Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 471/20 oddalił skargę K.Z. (dalej zwana skarżącą) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (DWINB) z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr 726/2020 w przedmiocie nakazu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W dniu 25 kwietnia 2016 r. skarżąca wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dzierżoniowie (PINB) o zbadanie zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...] ul. [...],, realizowanej przez P.R. (dalej zwany inwestorem).
W związku z powyższym, PINB przeprowadził w dniu 4 czerwca 2016 r. kontrolę w sprawie realizacji budowy tego budynku, a następnie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów dotyczących przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania inwestor przedłożył na żądanie organu inwentaryzację geodezyjną z dnia 27 lutego 2017 r. w postaci mapy z oznaczeniem lokalizacji budynku w stosunku do granic działki nr [...] z podaniem odległości ścian i okien od granicy z działką nr [...]. W dokumencie tym stwierdzono, że odległość ściany frontowej od granicy z działką nr [...] wynosi 3 m; otwory okienne i drzwiowe zostały rozmieszone zgodnie z projektem; odległość ściany bocznej od granicy z działką nr [...] również wynosi 3 m; odległość okien połaciowych od granicy z ww. działką wynosi 3,40 m. Podano także wymiary zadaszenia nad wejściem. Z informacji uzupełniającej geodety wynika natomiast, że odległość ściany z drzwiami wejściowymi od granicy z działką nr [...] wynosi 3 m, podobnie jak odległość okna łazienki na poddaszu w świetle granicy tej działki.
Geodeta zaznaczył, że wszystkie podane odległości od granicy z działką oraz paramenty schodów zewnętrznych zgodne są z projektem zagospodarowania zatwierdzonym decyzją z dnia 25 czerwca 2003 r. o pozwoleniu na budowę. PINB ustalił także, że w 2009 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Do tego zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu, po czym wydał zaświadczenie o dokonanym zgłoszeniu.
Wobec powyższego PINB decyzją z dnia 28 kwietnia 2017 r., nr 131/2017 umorzył postępowanie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, a DWINB decyzją z dnia 3 lipca 2017 r., nr 1080/2017 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów oraz dokonania samowoli budowanej w zakresie przyłącza energetycznego.
Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję DWINB z dnia 3 lipca 2017 r. Sąd ten wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 604/17 uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego pominęły kwestię lokalizacji (w tym zgodności z projektem i przepisami) zadaszenia nad wejściem, nie oceniły samodzielnie zgodności usytuowania ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi z projektem budowlanym, oparły się jedynie na dokumentacji geodety, podczas gdy obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było także poczynienie własnych ustaleń w tym zakresie (najpierw podczas oględzin i kontroli, a potem po odniesieniu ich do projektu zagospodarowania terenu), przy wykorzystaniu dokumentacji sporządzonej przez geodetę, a następnie przedstawienie własnej oceny. Skoro przedmiot postępowania obejmował całą inwestycję, to wydane decyzje powinny zawierać rozważania wskazujące, czy charakterystyczne parametry budynku, jak powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość odpowiadają tym parametrom ustalonym w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym.
Sąd wskazał, że PINB po wszczęciu postępowania nie przeprowadził oględzin (z udziałem skarżącej), opierając się jedynie na ustaleniach z kontroli przeprowadzonej jeszcze przed wszczęciem postępowania.
Ponownie rozpatrując sprawę DWINB decyzją z dnia 24 sierpnia 2018 r., nr 1059/2018 uchylił w całości decyzję PINB z dnia 28 kwietnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB w dniu 14 lutego 2019 r. dokonał oględzin na terenie przedmiotowej nieruchomości (bez udział skarżącej, której pełnomocnik nie został wpuszczony na teren posesji przez inwestora). Z protokołu oględzin wynika, że z uwagi na brak wyniesienia granic w terenie między działkami wykonano pomiary od ścian budynku do ogrodzenia z desek, a pomiary wykonano taśmą zwijaną z tworzywa sztucznego. Ustalono, że odległość ściany frontowej od ogrodzenia wynosi 2,77 m; odległość ściany podłużnej (bocznej) od ogrodzenia wynosi 2,88 m; odległość ściany tylnej od ogrodzenia wynosi 2,88 m i 2,68 m. Stwierdzono, że długość budynku wynosi 10,24 m, a szerokość 8,44 m (6,02+2,42). Z uwagi na kolizję z wystającymi elementami zewnętrznymi budynku nie dokonano pomiaru wysokości obiektu od gruntu do kalenicy budynku, co zostało odnotowane w protokole z oględzin.
Natomiast odległość zadaszenia nad wejściem do budynku do ogrodzenia z posesją skarżącej (działka nr [...]) wynosi 0,50 m, ustalono także wymiary schodów zewnętrznych: szerokość 2,38 m i długość 4,61 m. Nie dokonano pomiaru wysokości budynku od gruntu do wierzchu kalenicy z uwagi na kolizję z wystającymi elementami zewnętrznymi budynku oraz nie wykonano pomiaru wysokości od wewnątrz budynku ze względu na zabudowę strychu. Stwierdzono, że taki pomiar będzie mógł być wykonany tylko przez uprawnionego geodetę, który posiada odpowiedni sprzęt pomiarowy. Pełnomocnik skarżącej odmówił podpisania protokołu z oględzin, ponieważ nie brał czynnego udziału w oględzinach i pomiarach, co wynikało z braku zgody inwestora na wejście na posesję.
Następnie, PINB postanowieniem z dnia 15 marca 2019 r. nr 55/2019 zażądał od inwestora przedłożenia w określonym terminie informacji z pomiaru geodezyjnego w zakresie wysokości budynku mieszkalnego w odniesieniu do terenu przy budynku i w odniesieniu do poziomu posadzki parteru, sporządzonej przez uprawnionego geodetę z uwagi na brak możliwości wykonania tej czynności podczas wyznaczonych oględzin. W dniu 1 kwietnia 2019 r. do PINB wpłynęło pismo inwestora wraz z oświadczeniem uprawnionego geodety. Stwierdzono w nim, że wysokość budynku mieszkalnego nr [...] w odniesieniu do terenu przy budynku wynosi 7,8 m i jest zgodna z zatwierdzonym projektem, natomiast w odniesieniu do poziomu posadzki wynosi 7,3 m i również jest zgodna z zatwierdzonym projektem.
PINB decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr 208/2019 nakazał inwestorowi, w terminie dwunastu miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, poprzez wykonanie określonych w tej decyzji robót.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli skarżąca oraz inwestor, a DWINB decyzją z dnia 7 lutego 2020 r., nr 157/2020 uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
PINB kolejną decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r., nr 124/2020, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej K.p.a.), nakazał obecnej właścicielce nieruchomości J.R. w terminie do 30 czerwca 2021 r., wykonanie - w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem - robót budowlanych polegających na doprowadzeniu schodów wejściowych do budynku do szerokości 1,93 m i zadaszenia nad wejściem do budynku do szerokości 0,90 m, tj. w obu wypadkach do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr 227/2003.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, a DWINB decyzją z dnia 11 sierpnia 2020 r., nr 726/2020 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że istnieją podstawy do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym schodów wejściowych do budynku oraz zadaszenia. Stwierdził, że budynek został wybudowany z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej rozporządzenie), lecz zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę (decyzją Starosty Dzierżoniowskiego z dnia 25 czerwca 2003 r., nr 227/2003), co wyklucza zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Z zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego wynika, że ściana frontowa budynku mieszkalnego zaprojektowana jest w odległości 3,00 m od granicy z działką nr [...], ściana podłużna (boczna) w odległości 3,00 m od tej działki, a ściana tylna budynku także jest zaprojektowana w odległości 3,00 m od działki nr [...], co zostało potwierdzone przez geodetę w informacji z dnia 6 lipca 2017 r. (karta akt I instancji nr 9B).
Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika nadto, że ściana frontowa w części znajdującej się w świetle granicy z działką nr [...] posiada projektowane otwory okienne na parterze i piętrze oraz drzwiowy (wejście do budynku) w poziomie parteru. Z projektu wynika też, że ściana tylna jest projektowana jako ściana z otworami okiennymi. W informacji z dnia 27 lutego 2017 r. uprawniony geodeta określił, że odległość drzwi wejściowych w świetle granicy z działką nr [...] wynosi 3,00 m. Taka sama odległość dotyczy okna łazienki na poddaszu w świetle granicy działki (karta akt I instancji nr 17A).
Odnosząc się do pomiarów podczas oględzin w dniu 14 lutego 2019 r. DWINB zwrócił uwagę na sposób ich wykonania (taśmą zwijaną z tworzywa sztucznego od ścian budynku do ogrodzenia z desek - z uwagi na brak wyniesienia granic w terenie między działkami). W ten sposób ustalono, że odległość ściany frontowej od ogrodzenia wynosi 2,77 m; odległość ściany podłużnej (bocznej) od ogrodzenia wynosi 2,88 m; odległość ściany tylnej od ogrodzenia wynosi 2,88 m i 2,68 m. Zdaniem organu odwoławczego, w takiej sytuacji nie można jednoznacznie i bezsprzecznie stwierdzić, że odległości te pokrywają się z odległościami od granicy działki, tym bardziej, że różnice między odległością w projekcie budowlanym a stwierdzoną podczas oględzin są niewielkie i mogą być objęte tzw. niepewnością pomiaru.
Dodatkowo znajdujące się w dokumentach pomiary geodezyjne ich nie potwierdzają. Dlatego uwzględniając brak wyniesienia granic w terenie między działkami, uznał za wiarygodniejsze pomiary geodezyjne. W związku z powyższym stwierdził, że usytuowanie budynku mieszkalnego jest zgodne z projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją nr 227/2003, choć niezgodne z przepisami. W taki sam sposób zakwalifikował wykonanie okien połaciowych na połaci dachu od strony granicy z działką nr [...]. Stwierdził ich wykonanie zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, pomimo tego że odległość okien połaciowych do granicy z działką nr [...], wynosząca 3,40 m (karta akt nr 9B), narusza § 12 ust. 4 rozporządzenia.
Za nieistotne odstępstwo organ odwoławczy zakwalifikował zmianę powierzchni zabudowy budynku. Długość budynku według projektu powinna wynosić 10,20 m, a pomiar dokonany podczas oględzin wskazuje na odległość 10,24 m, co daje różnicę 4 cm. Szerokość budynku według projektu wynosi 8,45 m, a z pomiaru szerokość ta wynosi 8,47 m dla ściany frontowej i 8,44 m dla ściany tylnej (różnica od -3 cm do +2 cm). Projektowana powierzchnia zabudowy powinna wynosić 86,20 m2, a według obliczeń na podstawie pomiarów w terenie wynosi 86,45 m2 (różnica 0,25 m2). Wysokość obiektu od posadzki parteru do wierzchu kalenicy powinna wynosić 7,33 m, a zmierzona przez uprawnionego geodetę wysokość ta wynosi 7,30 m (różnica 3 cm). Wysokość obiektu od terenu podana w zatwierdzonym projekcie budowlanym wynosi 7,81 m, a zmierzona przez uprawnionego geodetę wynosi 7,80 m (różnica 1cm).
Dodatkowo organ odwoławczy porównał powyższe pomiary do obecnie obowiązujących normatywów wynikających z art. 36a ust. 5a pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że stanowią one nieistotne zmiany parametrów technicznych obiektu, tj. długości, szerokości i wysokości, bowiem wynosiły one: przy projektowanej długości budynku 10,20 m x 2% = 0,204 m, przy projektowanej szerokości budynku 8,45 m x 2% = 0,169 m, natomiast przy projektowanej wysokości 7,81 m x 2% = 0,156 m. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że faktyczne wymiary budynku, tj. wysokość, długość i szerokość budynku, w świetle obecnie obowiązujących przepisów, zakwalifikować należy za nieistotne zmiany w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych budynku, ponieważ wprowadzone zmiany tych parametrów mieściłyby się w określonym przez ustawę przedziale, który ustawodawca dopuścił jako dopuszczalne. Stwierdzone różnice są nieistotne i nie mają wpływu na sąsiednią nieruchomość.
Odnosząc się do kwestii zadaszenia nad wejściem do budynku organ odwoławczy stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę zadaszenia o szerokości 0,90 m (w kierunku do granicy z działką nr [...]) nad wejściem i schodami do budynku, natomiast z pomiarów wykonanych podczas oględzin wynika, że szerokość zadaszenia wynosi 2,38 m, a jego krawędź znajduje się w odległości 0,50 m od ogrodzenia między działkami (nie jest to odległość do granicy między działkami). Oznacza to, że zadaszenie nad wejściem zostało powiększone i zbliżone do granicy z działką nr [...]. Z przedłożonej informacji geodezyjnej z dnia 6 lipca 2016 r. wynika, że zadaszenie nad wejściem posiada wymiary: szerokość od frontu 2,40 m i długość 4,60 m. Powołując się na § 12 ust. 5 rozporządzenia (w wersji obowiązującej w trakcie budowy), zgodnie z którym okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać wymaganych w ust. 3, 6 i 7 odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m, natomiast takie elementy jak balkony, galerie, werandy, tarasy lub schody zewnętrzne - o więcej niż 1 m, organ stwierdził, że inwestor wykonał zadaszenie niezgodnie z zatwierdzonym projektem i z odstępstwem od przepisów techniczno- budowlanych.
Również schody wejściowe do budynku zostały wykonane z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę i przepisów techniczno-budowlanych. W tym zakresie ustalono, że schody pomniejszają odległość do granicy z działką nr [...] o więcej niż 1,00 m. W zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu zaprojektowano budynek mieszkalny na działce nr [...] w taki sposób, że jego ściana frontowa, przy której zaprojektowano schody wejściowe, znajduje się w odległości 3,00 m od granicy z działką nr [...], a schody wejściowe do budynku zostały zaprojektowane w tym przypadku o szerokości 1,93 m od budynku w kierunku granicy z działką nr [...]. Z powyższego wynika, że projektowane schody pomniejszają odległość do granicy o 0,93 m więcej niż wynikało to z przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących przed i po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów techniczno-budowlanych za zasadne organ uznał zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję DWINB z dnia 11 sierpnia 2020 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze zarzuciła rażące naruszenie prawa procesowego (art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.) i materialnego, przede wszystkim Prawa budowlanego, w tym art. 5 i art. 36 a ust. 1 tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wstępie Sąd powołał przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej zwanej: P.p.s.a.) i stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego dostosowały się do oceny prawnej i wytycznych przedstawionych w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie II SA/Wr 604/17.
W ocenie Sądu, uprawniona jest ocena zawarta w zaskarżonej decyzji o usytuowaniu budynku mieszkalnego zgodne z projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, aczkolwiek niezgodne z przepisami. W tym aspekcie Sąd zgodził się ze skarżącą, że zarówno projekt budowlany – zatwierdzony tą decyzją, jak również istniejący stan faktyczny dotyczący zbliżenia budynku mieszkalnego do granicy działki budowlanej, są bezspornie niezgodne z przepisami § 12 rozporządzenia. W tym przypadku nie można jednak stawiać inwestorowi zarzut nielegalnego zbliżenia budynku mieszkalnego do granicy działki nalężącej do skarżącej, skoro dokonując jego budowy zastosował się do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Sądu, brak było podstaw do nałożenia nakazu rozbiórki, który obejmowałby cały budynek mieszkalny zrealizowany na działce nr [...], skoro poprawnie oceniono, że lokalizacji tego budynku na działce, w tym zbliżenia ścian z otworami okiennymi do granicy z działką nr [...], były zgodne z pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę, ale naruszały przepisy techniczno-budowlane. Organy nadzoru budowlanego, wykonując wskazania wynikające z wyroku w sprawie o sygn. II SA/Wr 604/17, poprawnie oceniły, że parametry budynku, tj. kubatura, wysokość, długość i szerokość budynku, w świetle obecnie obowiązujących przepisów, kwalifikują się do kategorii nieistotnych zmian w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych budynku, ponieważ mieszczą się one w przedziale określonym w art. 36a ust. 5a pkt 1 Prawa budowlanego, który ustawodawca dopuścił jako dopuszczalne (zmiany w zakresie wysokości, długości, szerokości dokonane zostały w zakresie nieprzekraczającym istotność granic odstępstwa wynoszących 2%). Organ odwoławczy nie przekroczył granicy takiego uznania, bowiem wskazał, jakie przesłanki zadecydowały o zastosowaniu przyjętej w sprawie kwalifikacji prawnej odstępstwa.
W ocenie Sądu, w takim stanie zaistniały prawne i faktyczne podstawy do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Uwzględniając, że w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu przewidziano budowę zadaszenia o szerokości 0,90 m (w kierunku do granicy z działką nr [...]) nad wejściem i schodami do budynku, natomiast z pomiarów wykonanych podczas oględzin wynika, że szerokość zadaszenia wynosi 2,38 m, oznacza to, że zadaszenie nad wejściem zostało powiększone i zbliżone do granicy z działką nr [...]. Prawidłowo w sprawie stwierdzono, że inwestor wykonał zadaszenie niezgodnie z zatwierdzonym projektem i z odstępstwem od przepisów techniczno-budowlanych. W ten sam sposób Sąd zakwalifikował wykonanie schodów wejściowych do budynku. Sporne schody pomniejszają odległość do granicy z działką nr [...] o więcej niż 1,00 m. W zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu schody wejściowe do budynku zostały zaprojektowane o szerokości 1,93 m od budynku w kierunku granicy z działką nr [...].
Z powyższego wynika, że schody pomniejszają odległość do granicy o 0,93 m więcej niż wynikało to z przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących przed i po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę budynku.
W efekcie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe sformułowane w pierwszej kolejności i zarzut materialnoprawny.
Najpierw pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przy rozpatrywaniu przez DWINB odwołania skarżącej od decyzji z dnia 30 czerwca 2020 r. nie wystąpiły przesłanki ustawowe do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 79 § 2, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:
- 1) nieprawidłowe uznanie, że usytuowanie budynku mieszkalnego na działce 293/2 oraz okien w tym budynku jest zgodne z projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją Starosty Dzierżoniowskiego nr 227/2003 z dnia 25 czerwca 2003 r.;
- 2) niezasadne przyjęcie ustaleń dotyczących usytuowania budynku na podstawie informacji geodety z dnia 27 lutego 2017 r.; podczas gdy istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące rzetelności pomiarów dokonanych przez geodetę i konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego geodety;
- 3) pominięcie, że skarżącej odmówiono udziału w oględzinach nieruchomości i tym samym nie mogła ona czynnie uczestniczyć w przeprowadzeniu tego środka dowodowego;
- 4) brak stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi.
Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organy administracji podczas rozpatrywania sprawy zrealizowały należycie wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 604/17, podczas gdy organy nie przeprowadziły po wydaniu tego orzeczenia środka dowodowego w postaci oględzin z udziałem skarżącej, na który wprost wskazał Sąd w powyższym wyroku oraz oparły się jedynie na ustaleniach geodety z okresu przed wszczęciem postępowania.
W ramach zarzutów materialnych pełnomocnik skarżącej podniósł natomiast naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2-3 w powiązaniu z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepisy te nie będą miały zastosowania w sprawie, ponieważ roboty budowlane dotyczące usytuowania budynku i umiejscowienia okien zostały przeprowadzone zgodnie z pozwoleniem na budowę i w związku z tym nie można nałożyć na inwestora obowiązku doprowadzenia tak wykonanych robót do stanu zgodności z prawem.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i orzeczenia o kosztach postępowania, w tym kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Ponadto pełnomocnik zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów realizowanych w granicy podstawy naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, co trafnie wyeksponował Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja, a następnie wyrok wydane zostały w warunkach związania oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 604/17. Wyrażona w nim ocena prawna, w tym dotycząca zakresu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. determinowały dalszy tok postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dostrzega to autor skargi kasacyjnej, jednakże zarzut naruszenia przepisu art. 153 P.p.s.a. odnosi wyłącznie do dwóch kwestii, pomijając pozostałe rozważane zagadnienia, mające znaczenie dla finalnego wyniku sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji dopuścił i przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości, utrwalając jego przebieg w sporządzonym protokole z dnia 14 lutego 2019 r. (k. 51 akt administracyjnych). Zastosował się zatem do oceny prawnej zawartej w tym wyroku. W oględzinach nie brał udziału pełnomocnik skarżącej (jej mąż) wobec braku zgody inwestora na wejście na teren nieruchomości, jednak, zdaniem NSA, sam fakt nieuczestnictwa strony skarżącej w oględzinach nie uzasadnia naruszenia art. 153 P.p.s.a. Wszak oględziny zostały przeprowadzone, także na ich podstawie dokonano ustaleń, a pełnomocnikowi stworzono warunki do zapoznania się z ich wynikami i wypowiedzenia się co do tego dowodu. Uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w oględzinach należy postrzegać w kategoriach pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w tej czynności procesowej (art. 10 § 1 K.p.a.). Pełnomocnik skarżącej złożył taki zarzut, jednak ograniczył się w nim do ogólnego zakwestionowania poczynionych podczas oględzin ustaleń, czy stwierdzenia, że nie były wystarczające do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Nie przedstawił zaś rzeczowej argumentacji mogącej podważyć wnioski wypływające z przeprowadzonego dowodu.
Niezasadnie pełnomocnik upatruje naruszenia art. 153 P.p.s.a. również w tym, że organ oparł się jedynie na ustaleniach (pomiarach) geodety i to z okresu sprzed wszczęcia postępowania. Zebrany materiał dowodowy, przedstawiony i następnie omówiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przeczy jednak tym twierdzeniom. Zupełnie inną kwestią jest, że organy za najbardziej miarodajne uznały obliczenia odległości dokonane przez geodetę specjalistycznymi urządzeniami pomiarowymi wykorzystywanymi w pracach geodezyjnych, a ponadto z uwagi na brak ustabilizowania znaków granicznych między działkami nr [...] i [...] i częściowo wobec niemożności dokonania pomiarów.
Chybione okazały się zarzuty odniesione do zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Przede wszystkim prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w rozpoznawanej sprawie nie mogły być podważane konkretne rozwiązania architektoniczno - budowlane zawarte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z 25 czerwca 2003 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta jest ostateczna i zgodnie z zasadą trwałości takich decyzji, zawartą w art. 16 § 1 K.p.a., korzysta z domniemania mocy obowiązującej, do czego wypadnie jeszcze powrócić odnosząc się do zarzutu materialnoprawnego.
Zatem słusznie uznano, że kwestia sposobu usytuowania budynku na działce nr [...], zaprojektowania otworów okiennych i drzwiowego w ścianach zewnętrznych (frontowej i tylnej) w odległości od granicy z działką nr [...] mniejszej niż wynika ze standardowych przepisów techniczno - budowlanych, a także lokalizacji schodów zewnętrznych i zadaszenia musiała pozostać poza sferą decyzyjnego rozstrzygnięcia. Rzeczą organu nadzoru budowlanego było zaś ustalić, czy inwestor roboty budowlane wykonał zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia budowlanego, a jeśli dopuścił się odstępstwa - jaki charakter ma to odstępstwo. W tym kierunku zmierzało postępowanie wyjaśniające i wbrew postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi istniały podstawy do uznania poczynionych przez organy ustaleń za niewadliwe.
Wskazać przyjdzie, że sposób wykonania robót budowlanych był w toku postępowania weryfikowany przez organy nadzoru budowlanego. Ustalenia w omawianej materii poczyniono nie tylko w oparciu o sporządzoną przez uprawnionego geodetę inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, w tym pomiary geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego, ale także - kierując się oceną prawną sądu wyrażoną w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. - na podstawie dokumentacji budowlanej w sprawie o pozwolenie na budowę, dodatkowej informacji geodety z 27 lutego 2017 r. oraz w oparciu o czynności dokonane przez pracownika organu na oględzinach w dniu 14 lutego 2019 r. Pełnomocnik skarżącej twierdząc, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące rzetelności pomiarów nie zaoferował w toku postępowania administracyjnego żadnego środka dowodowego mogącego podważyć nie tylko nieprecyzyjne - jak uznał organ - własne pomiary na oględzinach, ale przede wszystkim pomiary geodety, które - jak już wskazano - dokonane zostały specjalistycznym sprzętem geodezyjnym, np. operatu innego geodety.
Także w skardze stawiając zarzut przedwczesności wniosków wyprowadzonych na podstawie ustaleń nie przedstawił racjonalnego argumentu względnie dowodu mogącego podać w wątpliwość uzewnętrzniony przez organ w uzasadnieniu decyzji sposób wnioskowania w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Nie można zgodzić się także z poglądem pełnomocnika skarżącej, że pomiary pracownika organu na oględzinach i pomiary geodety dotyczące odległości "znacząco" się różnią. Umknęło zgłaszającemu ten zarzut, że na oględzinach wykonano pomiary od ścian budynku (frontowej i tylnej) w stronę działki skarżącej do ogrodzenia z desek, jak odnotowano w protokole - z powodu braku wyniesienia granic w terenie i korzystania z taśmy zwijanej z tworzywa sztucznego. Tym można i należy tłumaczyć różnicę w odległościach mniejszą niż 3,00 m wynikającą z pomiarów geodezyjnych (w przypadku ściany frontowej o 0,23 m i ściany tylnej o 0,12 - 0,32 m).
Aczkolwiek pełnomocnik skarżącej nie sformułował wprost zarzutu odnoszącego się do ustaleń w zakresie długości i szerokości budynku mieszkalnego oraz jego wysokości, to jednak na aprobatę zasługuje pogląd o nieistotnym charakterze odstępstwa od warunków pozwolenia w zakresie powierzchni budynku (0,25 m²) i wysokości budynku (1 cm, z tym że od poziomu posadzki - 3 cm).
Nie zostały zaś objęte zarzutami procesowymi ustalenia w zakresie odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia dotyczące szerokości schodów wejściowych i zadaszenia nad wejściem do budynku, a zatem w zakresie objętym rozstrzygnięciem nakazującym właścicielowi doprowadzenie tychże schodów i zadaszenia do stanu zgodnego z prawem (pozwoleniem budowlanymi i obowiązującymi przepisami techniczno - budowalnymi).
Podstawa faktyczna ustalona więc została poprawnie, kontrolowaną decyzję organ uzasadnił właściwie, zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 K.p.a.
W tej sytuacji za chybiony przyjdzie uznać jedyny zarzut materialnoprawny odniesiony do art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 7 Prawa budowlanego.
Jak już rozważono, inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 2003 r., którą zatwierdzony został projekt budowlany. Obowiązkiem inwestora było więc realizować roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia. Inwestor w 2009 r. zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, który nie zgłosił sprzeciwu na podstawie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec tego, że nie zachodziła potrzeba wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, a inwestor przystąpił do jego użytkowania w oparciu o dokonane zawiadomienie i brak sprzeciwu ze strony organu nadzoru budowlanego, organ ten był uprawniony do wszczęcia i prowadzenia postępowania mającego za swój przedmiot ocenę zgodności wykonanych robót z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, LEX nr 2034049).
Nie zachodziły żadne przyczyny uzasadniające uruchomienie trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego. Skoro zaś w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę organ nadzoru budowlanego nie był władny prowadzić postępowania naprawczego o skutkach dalej idących, a mianowicie zmierzających do doprowadzenia do zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Oznaczałoby to możliwość zakwestionowania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę bez jej wzruszenia w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach procedury administracyjnej (zob. wyrok NSA z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 128/14, LEX nr 1987008). Ustawodawca konstruując przepisy rozdziału 5b Prawa budowlanego, w tym objęte podstawą kasacyjną art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 7, świadomie przyjął, że w przypadku, gdy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane sprzecznie z przepisami, ale zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i nie zachodzi potrzeba stosowania § 207 ust. 2 rozporządzenia wobec użytkowanego budynku (jako zagrażającemu życiu ludzi na podstawie odrębnych przepisów), doprowadzenie tak wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami jest możliwe dopiero po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Zatem w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie i zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, ale niezgodnie z przepisami (poza przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego), nie można nałożyć na inwestora (właściciela obiektu) obowiązku doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami. Niezasadnie twierdzi pełnomocnik skarżącej, że podstawę taką stwarza art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Pełnomocnik prezentując taki pogląd nie dostrzega dostatecznie, że legalność wykonywanych robót budowlanych uzależniona jest od ich zgodności z pozwoleniem na budowę.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, przyjętym za podstawę orzekania, inwestor wykonał roboty budowlane (poza schodami i zadaszeniem nad wejściem do budynku), zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projektem budowlanym, a niewielkie odstępstwa nie kwalifikowały się do potraktowania ich za istotne odstąpienie w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Uwzględniając powyższe rozważania nie ma znaczenia, że wykonanie tych robót było niezgodne z przepisami obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na budowę i nadto także realizacji robót. Dopiero skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę mogłoby stworzyć prawną możliwość uruchomienia takiego postępowania przed organem nadzoru budowlanego.
Powyższe spostrzeżenia dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. jest niezasadny, słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli doszedł do przekonania, że brak było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, skoro decyzja ta odpowiada prawu, na które powołuje się zawarte w niej rozstrzygnięcie.
Ostatni już zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie, skoro nawet w skardze kasacyjnej jej autor nie twierdzi, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli sądowej w oparciu o kryterium inne, niż legalności.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.