosząc się do kwestii reakcji organu pierwszej instancji na wniosek K. D. o zawieszenie postępowania skarżący wyrazili przekonanie, że pismo skierowane do tej osoby przez Inspektora Powiatowego spełnia wymogi formalne do uznania go za postanowienie. M. C. i T.N. zwrócili też uwagę, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, iż kwestia ta miała istotny wpływ na wynik sprawy.
M. C. i T. N. poddali też pod wątpliwość zarzut naruszenia art. 111 § 1 w zw. z art. 51 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 214 § 2 P.p.s.a. Wskazali, że w sprawie nastąpiło połączenie spraw w oparciu o art. 111 § 1 P.p.s.a. Sytuacja taka następuje celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, gdy skarżący mają wspólny cel w zaskarżeniu aktu administracyjnego, lecz nie łączy ich współuczestnictwo materialne. Połączenie na podstawie art. 111 P.p.s.a. kilku spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia nie ma wpływu na wysokość opłat sądowych. Opłata powinna być ustalona dla każdej sprawy odrębnie, a następnie wysokość poszczególnych opłat powinna zostać zsumowana.
Skarżący podnieśli też, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Inspektora Wojewódzkiego (dotyczącego art. 141 § 4 P.p.s.a.) uzasadnienie zaskarżonego wyroku wojewódzkiego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz wskazania co do dalszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że ogrodzenie zlokalizowane w drodze gminnej położonej w miejscowości C. stanowiącej działkę [...], od strony działki [...] stanowiącej własność E. i K. D., wybudowano w 1976 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nie ma zatem wątpliwości, że do oceny legalności tego obiektu stosuje się art. 37 ust. 1 tej ustawy.
Zgodnie z powyższym przepisem "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".
W postępowaniu administracyjnym objętym skargą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku Inspektor Powiatowy ustalił, że ogrodzenie zlokalizowane na wysokości działki 109, stanowiącej własność E. i K. D. znajduje się w drodze gminnej, co pozwala uznać, że znajduje się ono na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Organ pierwszej instancji dodał też, że w jego ocenie ogrodzenie – z uwagi na jego umiejscowienie – stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi.
Inspektor Wojewódzki uchylając rozstrzygnięcie Inspektora Powiatowego doszedł z kolei do przekonania, że postępowanie należy powtórzyć i ustalić, czy dla rozważanego terenu uchwalono plan miejscowy oraz względnie jak zmieniały się jego przepisy. Polecił także rozważyć, w konsultacji z właściwymi jednostkami, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi.
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – najogólniej ujmując – doszedł do przekonania, że uchylenie decyzji Inspektora Powiatowego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. było działaniem zbyt daleko idącym, gdyż czynności wyjaśniające w sprawie organ drugiej instancji powinien wykonać sam w oparciu o art. 136 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe, zważając, że w skardze kasacyjnej Inspektor Wojewódzki zarzucił naruszenie właśnie art. 138 § 2 K.p.a. (w zw. z przepisem stanowiącym podstawę wyrokowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) – zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na następujące pytanie: czy braki, jakie dostrzegł w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym Inspektor Wojewódzki mogły być uzupełnione przez niego samego (art. 136 K.p.a.), czy ze względu na nie był on jednak uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej w celu uzupełnienia postępowania (art. 138 § 2 K.p.a.)?
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku trafnie przyjął, że w okolicznościach sprawy wydanie przez Inspektora Wojewódzkiego decyzji kasacyjnej było co najmniej przedwczesne. Jak już wyżej wskazano, w sprawie jednoznacznie wynika z materiału dowodowego, że ogrodzenie objęte postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 37 P.b. z 1974 r. znajduje się w granicach działki [...] – na głębokości 3 m od jej granicy – stanowiącej drogę "dr" należącą do Gminy i Miasta S. (zob. k. 4 akt administracyjnych). Fakt ten pozwala przyjąć, że najpewniej ogrodzenie to znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Zachodzi także prawdopodobieństwo, że tak położony obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi.
Można się zgodzić z Inspektorem Wojewódzkim, że w postępowaniu prowadzonym zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. konieczne jest ustalenie, czy dla danego terenu obowiązuje plan miejscowy i czy obiekt budowlany został przez ten plan dopuszczony. Co więcej - w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 zweryfikować także trzeba, czy obiekt nie pozostawał w zgodności z wcześniej obowiązującymi planami (teza uchwały II OPS 2/13: "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy").
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym sprawy brak dokonania przez Inspektora Powiatowego oceny ogrodzenia znajdującego się przy działce E. i K. D. w świetle ewentualnych planów miejscowych nie uzasadniał jednak automatycznego wydania przez organ decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Nic bowiem nie stało na przeszkodzie, aby Inspektor Wojewódzki, działając w oparciu o art. 136 K.p.a., zwrócił się do Burmistrza S. o wyjaśnienie, czy dla C. w okresie od 1976 r. obowiązywały plany miejscowe oraz czy obszar działki [...] był w nich przeznaczony pod drogę publiczną, względnie, czy – choćby w części – przeznaczony był na inne cele aniżeli dróg publicznych (a więc takie, które umożliwiałyby usytuowanie w jej granicach ogrodzenia na odcinku graniczącym z działką [...]).
Dopiero od powyższego ustalenia organ odwoławczy powinien uzależnić wydanie w sprawie decyzji. Jeżeli bowiem okazałoby się, że działka [...] w którymś z planów przeznaczona została pod drogę publiczną i od 1976 r. nigdy nie była przeznaczana na cele pozwalające zrealizować jej granicach ogrodzeń przyległych nieruchomości, to uzasadniałoby przyjęcie, że ogrodzenia takie nie mogą się w jej granicach znajdować. Należy bowiem pamiętać o zasadzie wynikającej z przepisów o drogach publicznych (które w tym zakresie należy zaliczyć do szeroko rozumianych przepisów "o planowaniu przestrzennym" w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r.), zgodnie z którą w ramach pasa drogowego lokalizuje się tylko drogę oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Rygor ten dotyczy też "pasa terenu przeznaczonego pod drogę" w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w którym – w drodze wyjątku – poza obiektami drogowymi mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanym (zob. art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3, a od 9 grudnia 2003 r. art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; natomiast w odniesieniu do okresu przed 1 października 1985 r. art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych).
Innymi słowy, pas terenu stanowiący pas drogowy albo jak również "pas terenu przeznaczony pod drogę" planami wojewódzkimi lub miejscowymi (które spowodowały wydzielenie działki i zaewidencjonowanie jej jako drogi "dr") jest terenem w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. zasadniczo "przeznaczonym" tylko pod zabudowę i infrastrukturę drogową. Tego zasadniczego przeznaczenia działek drogowych nie podważają uregulowania szczególne z ustawy o drogach publicznych pozwalające – pod pewnymi warunkami – sytuować w pasie drogowym bądź pasie terenu przeznaczonym pod drogę obiektów i urządzeń budowlanych nie związanych z drogą (art. 35 ust. 4 i art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że dopiero, gdyby z danych otrzymanych od Burmistrza S. wynikało, że działka [...] nie została przeznaczona planami miejscowymi pod drogę publiczną, względnie granice tego przeznaczenia są niedookreślone, to wówczas zachodziłaby podstawa do uchylenia decyzji Inspektora Powiatowego i do przekazania mu sprawy w celu przeprowadzenia bardziej wnikliwego postępowania pod kątem oceny, czy przeznaczenie terenu pozwala albo pozwalało na realizację ogrodzenia na wysokości działki [...] (art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w kontekście uchwały II OPS 2/13) oraz czy jego istnienie nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi (art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r.).
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 101 § 1 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie jest prawidłowe stanowisko Inspektora Wojewódzkiego, jakoby niewydanie postanowienia na skutek wniosku K. D. z dnia 19 października 2012 r. o zawieszenie postępowania dyskwalifikowało decyzję wydaną w pierwszej instancji.
Po pierwsze wskazać należy – co trafnie zauważają M.C. i T.N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną – że pismo z dnia 7 listopada 2012 r. (k. 18 akt administracyjnych) może być uznane za postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zawiera ono bowiem wszystkie konstytutywne elementy aktu administracyjnego.
Po drugie, nie przekonuje argumentacja skarżącego kasacyjnie Inspektora Wojewódzkiego wskazująca na istotną wagę postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i na jego zaskarżalność. Wskazać trzeba, że w świetle brzmienia art. 101 § 3 K.p.a., nadanego temu przepisowi 11 kwietnia 2011 r., na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (zob. wyrok z dnia 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12 oraz wyrok z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że o tym czy zasadnie odmówiono zawieszenia postępowania w danym przypadku (przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji) rozstrzyga organ odwoławczy rozpatrując odwołanie (zob. art. 142 K.p.a.).
Wreszcie o marginalnym znaczeniu dla sprawy wniosku K. D. z dnia 19 października 2012 r. świadczy to, że domagał się on w nim zawieszenia postępowania ze względu na konieczność uregulowania przebiegu pasa drogowego w miejscowości C.. Przeprowadzenia czynności w tym zakresie przedstawiciel Urzędu Gminy S. wyraźnie odmówił w piśmie z dnia 30 listopada 2012 r., przypominając, że 10 października 2012 r. geodeta wznowił znaki graniczne dla działki [...] na wysokości kilku działek sąsiednich, w tym działki [...], a wznowienie to wykazało, że ogrodzenia przydrożnych nieruchomości zlokalizowane są w granicach działki [...].
Skarżący kasacyjnie organ podniósł też zarzut naruszenia art. 111 § 1 w zw. z art. 51 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 214 § 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe obciążenie organu drugiej instancji kosztami postępowania poniesionymi przez obydwu skarżących. Powyższy zarzut nie jest zasadny. W sprawie skargę składali skarżący mający odrębne interesy w sprawie, a ich skargi zostały jedynie łącznie rozstrzygnięte w oparciu o art. 111 § 1 P.p.s.a. Wobec tego każdemu ze skarżących przysługiwało – zgodnie z art. 200 P.p.s.a. – prawo do ubiegania się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nie ma przy tym znaczenia, że obie skargi dotyczyły tej samej decyzji (art. 51 P.p.s.a.). Dodać też należy, że skarżący byli obowiązani przy złożeniu skargi do wniesienia odrębnych wpisów. Zgodnie z art. 214 § 1 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, do uiszczenia kosztów sądowych obowiązany jest ten, kto wnosi do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki.
W myśl art. 214 § 2 P.p.s.a. jednej opłacie podlega jedynie pismo składane przez kilka osób, jeżeli ich uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne. M.C. i T. N. wywodzą swój interes praw do odrębnych nieruchomości, stąd oboje indywidualnie opłacali swoje skargi (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 r., II OZ 105/11, orzeczenian.nsa.gov.pl).
Inspektor Wojewódzki wskazał też na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania przez organ odwoławczy. Zarzut ten nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Zawarcie w uzasadnieniu wyroku czynności, jakie powinien przeprowadzić organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy służy temu, aby w dalszym postępowaniu uniknąć błędów ze strony organu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednak tak, że wskazania co do dalszego postępowania muszą być formułowane bezwzględnie w każdym wyroku, a ich pominięcie automatycznie powinno być uznane za istotne naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Zakres wskazań, a niekiedy nawet potrzeba ich odrębnego sformułowania w treści uzasadnienia wyroku, zależy od charakteru sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zwrócił przede wszystkim uwagę, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie wyjaśnił, jakie czynności ten drugi organ powinien podjąć, a w konsekwencji nie wykazał, że zachodziła potrzeba wydania decyzji kasacyjnej. Stwierdzając w takich okolicznościach naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie musiał odrębnie formułować wskazań co do dalszego postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.