Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2020 r. sygn akt III SAB/Wr 166/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. U. stwierdził, że Wojewoda [...] przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego (pkt I); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku w terminie 2 miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III); przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 850 złotych (pkt IV) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że S. U. wniósł w dniu 14 stycznia 2020 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w związku ze sprawą prowadzoną z wniosku z 24 kwietnia 2019 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W ocenie Sądu I instancji skarga byłą zasadna. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu). Pismem z 23 stycznia 2020 r., a więc po dziewięciu miesiącach od złożenia wniosku, organ wezwał skarżącego do przedłożenia korekty w formularzu wniosku w części VII, podpisanego załącznika nr 1 do wniosku i oryginału umowy spółki cywilnej do wglądu. Jednocześnie poinformował go, że nieusunięcie braków w terminie 7 dni skutkować będzie pozostawieniem przez organ wniosku bez rozpoznania. Pismem z 5 lutego 2020 r. skarżący - w związku ze zmianą pracodawcy - wniósł o przedłużenie terminu wydania decyzji. Pismem z 10 lutego 2020 r. organ zawiadomił o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.
W ocenie Sądu I instancji nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności po dziewięciu miesiącach od jego wniesienia. Nawet tak proste i nieskomplikowane czynności jak zwrócenie się do odpowiednich służb, które powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, nie zostały przez organ w sprawie zrealizowane.
Ponadto organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.), nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Oceniając prawidłowość zastosowania przez organ normy art. 64 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że warunkiem zastosowania rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania jest rzeczywiste istnienie braku formalnego pisma, czyli takiego jego niedostatku, który stoi w sprzeczności z wymogami stawianymi mu przez prawo. Po drugie konieczne jest uprzednie jasne i zrozumiałe wezwanie do usunięcia określonego braku, które będzie sporządzone w sposób zgodny z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania uczestników postępowania do rozpoznającego sprawę organu władzy publicznej. Negatywne konsekwencje z art. 64 § 2 k.p.a. mogą być zastosowane wobec wnioskodawcy tylko wtedy, gdy nie wywiąże się on z treści wezwania. Nie jest dopuszczalne pozostawienie podania bez rozpoznania obciążonego brakami, jeśli do ich usunięcia strona nie została właściwie wezwana.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy pismem z 24 kwietnia 2019 r. (data wpływu) profesjonalny pełnomocnik skarżącego w załączeniu przedłożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Tenże profesjonalny pełnomocnik zastępował skarżącego w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, jak również wniósł w imieniu skarżącego skargę na przewlekłe prowadzenie tego postępowania do Sądu. Pismem z 23 stycznia 2020 r. organ wezwał skarżącego do dokonania korekty w formularzu wniosku w części VII, do przedłożenia podpisanego załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który dołącza się w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, przez osobę prawnie umocowaną do reprezentowania podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi oraz do przedłożenia oryginału umowy spółki cywilnej. Organ pouczył, że niesunięcie braków w terminie 7 dni od dnia odebrania niniejszego pisma skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Jak stwierdził Sąd I instancji z kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru, znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej wynika, że wezwanie zostało przesłane na imię i nazwisko osoby trzeciej. Adres, na który skierowana została przez organ przesyłka, również nie zgadza się z adresem zamieszkania skarżącego wskazanym organowi, jak również z adresem siedziby kancelarii pełnomocnika skarżącego - również wskazanym organowi. Wezwanie zostało doręczone 29 stycznia 2020 r. i odebrane przez osobę trzecią. W aktach sprawy administracyjnej nie ma żadnego dowodu na okoliczność, by przedmiotowe wezwanie zostało skierowane przez organ pod adres i na nazwisko reprezentującego skarżącego profesjonalnego pełnomocnika, występującego w sprawie od samego jej początku, jak również choćby pod adres i na nazwisko skarżącego osobiście. Mając to na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie doręczył w sposób prawidłowy profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącego przedmiotowego wezwania. W aktach sprawy administracyjnej nie ma przy tym żadnej wzmianki, by pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego zostało cofnięte. Organ miał natomiast pełną wiedzę, kto zastępuje w sprawie skarżącego i pod jakim adresem mieści się siedziba kancelarii tegoż pełnomocnika. Nie można przyjąć więc w niniejszym przypadku za organem, że negatywne konsekwencje nieusunięcia w sposób prawidłowy braków wniosku powinny obciążyć skarżącego. Sąd uznał zatem, że nie można przyjąć za prawidłowo doręczone wezwanie skierowane do osoby trzeciej i doręczone osobie trzeciej. Tym samym skarżący za pośrednictwem swojego pełnomocnika nie został w sposób prawidłowy i wypełniający dyspozycję przepisu art. 64 § 2 k.p.a. wezwany do usunięcia braków formalnych swojego wniosku. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że nie zaistniała przyczyna, która uzasadniałaby pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania.
Zdaniem Sądu I instancji przyznana skarżącemu kwota 850 zł będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraził również nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie. Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana.
W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zaskarżył ww. wyrok w części obejmującej pkt III zarzucając mu naruszenie:
- art. 64 § 4 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1 a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.
- w zw. z art. 40 § 2 k.p.a poprzez jego niezastosowanie;
- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do kwestii ustanowienia przez skarżącego dwóch pełnomocników w sprawie administracyjnej i doręczenia pisma do jednego z tych pełnomocników, a także poprzez nie wyjaśnienie dlaczego Sąd uznał pełnomocnika za osobę trzecią, pomimo znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa udzielonego tejże osobie, co stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy;
- art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.
Wojewoda [...] wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i umorzenie postępowania w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda wyjaśnił, że w reakcji na złożony wniosek pismem z dnia 23 stycznia 2020 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci: 1) korekty w formularzu wniosku w części VII, 2) dołączenia podpisanego załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który dołącza się w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, przez osobę prawnie umocowaną do reprezentowania podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi oraz do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kserokopii umowy spółki cywilnej [...] SA S.C. [...]. Wezwanie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi cudzoziemca w dniu 29 stycznia 2020 r. W dniu 5 stycznia 2020 r. skarżący uzupełnił materiał dowodowy o korektę wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jednocześnie Cudzoziemiec przedłożył pismo, w którym poinformował o zmianie pracodawcy. Skarżący wbrew wezwaniu nie dostarczył umowy spółki cywilnej [...] S.C. [...], ani nie przedłożył nowego załącznika nr 1 w związku ze zmianą pracodawcy. W świetle powyższego Wojewoda [...] pismem z dnia 10 lutego 2020 r. pozostawił wniosek cudzoziemca bez rozpoznania.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie uznał, że organ bezpodstawnie pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych z dnia 23 stycznia 2020 r. wysłane zostało na adres pełnomocnika strony - Y. A.. Sąd I instancji nie zauważył, że cudzoziemiec ustanowił w sprawie administracyjnej dwóch pełnomocników. Obok bowiem radcy prawnego M. R., skarżący udzielił pełnomocnictwa Y. A.. W dniu 31 października 2019 r. do organu wpłynęło pełnomocnictwo z dnia 24 października 2019 r. udzielone Y. A. i nie zostało ono cofnięte. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Wobec niewskazania przez stronę, któremu z ustanowionych w sprawie pełnomocników należy doręczać pisma, organ wysłał wezwanie do wybranego przez siebie pełnomocnika. Jednocześnie skarżący kasacyjnie stwierdził, że powziął wątpliwości co do istnienia dalszego umocowania dla radcy prawnego M. R.. W tym samym dniu, w którym cudzoziemiec załączył do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone Y. A., tj. w dniu 31 października 2019 r. do akt sprawy załączone zostało również pismo z dnia 31 października 2019 r. odwołujące pełnomocnictwo udzielone na "[...] sp. z o.o.". Do wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę pełnomocnik radca prawny M. R. dołączył udzielone mu pełnomocnictwo z dnia 2 kwietnia 2019 r., do którego załączył potwierdzenie wykonania przelewu na kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Właścicielem rachunku, z którego dokonano przelewu jest [...] sp. z o.o. Wpis od skargi do WSA uiszczono również z rachunku Spółki. W świetle powyższego, mając na względzie efektywność doręczenia, organ skierował wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku na adres pełnomocnika, w stosunku do którego nie miał wątpliwości co do istnienia umocowania.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydając wyrok naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie odniósł się w ogóle do kwestii ustanowienia przez stronę dwóch pełnomocników w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd uznał Y. A. za osobę trzecią. Nie jest jasnym czy Sąd uwzględnił istniejące w aktach administracyjnych sprawy pełnomocnictwo, czy też odmówił mu mocy dowodowej i z jakich ewentualnie względów.
W ocenie skarżącego kasacyjnie postępowanie sądowadministracyjne wobec pozostawienia wniosku cudzoziemca bez rozpoznania powinno ulec umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu kończącego postępowanie administracyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Poz. 875).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.
Wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w części, w której Sąd I instancji zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w terminie 2 miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący kasacyjnie kwestionując stanowisko Sądu I instancji wskazuje, iż w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające pozostawienie bez rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Dlatego też wyjaśnić trzeba, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania. Stanowi ono formę zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Następuje to w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r. sygn akt I OSK 1042/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania.
Wojewoda [...] trafnie zarzuca Sądowi I instancji, iż ten błędnie ocenił skuteczność wezwania cudzoziemca do usunięcia braków formalnych podania. Sąd ten w oderwaniu od materiału zebranego w aktach sprawy uznał, że wezwanie to zostało doręczone osobie trzeciej. Gruntowna analiza akt przesłanych przez organ administracji publicznej powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, iż wezwanie do uzupełnienia braków formalnych podania zostało skutecznie doręczone prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi cudzoziemca. Otóż z akt sprawy wynika, że do wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę pełnomocnik cudzoziemca M. R. dołączył udzielone mu pełnomocnictwo z dnia 2 kwietnia 2019 r., W toku postępowania cudzoziemiec przedłożył kolejne pełnomocnictwo upoważniając Y. A. do reprezentowania w postępowaniu. W pełnomocnictwie tym wskazano jednocześnie adres do doręczeń, na który następnie organ przesłał wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają stronie ustanowienia kilku pełnomocników w jednym postępowaniu administracyjnym, jeśli strona uzna, że w ten sposób jej interesy w postępowaniu będą lepiej zabezpieczone. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. wprost dopuszcza taką możliwość. Ustanowienie kilku pełnomocników będzie wiązało się dla organu administracji publicznej z obowiązkiem przyjęcia, że czynności podejmowane przez każdego z nich (zgodnie z zakresem udzielonego umocowania) odnoszą skutek wobec strony, która go ustanowiła. W takiej sytuacji zgodnie art. 40 § 2 zdanie drugie i trzecie k.p.a. jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi, a strona może wskazać takiego pełnomocnika. Pożądanym byłoby, gdyby to strona samodzielnie wskazała, który z pełnomocników jest właściwy do doręczeń. W sytuacji, gdy strona z tego uprawnienia nie skorzysta, organ obowiązany jest samodzielnie wybrać, który z pełnomocników strony będzie jej pełnomocnikiem do doręczeń, kierując się zasadami efektywności i sprawności postępowania (wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., II OSK 1083/16, LEX nr 2170750.).
Wbrew ocenie Sądu I instancji organ skutecznie doręczył wezwanie do usunięcia do usunięcia braków formalnych podania pełnomocnikowi skarżącego, na adres do doręczeń przez niego wskazany. Nieusunięcie braków formalnych uprawniało natomiast organ do pozostawienia pisma bez rozpoznania.
Mając na uwadze, że podanie zostało skutecznie pozostawione bez rozpoznania, należało uchylić zaskarżony wyrok w pkt III i umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania.