Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2031/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1959/18 oddalił skargę Prezydenta m.st. Warszawy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2018 r., znak DSW.521.16.2018.BRZ w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewydanie w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 11 maja 2018 r., nr 277/I/2018 (znak Wl-I.7840.62.3.2018.NB) nałożył na Prezydenta m.st. Warszawy karę pieniężną w wysokości 36.500 zł za 73 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia 21 lipca 2017 r., nr 211/Wol/2017 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym, wjazdem i remontem fragmentu ulicy [...] w [...] na działkach ew. [...] z obrębu [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskutek zażalenia Prezydenta m.st. Warszawy, postanowieniem z dnia 29 czerwca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) i art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U z 2018 r. poz. 1202, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej zwanej ustawą), uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary pieniężnej i ustalił jej wysokość na kwotę 17.500 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu 15 lipca 2016 r. do Prezydenta wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla opisanego powyżej zamierzenia budowlanego. Przedstawił następnie podjęte czynności w tej sprawie.

W dniu 12 sierpnia 2016 r. inwestor uzupełnił wniosek o następujące dokumenty: "7. Informacje na temat otaczających działek;

1. 2. Uzgodnienie dotyczące likwidacji stacji trafo;
2. 3. Rysunek pokazujący zakres remontu ul. [...] uzgodniony z Wydziałem Infrastruktury Dzielnicy [...];
3. 4. Decyzję zatwierdzającą dokumentację geologiczno inżynierską;
4. 5. Przeniesienie decyzji [...] na spółkę [...] sp. z o. o.". Następnie w dniu 18 sierpnia 2016 r. dokonał korekty wniosku, w którym jako rodzaj zamierzenia budowlanego wskazał: "budowę budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym, wjazdem i remontem fragmentu ulicy [...] ", a w dniu 13 września 2016 r. - korekty dotyczącej rozszerzenia zakresu inwestycji o działkę nr ew. [...]. Prezydent pismem z dnia 29 września 2016 r., nadanym w dniu 5 października 2016 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. W dniu 6 października 2016 r. do Prezydenta wpłynęło uzupełnienie wniosku o decyzję lokalizacyjną dotyczącą wjazdu z ulicy [...], a w dniu 17 października 2016 r. wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 19 października 2016 r. zawiesił postępowanie w tej sprawie, które zostało podjęte - wskutek pisma inwestora z dnia 25 stycznia 2017 r. - postanowieniem z dnia 1 marca 2017 r. Kolejnym postanowieniem z dnia 1 marca 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy nałożył na inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy, obowiązek uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. W dniu 17 marca 2017 r. pełnomocnik inwestora wypożyczył 4 egzemplarze projektu budowlanego, które zostały zwrócone wraz z uzupełnieniem w dniu 24 marca 2017 r. Następnie w dniu 27 marca 2017 r. do organu wpłynęło pismo z uwagami co do planowanej inwestycji, do których pełnomocnik inwestora odniósł się w piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r. Prezydent pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. zawiadomił strony o zebraniu całego materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Następnie pismem z dnia 23 maja 2017 r. na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w sprawie. Odpowiedź wpłynęła do organu w dniu 9 czerwca 2017 r. Kolejnym pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. ponownie zawiadomił strony o zebraniu całego materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. W dniu 10 lipca 2017 r. do organu wpłynęło kolejne pismo, w którym jedna ze stron podniosła uwagi do planowanej inwestycji, pełnomocnik inwestora odniósł się do uwag w piśmie z dnia 20 lipca 2017 r.

Prezydent m.st. Warszawy w dniu 21 lipca 2017 r. wydał decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy po przedstawieniu podejmowanych czynności stwierdził, że Wojewoda za datę wszczęcia postępowania uznał 15 lipca 2016 r., tj. dzień wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do Urzędu m.st. Warszawy, zgodnie z art. 57 § 1 K.p.a. Odjął od okresu trwania postępowania okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy, 60 dni (od 15 lipca 2016 r. do 13 września 2016 r.) w związku z dwoma korektami wniosku, 133 dni (od 19 października 2016 r. do 1 marca 2017 r.) w związku z zawieszeniem postępowania, 23 dni (od 1 marca 2017 r. do 4 marca 2017 r.) w związku z postanowieniem nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości oraz 17 dni (od 23 maja 2017 r. do 9 czerwca 2017 r.) w związku z wezwaniem na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. Dlatego przyjął, że całe postępowanie trwało 371 dni, a Prezydent dopuścił się 73-dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

Zdaniem organu odwoławczego opieszałość Prezydenta w podejmowanych działaniach miała decydujący wpływ na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy. Podkreślił w szczególności, że pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie z dnia 29 września 2016 r. o wszczęciu postępowania, podjął dopiero w 76 dniu po wpływie wniosku. Wytknął również, że od dnia wpływu wniosku, tj. od 15 lipca 2016 r. do dnia wpływu jego pierwszej korekty, tj. 18 sierpnia 2016 r. nie podejmował żadnych działań w analizowanej sprawie. Ponadto, w jego ocenie, brak działań w okresie od 18 sierpnia 2016 r. do 12 września 2016 r. (generowanie informacji z rejestru gruntów) wskazuje, że biernie oczekiwał na ewentualne korekty inwestora. Zaznaczył przy tym, że po otrzymaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, podjął je dopiero w dniu 1 marca 2017 r., zatem po 35 dniach.

Organ odwoławczy uznał, że Wojewoda błędnie obliczył okres podlegający odliczeniu od czasu trwania postępowania. Rozwijając ten wątek zgodził się najpierw, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy rozpoczął swój bieg zgodnie z art. 57 § 1 K.p.a., w dniu 15 lipca 2016 r. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że tylko okres związany z czasem, jaki organ wyznacza stronom na zapoznanie się ze zmianami wprowadzonymi przez inwestora, a nie okres od dnia wpływu wniosku (kompletnego pod względem formalnym) do czasu jego ostatecznej korekty, podlega odliczeniu od czasu trwania postępowania. Z tego względu, według niego okresem podlegającym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, jest okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 pkt. 1 ustawy, 133 dni w związku z zawieszeniem postępowania, 23 dni w związku z postanowieniem nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości, 17 dni w związku z wezwaniem na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. oraz 38 dni związany z ponownym zawiadomieniem stron o zebraniu całości materiału dowodowego (od 9 czerwca 2017 r. do 18 lipca 2017 r.). Skonstatował zatem, że całe postępowanie trwało 371 dni, natomiast Prezydent dopuścił się 95, a nie jak ustalił Wojewoda 73 dni zwłoki.

Jednakże z uwagi na art. 139 w związku z art. 144 K.p.a. uznał stanowisko Wojewody jako korzystniejsze. Stwierdził, że od ustalonego przez Wojewodę 73-dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt. 1 ustawy, należało odjąć jeszcze 38 dni (okres związany z ponownym zawiadomieniem stron o zebraniu całości materiału dowodowego - od 9 czerwca 2017 r. do 18 lipca 2017 r.). Przyjął zatem, że Prezydent dopuścił się 35-dniowego przekroczenia terminu i wymierzył mu karę pieniężną w wysokości 17.500 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną przez Prezydenta m. st. Warszawy skargę na początku powołał art. 35 ust. 6 pkt 1 i art. 35 ust. 8 ustawy oraz przedstawił stan faktyczny sprawy.

Następnie Sąd odniósł się do kwestii dotyczącej przyjętej przez organ daty wszczęcia postępowania. Zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze, że termin 65 dni na wydanie decyzji powinien być liczony od dnia złożenia kompletnego wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, przy czym chodzi o wniosek prawidłowy pod względem formalnym. W tym aspekcie zauważył jednak, że Prezydent nie dostrzegł żadnych braków formalnych wniosku, skoro nie wystosował do wnioskodawcy w terminie przewidzianym w art. 33 ust. 3 ustawy, pisemnego wezwania do jego uzupełnienia. Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć, żeby uzupełnienia czy korekty wniosku dokonane przez inwestora w dniach 12 i 18 sierpnia 2016 r. oraz 13 września 2016 r., dotyczyły jego braków formalnych, gdyż obejmowały w istocie kwestie materialne podania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Wyjaśnił, że istnieją dwa odmienne tryby uzupełniania niekompletnego wniosku o pozwolenie na budowę: z art. 64 § 2 K.p.a. - jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym i art. 35 ust. 3 ustawy - gdy wniosek zawiera braki materialno-prawne. Zauważył, że organ od chwili wpływu wniosku (15 lipca 2016 r.) do dnia sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie (29 września 2016 r.) nie zastosował żadnego z tych trybów. Dodał, że w aktach brak jest protokołu lub jakichkolwiek adnotacji, mogących wskazywać na dokonanie przez organ czynności ustnie lub telefonicznie.

W konsekwencji Sąd zaakceptował dzień 15 lipca 2016 r. jako datę wszczęcia postępowania, od której należy liczyć termin załatwienia sprawy.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd za trafne uznał twierdzenie organu, że postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę trwało 371 dni. Jak wskazał, organ zasadnie odliczył też od okresu trwania tego postępowania okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy, 133 dni (od 19 października 2016 r. do 1 marca 2017 r. w związku z zawieszeniem postępowania), 23 dni (od 1 marca 2017 r. do 24 marca 2017 r. - a nie jak wskazał organ omyłkowo w decyzji 4 marca 2017r. w związku z postanowieniem nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości), 17 dni (od 23 maja 2017 r. do 9 czerwca 2017 r. w związku z wezwaniem wystosowanym na podstawie art. 50 § 1 K.p.a.) i 38 dni (od 9 czerwca 2017 r. do 18 lipca 2017 r. w związku z ponownym zawiadomieniem stron o zebraniu całości materiału dowodowego).

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że całe postępowanie trwało 371 dni, a Prezydent dopuścił się 95, a nie jak ustalił Wojewoda 73 dni zwłoki. Zauważył zarazem, że z uwagi na treść art. 139 w związku z art. 144 K.p.a. słusznie organ odwoławczy uznał stanowisko w tym zakresie za korzystniejsze dla Prezydenta.

Na koniec Sąd powołał pogląd, zgodnie z którym art. 35 ust. 8 ustawy nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania właściwego biegu. Przyznał rację organowi odwoławczemu, że ani dokumenty, ani też wyjaśnienia Prezydenta nie stanowią potwierdzenia podjęcia wyjątkowych, nadzwyczajnych czynności w toku postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu sytuacje, na które powołuje się Prezydent, nie wiązały się z podjęciem dodatkowych czynności ze strony organu.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.).

Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty materialnoprawne.

W pierwszej kolejności pełnomocnik zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienia zapadły po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności.

Następnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10, art. 61 § 4 i art. 35 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że termin do wydania decyzji powinien być liczony od dnia 13 września 2016 r., a nie od dnia 15 lipca 2016 r.

Kolejny zarzut pełnomocnik odniosła do art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że doszło do naruszeń prawa w działaniu organów administracji, wydających zaskarżone postanowienie.

Zarzuciła też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia postanowień.

Z kolei zarzut materialnoprawny pełnomocnik odniosła do art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy kwestionując, że w sprawie zachodzą okoliczności opisane w powołanych przepisach, skutkujące nałożeniem kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie, jak również zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczyła, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przypomniała, że inwestor w dniach 18 sierpnia 2016 r. i 13 września 2016 r. złożył korekty wniosku. Nadmieniła, że były spowodowane rozmowami pracownika organu z inwestorem i wskazaniem przez organ braków formalnych i merytorycznych wniosku, co doprowadziło do jego korekty, m.in. obejmującej przebudowę fragmentu drogi, która to przebudowa była niezbędna do realizacji inwestycji. Podkreśliła, że pomimo braku pisemnego wezwania inwestora do usunięcia braków wniosku, nastąpiło to telefonicznie, w wyniku czego dopiero po korektach wniosek spełniał wymogi formalne. Postępowanie zostało zatem formalnie wszczęte w dniu 13 września 2016 r. po drugiej korekcie wniosku. Argumentowała, że taki sposób postępowania organu nie narusza norm postępowania i w istocie prowadzi do szybszej komunikacji pomiędzy inwestorem i organem. Tylko wniosek poprawny i kompletny pod względem formalnym wszczyna postępowanie w sprawie.

Postępowanie organu, jak zaznaczyła, choć nie spełniało w pełni wymogów pisemności, nie może zostać uznane za zwłokę zawinioną przez organ. Podniosła, że skoro faktyczne wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 13 września 2016 r. daje to 311 dni jako podstawę do kolejnych odliczeń.

Pełnomocnik stwierdziła, że od liczby 311 dni organ odwoławczy prawidłowo odliczył: 133 dni (zawieszenie postępowania), 23 dni (okres usunięcia nieprawidłowości), 17 dni (wezwanie z art. 50 K.p.a.) i 38 dni (ponowne zawiadomienie stron). Od pozostałych 100 dni należy odjąć 65 dni z art. 35 ustawy, w efekcie czego pozostaje 35 dni postępowania, które wykracza poza określony w prawie budowlanym 65 dniowy termin do wydania decyzji. Jeżeli jednak, zdaniem pełnomocnika, uwzględniony zostanie fakt, że ostateczna korekta wniosku przez inwestora nastąpiła w dniu 24 marca 2017 r., wówczas termin 65 dniowy został zachowany, bowiem od dnia wszczęcia postępowania upłynęło 119 dni, co po odliczeniu na wezwania i zawiadomienia stron: 17 dni (od 23 maja 2017 r. do 9 czerwca 2017 r.) oraz 38 dni (od 9 czerwca 2017 r. do 18 lipca 2017 r.), daje 64 dni.

Jak wskazała pełnomocnik, w przypadku zmian projektowych dokonywanych przez inwestora w toku postępowania, termin 65 dniowy wynikający z przepisów prawa budowlanego należy liczyć od ostatecznej korekty wniosku, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 24 marca 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.

Chybione są zarzuty procesowe zmierzające do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skarżący dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy i nie wydał decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku przez inwestora, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy. Najdalej idącym zarzutem jest ten kwestionujący przyjęte stanowisko, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 15 lipca 2016 r. Tego dnia do siedziby organu wpłynął wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu opisanego we wniosku; stwierdza to prezentata organu na wniosku. Stosownie do kodeksowej regulacji datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, który zobligowany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 3 i 4 K.p.a.).

Jak słusznie zauważył Sąd, jeżeli wniosek zawiera braki formalne wnioskodawca winien zostać wezwany do ich usunięcia w terminie nie krótszym niż siedem dni z zaznaczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Z kolei w razie stwierdzenia nieprawidłowości odnoszących się do strony merytorycznej wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy (m.in. kompletności projektu, jego zgodności z przepisami, aktualności dokumentów) organ administracji architektoniczno - budowlanej nie tylko może lecz zobowiązany jest nałożyć na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 3 i 5 pkt 1 ustawy). Organ administracji dysponuje więc instrumentami prawnymi zmierzającymi do wymuszenia na inwestorze złożenia wniosku kompletnego spełniającego wymogi formalne i merytoryczne, a tym samym zapobiegającymi przypisanie temu organowi zwłoki w rozpatrzeniu sprawy.

Według zaś art. 35 ust. 8 ustawy do terminu 65 dni od złożenia wniosku nie wlicza się jedynie terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Analiza przedstawionych akt administracyjnych wskazuje, że przed dniem 13 września 2016 r., tj. datą drugiej korekty i modyfikacji wniosku, skarżący nie podejmował czynności zmierzających do usunięcia przez inwestora ewentualnych braków i nieprawidłowości dołączonego do wniosku projektu tak w części architektoniczno-budowlanej, jak i zagospodarowania terenu. Przyznać należy rację autorowi skargi kasacyjnej, że dla przyśpieszenia rozpoznania sprawy możliwe i pożądane jest załatwianie sprawy, także na wstępnym etapie postępowania, w formie ustnej, telefonicznie, względnie za pomocą środków komunikacji elektronicznej, dopuszcza to art. 14 § 2 K.p.a., a w sprawach niecierpiących zwłoki także art. 55 § 1 i 2 K.p.a. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie zostało nawet uprawdopodobnione uprawdopodobnione, że upoważniony do załatwienia sprawy pracownik urzędu skarżącego kontaktował się z przedstawicielem inwestora telefonicznie, odbywał z nim spotkania, wskazując na nieprawidłowości.

W aktach brak dowodu potwierdzającego załatwianie sprawy w tej formie oraz dodatkowego wyjaśnienia, na czym polegały stwierdzone braki i nieprawidłowości. Nie zostało to utrwalone w formie protokołu lub adnotacji podpisanej przez upoważnionego przedstawiciela inwestora, względnie notatki urzędowej lub jedynie pisma inwestora po dokonaniu opisanych czynności (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1414/18 - LEX nr 3151667). Dla uznania prawdziwości twierdzeń skarżącego nie można było poprzestać na bardzo ogólnych wyjaśnianiach w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia kary. Oznacza to, że brak było podstaw do uznania, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w innej dacie niż złożenie wniosku, a natsępnie wliczenia czasu pomiędzy 15 lipca 2016 r. a 13 września 2016 r. (60 dni) jako okresu opóźnienia spowodowanego z winy inwestora albo z przyczyny niezależnej od skarżącego.

Niezasadny jest również drugi zarzut procesowy zmierzający do wykazania, że w istocie 65-dniowy termin przewidziany na załatwienie sprawy o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę rozpoczął swój bieg dopiero 24 marca 2017 r., tj. po zwrocie przez inwestora wypożyczonych egzemplarzy projektu budowlanego i dokonaniu ostatecznej korekty wniosku, jak utrzymuje się w jej uzasadnieniu (zob. k. 4 skargi kasacyjnej). Innymi słowy, według pełnomocnika, należało w rzeczy samej przyjąć, że postępowanie administracyjne trwało jedynie 119 dni. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy stwierdzić, że po pierwsze, z żadnego przepisu procedury administracyjnej i ustawy nie wynika, że 65-dniowy termin należy liczyć od dnia złożenia wniosku po ostatecznej korekty. Nie została podjęta próba wykazania, że ta ostatnia korekta całkowicie zmieniała wniosek, a inwestor żądał udzielenia pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem projektu budowlanego obejmującego inne zamierzenie budowlane aniżeli wynikające z wniosku z dnia 15 lipca 2016 r. Rozpoznawano w dalszym ciągu ten sam wniosek, a dokonanie ostatecznej korekty było wynikiem wykonania przez inwestora postanowienia z dnia 1 marca 2017 r. nakładającego na inwestora obowiązek dotyczący usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Po drugie, Sąd podobnie jak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, do terminu 65-dniowego nie wliczył szereg okresów, w których skarżący nie pozostawał w zwłoce i to zarówno przed, jak i po 24 marca 2017 r. W pierwszym przypadku odliczył okresy zawieszenia postępowania (133 dni) i uzupełnienia stwierdzonych nieprawidłowości (23 dni), a w drugim - okresy wyznaczone do złożenia wyjaśnień (17 dni) oraz ustosunkowania się do uwag innej strony i całości zebranego materiału dowodowego (38 dni). Podzielenie racji strony wnoszącej skargę kasacyjną prowadziłoby w istocie do konieczności odliczenia innych jeszcze okresów sprzed 24 marca 2017 r. (poza już odliczonymi), które nie mogą być uznane za okresy wymienione w art. 35 ust. 8 ustawy.

Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami przez nieuwzględnienie skargi. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, który nie został podważony w skardze kasacyjnej, nie dopuścił się obrazy art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy ani przez błędną wykładnię, ani w konsekwencji przez niewłaściwe zastosowanie. Sąd właściwie odczytał znaczenie zakresu pojęciowego zwrotów zawartych w tych przepisach odnoszących się do zwłoki w załatwianiu sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę i niewliczania do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, terminów o których mowa w ostatnio powołanym przepisie. Konsekwencją zaś ustalenia okresów niepodlegających odliczeniu od 65-dniowego terminu od dnia złożenia wniosku było zastosowanie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Z uwagi na brak oddzielnego zarzutu kasacyjnego dotyczącego sposobu odliczenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego terminu 38 dni w kontekście stwierdzeń Sądu o zakazie orzekania na niekorzyść skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), jedynie sygnalizuje tę kwestię pozostawiając ją poza sferą rozważań.

Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.