Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1135/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz orzekł o kosztach postępowania.
Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
[...] (zwany dalej: [...]) decyzją z [...] grudnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) nałożył na M. D. obowiązek zamurowania czterech otworów okiennych (luksferów) o wymiarach 60 x 118 cm w jego lokalu.
Po rozpatrzeniu odwołania [...] (zwany dalej: [...]) decyzją z [...] marca 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji [...]powołał się na wyroki WSA w Warszawie wydane w sprawach dotyczących decyzji w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem innych lokali mieszkalnych w tym budynku i stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował w tej sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Zdaniem [...]z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów dotyczących spornego obiektu budowlanego, nie można w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy otwory okienne zostały wybudowane podczas jego budowy, czy w okresie późniejszym i czy nie była to samowola budowlana. Biorąc jednak pod uwagę, że ściana północna jest usytuowana w ostrej granicy z działką sąsiednią, koniecznym jest ich ocena w świetle obowiązujących przepisów prawa.
Organ wskazał, że sytuowanie ściany z otworami okiennymi (drzwiowymi) w odległości mniejszej niż 4 m jest niedopuszczalne ze względu na wymagania ochrony przeciwpożarowej, ale także ma na celu ochronę interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Ponadto ze względu na przeznaczenie pomieszczeń, w których okna są usytuowane (łazienka, wc, pomieszczenie gospodarcze i korytarz) ich zamurowanie nie naruszy innych przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności dotyczących doświetlenia tych pomieszczeń, ponieważ przepisy nie nakładają obligatoryjnego obowiązku doświetlenia tych pomieszczeń światłem dziennym. Zdaniem WINB nie ma natomiast podstaw do nałożenia obowiązku zamurowania otworów okiennych na właściciela lokalu do którego te okna przynależą. Ze względu na upływ czasu od daty budowy lub późniejszego wykonania otworów okiennych nie ma możliwości ustalenia inwestorów spornych robót, istnieje też duże prawdopodobieństwo, że podmioty te nie dysponują obecnie prawem do korzystania z nieruchomości.
W tych okolicznościach faktycznych adresatem decyzji o nałożeniu obowiązku doprowadzenia ściany północnej szczytowej budynku przy [...] w [...] powinna być Wspólnota Mieszkaniowa, a nie właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych. Zewnętrzna ściana budynku stanowi niewątpliwie podstawowy element konstrukcyjny budynku i służy wszystkim właścicielom lokali w nim położonych, mimo że we fragmentach jest jednocześnie ścianą wewnętrzną konkretnego lokalu.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1135/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję WINB. Sąd podzielił stanowisko WINB, co do braku możliwości lokalizacji ściany z otworami okiennymi w granicy z inną nieruchomością, zarówno w świetle obecnie obowiązującego rozporządzenia jak i poprzednich przepisów prawa (rozporządzenia z 1928 i z 1961 r.). W ocenie Sądu I instancji organy nie ustaliły jednak wszystkich istotnych okoliczności. Organy obu instancji przyjęły bez szerszego rozważenia, że istniejące otwory okienne w ścianie szczytowej są otworami okiennymi, a zatem powinny być rozpatrywane w kontekście § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wzięły pod uwagę, że te otwory, jak wynika m. in. ze złożonych na rozprawie oświadczeń Wspólnoty oraz M. D., są zabudowane luksferami.
Nie odpowiedziały na pytanie, czy luksfery są tym samym, czym okna (otwory okienne). Zdaniem Sądu I instancji luksfery nie są otworami okiennymi, a ściana z nimi jest traktowana jako ściana pełna. Organy powinny wziąć pod uwagę, że zgodnie z § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dopuszcza się wypełnienie ściany oddzielenia przeciwpożarowego materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery pod określonymi w tym przepisie warunkami. Dopiero po ustaleniu tej okoliczności należy ustalić adresata obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, kierując się zasadą, według której częścią wspólną nieruchomości jest ta część, która służy wszystkim użytkownikom obiektu budowlanego.
W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarża ww. wyrok w całości zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r poz. 1369, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 81c ust. 2, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. oraz § 232 ust. 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm.; zwanego dalej: r.w.t.), poprzez błędne stwierdzenie, że organy w sprawie nie ustaliły wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności parametrów i charakteru wypełnienia otworów w przedmiotowej ścianie szczytowej, podczas gdy należało przyjąć, że okoliczności te zostały wyjaśnione w zebranym materiale dowodowym i brak spełnienia wymagań § 232 ust. 6 r.w.t. jest oczywisty z uwagi na prawdopodobną datę ich wykonania, co potwierdza także materiał dowodowy przedłożony przez Wspólnotę Mieszkaniową, oraz że organy I i II instancji, jako wyspecjalizowane organy nadzoru budowlanego dysponujące pracownikami posiadającymi uprawnienia budowlane, mogły o tym rozstrzygnąć wydając nakaz zamurowania otworów okiennych - co ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wskazania Sądu I instancji w tym zakresie zobowiązują organ do dokonania dodatkowych czynności dowodowych i powodują dalsze przedłużenie postępowania;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 7 p.p.s.a., polegające na nierozstrzygnięciu w zaskarżonym wyroku istotnego zagadnienia, jakim jest określenie adresata decyzji o zamurowaniu otworów i udzieleniu w tym zakresie niejednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, a także spowodowanie dalszego przedłużenia postępowania, podczas gdy należało rozstrzygnąć tę kwestię w sposób jasny, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu II instancji w całości opierało się o odmienną ocenę ww. zagadnienia niż dokonana przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie organu II instancji wydane na skutek zaskarżonego wyroku nie byłoby w omawianym zakresie zdeterminowane związaniem konkretnymi wskazaniami wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a., i mogłoby być ponownie kwestionowane w skardze do sądu administracyjnego co jest sprzeczne z zasadą szybkości postępowania (art. 7 p.p.s.a.);
- 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 52 p.b. i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. z 2015 r., poz. 1892, ze zm.; dalej: "u.w.l."), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że adresatem decyzji nakazującej zamurowanie otworu okiennego (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.) w lokalu stanowiącym przedmiot odrębnej własności, mogą być różne podmioty, zależnie od ustaleń co do charakteru wypełnienia tych otworów, podczas gdy należało przyjąć, że będzie to właściciel lokalu, w przypadku gdy inwestor nie jest znany lub nie dysponuje tytułem prawnym do lokalu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotem zaskarżenia jest część uzasadnienia zaskarżonego wyroku, rozpoczynająca się w czwartym akapicie na 7 stronie wyroku Sądu I instancji od słów "W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w okolicznościach tej sprawy, organy nie ustaliły jednak wszystkich istotnych okoliczności", aż do końca uzasadnienia wyroku, z wyjątkiem rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Wyjaśniono, że Spółka w pełni akceptuje treść wyroku Sądu I instancji jednak kwestionuje część uzasadnienia tego wyroku.
W ocenie skarżącej kasacyjnie przedmiotowe luksfery nie posiadają wymaganej odporności ogniowej na poziomie [...] M. D. złożył do akt sprawy, w toku postępowania odwoławczego, ekspertyzę autorstwa mgr inż. M. M., rzeczoznawcy budowlanego, z czerwca 2015 r. Dokument ten miał udowadniać, że sporne otwory okienne zostały wykonane legalnie. Tej argumentacji organy słusznie nie podzieliły. Niezależnie od intencji składającego dokument, dowodzi on, że wypełnienie otworów nie spełnia wymagań § 232 ust. 6 r.w.t. Wykonane na potrzeby ekspertyzy zdjęcia pokazują, że przedmiotowe luksfery są relatywnie cienkie, posadowione w głębi wnęk okiennych, podobnie do okien. Takie wnioski nie wymagają dogłębnej, specjalistycznej analizy, a tym bardziej nie jest to wymagane w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzą organy wyspecjalizowane. Organ nadzoru budowlanego co do zasady sam ocenia jakość wyrobów i robót budowlanych oraz stan techniczny obiektu i podejmuje na tej podstawie stosowne czynności.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz - w następstwie tego - doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Zaskarżony wyrok nie spełnia wymagań wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., z uwagi na nierozstrzygnięcie kluczowego zagadnienia, pomimo podniesienia go w skardze, dotyczącego adresata nakazu zamurowania przedmiotowych otworów okiennych.
Sąd I instancji nie dostrzegł, że efektem postępowania, bez względu na dalsze ustalenia w sprawie, powinno być zamurowanie przedmiotowych otworów, w dowolny sposób, w tym poprzez wypełnienie ich luksferami spełniającymi wymagania § 232 ust. 6 r.w.t. W ocenie skarżącego kasacyjnie uchylenie się od konkretnej oceny zarzutów naruszenia art. 52 p.b. i art. 3 ust. 2 u.w.l. bez wątpienia może spowodować przedłużenie ostatecznego załatwienia tej sprawy, a także spraw dotyczących innych lokali w budynku przy [...].W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie odniósł się szerzej do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 u.w.l. i art. 52 p.b. Adresat obowiązku musi mieć bowiem możliwość wykonania obowiązku nałożonego przez organ nadzoru, wynikającą z prawa własności lub trwałego zarządu. W niniejszym postępowaniu inwestor nie jest znany. Sporne jest, kto w braku inwestora posiada tytuł prawny do wykonania decyzji nakazującej zamurowanie otworów okiennych w lokalu nr [...].
Zdaniem skarżącego kasacyjnie okna służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Do nieruchomości wspólnej można przypisać okna znajdujące się w pomieszczeniach niesłużących do użytku właściciela. Adresatem obowiązku zamurowania otworu okiennego jest zatem właściciel lokalu.
Skarżący kasacyjnie wniósł o "wnoszę o oddalenie skargi kasacyjnej i udzielenie innego uzasadnienia prawnego w zakresie objętym zaskarżeniem" tj. określenie w uzasadnieniu wyroku adresata decyzji o zamurowaniu otworów okiennych w ścianie północnej budynku przy [...], w lokalu nr [...], podkreślenie braku potrzeby przeprowadzenia dalszych czynności wyjaśniających przez organy, w szczególności mających na celu ustalenie charakteru i parametrów luksferów w otworach okiennych w ścianie północnej budynku przy [...], w lokalu nr [...].
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wspólnota Mieszkaniowa uznała zarzuty zawarte w skardze za chybione. Sąd I instancji trafnie wskazał, że organy nie ustaliły wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, co obala twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną dotyczące wyjaśnienia wszelkich spornych okoliczności przez organy administracji. Organy obu instancji przyjęły bez szerszego rozważenia, że istniejące otwory są otworami okiennymi. Organy nie wzięły pod uwagę, że otwory te są zabudowane luksferami.
Trafnie Sąd I instancji uznał także, że rozstrzygnięcie dotyczące adresata obowiązku może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu czy umieszczenie luksferów w ścianie szczytowej w granicy z działką sąsiednią podlega rygorom które dotyczą otworów okiennych. W przypadku uznania, że luksfery w tej sytuacji powinny odpowiadać rygorom dotyczącym otworów okiennych, należałoby ustalić adresata obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej, wobec braku ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, niemożliwe jest aby na tym etapie postępowania ustalić adresata obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Poz. 875).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.
Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 81c ust. 2, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. oraz § 232 ust. 6 r.w.t. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie stara się wykazać, iż błędna była ocena Sądu I instancji, iż stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy. Z argumentacją skarżącego kasacyjnie nie sposób się zgodzić. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że charakter wypełnienia otworów okiennych ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd I instancji powołując się na złożone na rozprawie oświadczenia Wspólnoty Mieszkaniowej oraz M. D. wskazał, że sporne otwory okienne wypełnione są luksferami. W konsekwencji trafnie Sąd I instancji uznał za konieczne ponowne rozpoznanie sprawy przez organ administracji celem dokonania ustaleń i rozważań w zakresie spełnienia wymagań z § 12 ust. 1 w zw. z § 232 ust. 6 r.w.t. Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzję WINB, bowiem organ swoją ocenę odniósł do "otworów okiennych", natomiast pominął fakt wypełnienia otworów w ścianie luksferami, a w konsekwencji nie uwzględnił w analizie prawnej przepisu § 232 ust. 6 r.w.t., który dopuszcza w określonych warunkach wypełnienie ściany oddzielenia przeciwpożarowego materiałem przepuszczającym światło. Mając to na uwadze, nie sposób podzielić zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie stwierdzonych przez Sąd I instancji naruszeń przepisów postępowania.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 7 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie naruszenie tych przepisów polegać miało na nierozstrzygnięciu w zaskarżonym wyroku istotnego zagadnienia, jakim jest określenie adresata decyzji o zamurowaniu otworów i udzieleniu w tym zakresie niejednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, co z kolei skutkować miało przedłużaniem postępowania. Pierwszy ze wskazanych przepisów reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z jego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej.
Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli na wskazanie adresata decyzji, co nie może okazać się skuteczne w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie sposób także przyjąć, aby sformułowanie zaleceń co do dalszego w sposób kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie, naruszało art. 7 p.p.s.a.
Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący kwestii określenia prawidłowego adresata decyzji nakładającej przedmiotowy obowiązek wykonania robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 619/17, dotyczącym innego lokalu w tym samym obiekcie budowlanym, podał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 u.w.l. - nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Stosownie zaś do art. 22 ust. 2 w zw. z ust. 3 pkt 5 u.w.l. - do podjęcia przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, w tym m.in. udzielenia zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, potrzebna jest uchwała właścicieli lokali. W myśl natomiast art. 21 ust. 1 u.w.l. zarząd wspólnoty mieszkaniowej reprezentuje ją na zewnątrz. Części wspólne nieruchomości stanowią ściany zewnętrze, fundamenty oraz dach, a zatem wszelkie kwestie związane z ich przebudową wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zakwestionował stanowiska WINB, iż zasadniczo adresatem decyzji o nałożeniu obowiązku doprowadzenia ściany północnej szczytowej budynku przy [...] powinna być Wspólnota Mieszkaniowa, a nie właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych. Sąd I instancji kwestionując stanowisko WINB wskazał jedynie, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy istnieją okoliczności uzasadniające nałożenie takiego obowiązku. Mając na uwadze uchybienia, których dopuściły się organy administracji publicznej w toku postępowania stanowisko to było w pełni uzasadnione. W sytuacji, w której WINB ustali, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy istnieją podstawy do nałożenia obowiązku doprowadzenia ściany szczytowej spornego budynku do stanu zgodnego z prawem, adresatem obowiązku niewątpliwie powinna być Wspólnota Mieszkaniowa. Uzasadnione jest to zwłaszcza okolicznością, na którą słusznie zwrócił uwagę WINB, że w przypadku tego budynku nie było możliwości przypisania określonym osobom (właścicielom lokalu) wykonania spornych otworów i wskazania ich jako inwestorów, co dodatkowo przemawia za uczynieniem adresatem decyzji nakazującej ich zamurowanie Wspólnoty Mieszkaniowej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.