Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Po 1285/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA), oddalił skargę P. M. (dalej: Skarżący) na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: WWINB) z dnia 25 września 2014 r. nr... w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego przeprowadził kontrolę legalności zabudowy na działce nr ewid.... przy ul. G.... w B. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 4 lipca 2014 r. nr..., nakazał Skarżącemu rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie pełniące obecnie funkcję garderoby o wymiarach 2,80 m x 4,06 m x 3,28 m. Jak ustalono, rozbudowy tej dokonał poprzedni właściciel bez wymaganego pozwolenia na budowę, a Skarżący nabył własność tej nieruchomości podczas licytacji publicznej w 2011 r. Z zeznań poprzedniego właściciela wynikało, że roboty budowlane rozpoczął on w 1995 r. wykonując daszek nad wejściem od strony wschodniej wraz z podtrzymującym go słupem. W latach 1996 - 1997 wybudowano ściany oraz wstawiono drzwi i okna. Realizowane etapami roboty zakończono w 2003 r. W tym czasie zmieniono też położenie drzwi wejściowych, które usytuowano od strony północnej.
W konsekwencji konieczne stało się wdrożenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., dalej: Prawo budowlane), gdyż rozbudowę zakończono po 1995 r., około roku 2003. W związku z tym wezwano Skarżącego do przedłożenia niezbędnych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 16 stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla kontrolowanej inwestycji; decyzja ta stała się ostateczna 19 marca 2014 r. Z powodu niemożności zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej wydano więc nakaz jej rozbiórki.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, w którym zakwestionowano dokonane ustalenia faktyczne i ocenę zgromadzonych dowodów oraz brak wyznaczenia terminu na dopełnienie obowiązków legalizacyjnych z art. 48 Prawa budowlanego, WWINB decyzją z dnia 25 września 2014 r. nr..., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że roboty budowlane, rozpoczęte pomiędzy 1982 r. i 1995 r. zakończono w roku 2003. Roboty te należało zakwalifikować jako rozbudowę realizowaną etapowo. Rzeczony obiekt budowlany pełni obecnie funkcję garderoby, a nie jak przyjęto początkowo - wiatrołapu. Z tych powodów prawidłowo wdrożono postępowanie z art. 48 Prawa budowlanego. Nie ulegało też wątpliwości, że nałożone na właściciela nieruchomości obowiązki nie zostały wykonane, gdyż nie przedłożono ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowanej części budynku. Brak było natomiast podstaw do wyznaczenia - przedłużenia terminu do przedstawienia wymaganych dokumentów, a art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajdował na tym etapie postępowania jeszcze zastosowania.
W skardze zarzucono organowi odwoławczemu nierozważenie interesu skarżącego oraz brak wyczerpującego rozważenia zebranego materiału dowodowego, zaniechanie zawieszenia postępowania, niedostatecznie precyzyjne oznaczenie przedmiotu decyzji i nie odniesienie się do zarzutów odwołania, jak również orzeczenie nakazu rozbiórki bez wyznaczenia terminu na spełnienie obowiązków legalizacyjnych oraz zaniechanie wezwania go do usunięcia nieprawidłowości w zakresie zgodności rozbudowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę uznał, że organy przeprowadziły postępowanie we właściwym trybie określonym w art. 48 Prawa budowlanego i prawidłowo zastosowały instrumenty określone w tym przepisie. Roboty budowlane, wyczerpujące znamiona rozbudowy, rozpoczęto pomiędzy rokiem 1982 a 1995 i prowadzono je etapami aż do roku 2003. Okoliczności te potwierdził poprzedni właściciel nieruchomości, J. G., a także J. T. w oświadczeniu z dnia 11 grudnia 2012 r. Roboty wykonano bez pozwolenia na budowę, czego zresztą strony nie kwestionowały. Organ powiatowy wdrożył postępowanie legalizacyjne i nałożył na obecnego właściciela budynku obowiązki określone w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w tym obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Do akt złożono jedynie decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 16 stycznia 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, która stała się ostateczna.
Spełnienie zaś obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego następuje w razie przedłożenia organowi nadzoru budowlanego pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ Skarżący nie wykonał ww. obowiązku, organ nadzoru budowlanego musiał podjąć decyzję na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowanego, tj. orzeczenia rozbiórki przedmiotowej rozbudowy. Niczego w sprawie nie zmienia to, że skarżący wystąpił z kolejnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. rozbudowy, gdyż stosownej decyzji nie przedłożono w wyznaczonym terminie wynikającym z postanowienia z dnia 27 marca 2013 r. Obowiązek z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego ma zaś charakter jednorazowy i nie może być ponawiany.
Odnosząc się do zarzutów skargi WSA stwierdził, że nabycie nieruchomości w drodze licytacji komorniczej nie zwalnia nabywcy z obowiązku doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Art. 1000 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego nie skutkuje zaś wygaśnięciem obowiązków administracyjnoprawnych, co potwierdza także dyspozycja art. 52 Prawa budowlanego zobowiązująca do wykonania czynności określonych w art. 48 także obecnego właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że postępowanie dotyczyło rozbudowy istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie pełniące funkcję garderoby, rozbiórka tej części nie powinna w żaden sposób wpłynąć na stabilność i oparcie budynku mieszkalnego.
W skardze kasacyjnej P. M., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie jego uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uchylenie kontrolowanych decyzji, a także orzeczenia o kosztach postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i stwierdzenie, że spełnione zostały przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, podczas gdy nie było ku temu podstaw, a także poprzez uznanie, że likwidacja rozbudowy nie powinna w żaden sposób wpłynąć na stabilność i oparcie budynku mieszkalnego, którego stanowi rozwinięcie pomimo braku uczynienia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń faktycznych,
- II. prawa materialnego, a to:
- 1. art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie prowadzące do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego,
- 2. art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazany w nich obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter jednorazowy i nie może być ponawiany,
- 3. art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez brak wezwania skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w zakresie zgodności z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- 4. art. 52 Prawa budowlanego w związku z art. 1000 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez uznanie, że nabycie nieruchomości w drodze licytacji komorniczej nie oznacza wygaśnięcia obowiązków administracyjnoprawnych, w szczególności obowiązku doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu wskazano, że WSA powielił błędną wykładnię art. 48 i 49 Prawa budowlanego dokonaną przez organy nadzoru budowlanego. Przyjął bowiem zasadność bezwzględnego zastosowania norm nakazujących wydanie decyzji rozbiórkowej z pominięciem ich kontekstu, dotkliwości sankcji i prowadzonej procedury legalizacyjnej, nie uwzględniając interesu Skarżącego, m.in. poprzez zaniechanie wyznaczenia dodatkowego terminu, na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego na uzupełnienie braków postępowania legalizacyjnego oraz tego, że nabył własność nieruchomości w trybie licytacji. Nie odniósł się również do wszystkich zarzutów skargi i nie ocenił całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności, tak organy jak i Sąd, nie zbadały możliwości wykonania rozbiórki bez konieczności rozebrania reszty obiektu ani jej ewentualnego wpływu na pozostałą część budynku. Pomimo braku stosownych ustaleń w tym zakresie Sąd uznał, że rozbiórka nie powinna mieć wpływu na pozostałą część budynku.
Tymczasem, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, art. 48 nie ma zastosowania w przypadku, kiedy rozbudowa istniejącego budynku dokonana została w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na tyle trwale, że rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części.
Postanowieniem z dnia 11 września 2015 r. sygn. II OSK 2044/15, Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek Skarżącego, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i stwierdzeniu, że spełnione zostały przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, podczas gdy nie było ku temu podstaw a także poprzez uznanie, że likwidacja rozbudowy nie powinna w żaden sposób wpłynąć na stabilność i oparcie budynku mieszkalnego, którego stanowi rozwinięcie, pomimo braku uczynienia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń faktycznych.
Uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu jest bardzo ogólne: WSA nie odniósł się w pełni do podniesionych zarzutów, nie dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie wskazał, jakim dowodom daje wiarę a którym nie i dlaczego oraz nie wskazał, jakie okoliczności uznaje za dostatecznie wyjaśnione i dlaczego. Uzasadnienie nie wskazuje przy tym, jakie zarzuty (skargi) zostały pominięte i na czym konkretnie polegają wady przypisywane postępowaniu dowodowemu.
Przy tej treści zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że postępowanie dowodowe nie jest prowadzone przez WSA, lecz przez organy administracyjne a zadaniem sądu administracyjnego jest ocena poprawności tego postępowania. Zatem kierowanie wymagań/nakazów wynikających art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stosunku do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy przepisy te dotyczą organów administracyjnych prowadzących postępowanie, jest nieprawidłowe. Niezależnie od tego argumentacja w zakresie uchybień i ich wpływu - i to istotnego – na wynik sprawy, poparta wprawdzie poglądami doktryny i orzecznictwa, nie zawiera zasadniczego wywodu a mianowicie, na czym w rozpoznawanej spawie uchybienia te miały polegać, nie mówiąc już o hipotetycznym wykazaniu ich wpływu (istotnego) na wynik sprawy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc uprawniony do samodzielnego poszukiwania uzasadnienia podstaw kasacyjnych stwierdza, że opisany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku.
Na marginesie zaznaczyć jednak należy, że WSA dokonał oceny przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w aspekcie naruszeń przepisów art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 9). Trafnie też skonstatował, że w przypadku samowoli polegającej na rozbudowie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie, jej likwidacja poprzez nakaz rozbiórki, nie powinna w żaden sposób wpłyną na stabilność i oparcie budynku mieszkalnego, którego stanowi rozwinięcie (vide: str. 8-9 uzasadnienia). Poszerzając tę argumentację przywołać można zeznania inwestora, które stanowiły podstawę ustaleń faktycznych w zakresie samowoli i jej etapowej realizacji: poprzedni właściciel rozpoczął prace w 1995 roku od wykonania daszku nad wejściem, tj. postawił słupy, na których oparł dach; w latach następnych (1996-1997) wykonał prace polegające na wybudowaniu ścian i wstawieniu okien, a roboty zakończył w 2003 roku. Zatem rozbiórka, która może polegać na wykonaniu tych samych czynności, tylko w odwrotnej kolejności, nie wpłynie na stabilność budynku.
W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie prowadzące do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego, naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazany w nich obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter jednorazowy i nie może być ponawiany, a także na naruszenie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez brak wezwania skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w zakresie zgodności z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ocena tych zarzutów wymaga kilku uwag ogólnych dotyczących art. 48 – 49 Prawa budowalnego. Przepisy te dotyczą samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zawierają unormowania umożliwiające legalizację tej samowoli. Zasadą sformułowaną w art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego jest nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego (realizowanego) obiektu budowlanego lub jego części, a wyjątkiem – jego legalizacja. Wynika to wprost z brzmienia wskazanego przepisu (zasada - "właściwy organ nakazuje... rozbiórkę", wyjątek - "z zastrzeżeniem ust. 2"). Wdrożenie procedury legalizacyjnej oraz kolejność podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięć nakładających szczegółowo wymienione obowiązki, wynika z kolejnych ustępów art. 48 oraz art. 49 Prawa budowlanego, przy czym poszczególne etapy procedury legalizacyjnej przewidzianej w ustępie 2, 3 oraz 4, uzależnione są od wykonania (albo nie) przez samowolnego inwestora uprzednio nałożonych nakazów.
W rozpoznawanej sprawie kwestia samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie pełniące aktualnie funkcję garderoby była bezsporna, co wynika z akt administracyjnych oraz rozstrzygnięć PINB podejmowanych w tym przedmiocie. I tak, postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r. (k. 142 akt adm.) nałożono na Skarżącego m.in. obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy obejmującej przedmiotową rozbudowę. Celem umożliwienia wykonania tego obowiązku, PINB dwukrotnie zawieszał postępowanie legalizacyjne (postanowienie z dnia 29 kwietnia 2013 r. – k. 182 akt j.w. oraz z dnia 21 sierpnia 2013 r. – k. 215).
Skarżący nie uzyskał żądanej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż decyzją nr... z dnia 16 stycznia 2014 r., Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla rzeczonej rozbudowy i decyzja ta stała się ostateczna. Brak pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy obligował organ do kontynuowania procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego, co w stanie faktycznym sprawy skutkowało orzeczeniem nakazu rozbiórki, w oparciu o art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wobec tego nieusprawiedliwione są zarzuty wskazujące na naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego.
Skarżący nie wykonał bowiem obowiązku wynikającego z postanowienia PINB z dnia 22 marca 2013 r. a zatem powrót do sformułowanej w art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego zasady (rozbiórka samowoli) nie stanowił błędu w subsumpcji tych przepisów.
Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego w aspekcie jednokrotności nakładania obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. Jak już wyżej wskazano, procedura legalizacyjna jest sformalizowana i etapowa a brak wykonania nałożonego obowiązku w każdym przypadku i na każdym etapie obliguje organ do powrotu do zasady wyrażonej w art. 48 ust. 1 tej ustawy. Z przepisów tych nie można wywodzić aby poszczególne nakazy nakładane były wielokrotnie, gdyż przeczyłoby to idei likwidacji stanu samowoli wyrażonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wreszcie, w realiach sprawy, wydana została decyzja (odmowna) w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy i niedopuszczalnym byłoby, w świetle art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ponowne procedowanie w tej samej sprawie (res iudicata).
Nie może odnieść także zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 52 Prawa budowlanego w związku z art. 1000 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez uznanie, że nabycie nieruchomości w drodze licytacji komorniczej nie oznacza wygaśnięcia obowiązków administracyjnoprawnych, w szczególności obowiązku doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, gdyż ostatnio wskazany przepis dotyczy wygaśnięcia praw i roszczeń osobistych ciążących na nieruchomości. Kwestia legalności obiektu budowanego do tego rodzaju praw, względnie roszczeń, w żadnym razie nie należy.
Z tych przyczyn, skoro wszystkie zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.