Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27.09.2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 400/05 oddalił skargę J.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z dnia [...] w części dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego rekreacyjnego, a uchylono w części dotyczącej rozbiórki urządzenia sanitarnego i umorzono w tym zakresie postępowanie.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] nakazał wstrzymać roboty budowlane na działce nr [...] w K. gm. K. oraz zobowiązał J.P. do przedstawienia w terminie do [...] zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przez przepisy szczególne i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] J.P. zwróciła się do organu o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów.
Decyzją z dnia [...] organ I instancji nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacyjną o wym. 6.00mx 7.00m wraz z urządzeniem sanitarnym, wzniesionych na w/w działce nr [...], ponieważ J.P. nie przedstawiła w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, natomiast uchylił decyzję w części dotyczącej rozbiórki urządzenia sanitarnego i w tym zakresie umorzył postępowanie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej. Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia daty popełnienia samowoli budowlanej wskazał, że ustalenie powyższej daty na okres po [...] było prawidłowe, gdyż miało oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym w protokole oględzin z dnia [...] podpisanego przez strony, z treści którego wynikało, że domek letniskowy wybudowano w [...]r, a istnienie drugiego obiektu stwierdzono po ponownych oględzinach w dniu [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.P. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy prawo budowlane oraz naruszenie art. 77 kpa. Skarżąca podniosła, iż organy bezpodstawnie przyjęły, jakoby przedmiotowy obiekt budowlany powstał po 1 stycznia 1995r. Ponadto zarzuciła naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, co przejawia się wszczynaniem postępowania administracyjnego jedynie w stosunku do niektórych właścicieli obiektów budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając skargę uznał, że w toku postępowania administracyjnego organom obu instancji nie można zarzucić działania z naruszeniem prawa. W ocenie sądu nie był zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania przez bezpodstawne przyjęcie, iż obiekt powstał po 1995r. Wbrew stanowisku skarżącej, nie można organom zarzucić dowolności w tym zakresie, gdyż powyższe ustalenie zostało dokonane na podstawie oświadczenia samej skarżącej złożonego do protokołu oględzin nieruchomości w dniu [...]. Ponadto tę samą datę wybudowania obiektu skarżąca wskazała przed Sądem, a dopiero w związku z pytaniem Sądu uświadomiła sobie niekonsekwencję swojego stanowiska i podała, że przy jego budowie wykorzystała pozostały częściowo szkielet szopy, bez przekonywującego uzasadnienia w jaki sposób było to możliwe, zważywszy na rodzaj obiektu. Samowola budowlana miała miejsce w [...]r. zatem zasadnie organy orzekające w sprawie zastosowały art.48 ustawy prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji.
Wobec tego zdaniem Sądu I instancji nie można organom zarzucić naruszenia prawa materialnego ani też naruszenia art. 77 kpa, ponieważ zarzuty co do ustaleń daty wybudowania obiektu nie są trafne, a skarżąca nie wskazała na czym konkretnie polegałoby powyższe naruszenie. Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania wskazanych w skardze.
Za niezasadny Sąd I instancji uznał także zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, ponieważ przepisy prawa budowlanego w zakresie samowoli budowlanej mają zastosowanie do wszystkich właścicieli obiektów budowlanych powstałych w takich samych stanach faktycznych.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez J.P. od powyższego wyroku zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 i 48 ustawy prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię oraz przyjęcie, iż samowola budowlana miała miejsce po 1 stycznia 1995r.
- 2. naruszenia przepisów prawa postępowania tj. art. 113 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób pozwalający na wydanie merytorycznego orzeczenia i rozpoznanie jej tylko i wyłącznie, niekompletnie w oparciu o zarzuty i wnioski strony zawarte w skardze do sądu I instancji, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że w ślad za organami administracyjnymi Sąd niezgodnie z istniejącym materiałem dowodowym przyjął, że samowola budowlana powstała po 1 stycznia 1995r., co skutkowało zastosowaniem w sprawie niewłaściwych przepisów prawa budowlanego i ich błędną wykładnię. Podniosła, że już na etapie postępowania administracyjnego twierdziła, iż data samowoli budowlanej została błędnie ustalona. W skardze kasacyjnej skarżąca zaprzeczyła, aby w podpisanym przez siebie protokole oględzin widniała wzmianka o treści na jaką powoływały się organy. Mimo negowania treści tego dokumentu organy administracji publicznej nigdy nie rozważały tej okoliczności i nie przeprowadziły żadnego postępowania w tym kierunku. Stwierdziła, że po 1 stycznia 1995r. wykorzystując konstrukcję stworzoną przed tą datą dokonała tzw. dobudowy -wzmocnienia. Skarżąca podniosła, iż sąd I instancji, rozpoznając sprawę skupił się jedynie na zarzutach wskazanych w treści skargi, nie badając, czy działania organów były zgodne z prawem.
Wynika to z treści uzasadnienia wyroku, w którym wskazano, że Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania wskazanych w skardze. Świadczy to o tym, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej koncentrując się tylko na skardze. Zdaniem skarżącej wszystkie zarzuty skargi winny być rozstrzygnięte, ponieważ miały dla sprawy merytoryczne znaczenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art.183 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.- dalej zwaną p.p.s.a/ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności o jakich mowa w art.183 par.2 p.p.s.a, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 powyższej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zarzucił zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania sądowego, dlatego w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego / wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r.FSK 618/04 ONSAiWSA 2005,nr 6,poz.120/.
Skarżący zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art.113 par.1 p.p.s.a oraz art.134 par.1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób pozwalający na wydanie merytorycznego orzeczenia i rozpoznanie jej tylko i wyłącznie, niekompletnie w oparciu o zarzuty i wnioski strony zawarte w skardze do sądu I instancji.
Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną". Jest to zatem regulacja w swej istocie porządkowa, bowiem reguluje on jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego składu orzekającego sądu. Określa moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed Sądem uzależniając go od "dostatecznego wyjaśnienia sprawy". Mając jednak na względzie charakter postępowania prowadzonego przez Sądy administracyjne, które sprowadza się nie do czynienia ustaleń faktycznych ale do przeprowadzenia oceny legalności zaskarżonych aktów i czynności administracyjnych (por.: art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przepis ten trudno naruszyć o ile strona powołująca się na ten zarzut nie zgłaszała w postępowaniu sądowym wniosków dowodowych / dowód z dokumentów/ czego skarżąca w niniejszej sprawie nie czyniła. "prawdy materialnej".
Poza tym dla skuteczności skargi kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania z art.174 pkt.2 ppsa, konieczne jest ustalenie, że naruszono istotny przepis postępowania, gdyż tylko naruszenie takiego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis nie ma takiego charakteru i nie może stanowić o skuteczności skargi kasacyjnej
Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi. Niezwiązanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego granicami skargi oznacza, iż granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez ten sąd. Te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie rozpatrzył sprawy w stopniu, do którego został zobowiązany przez wyżej cytowany przepis, a w rezultacie nie wyjaśnił sprawy w sposób pozwalający na wydanie orzeczenia.
Zarzut ten jest niezasadny.
Mógłby bowiem on być usprawiedliwiony tylko w tym przypadku, gdyby strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała w niej dowody, które zostały przez Sąd pominięte względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić na nimi do porządku. Taki stan rzeczy w sprawie jednak nie zachodzi, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozstrzygając niniejszą sprawę, nie naruszył powyższych reguł. Co prawda, nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, jednak skoncentrował swą ocenę na istocie przedmiotowego postępowania administracyjnego dotyczącego wzniesienia obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. W szczególności odniósł się do zarzutów strony dotyczących daty popełnienia samowoli budowlanej i swoje stanowisko w tym zakresie uzasadnił.
Wskazał, że organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy, a ponadto sama skarżąca składając wyjaśnienia przed Sądem potwierdziła datę realizacji przedmiotowego obiektu. W konsekwencji nie można było zarzucić organom nadzoru budowlanego, iż w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Wobec tego uchybienie Sądu I instancji w postaci braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi w sytuacji, gdy Sąd ten odniósł się do wszystkich zagadnień mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Z ustaleń dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, których jak wyżej wskazano skarga kasacyjna skutecznie nie zakwestionowała wynika, że w sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.
W świetle prawidłowo ocenionego w niniejszej sprawie stanu faktycznego sprawy, zasadnie Sąd I instancji uznał, że wobec wybudowania w 2000r. bez pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego zastosowanie w sprawie ma przepis art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji /Dz.U.z 2003, nr 207, poz.2016 /.
Z podniesionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.