Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. S. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] października 2014 r. w przedmiocie wymeldowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy Dolsk orzekł o wymeldowaniu W. S. z miejsca pobytu stałego pod adresem ul. L., D..
W wyniku złożonego przez stronę odwołania, decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że W. S. opuścił miejsce stałego pobytu w 2007 r. w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności. Wojewoda Wielkopolski wskazał, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.; dalej "ustawa o ewidencji ludności"), pobyt stały ma miejsce gdy dana osoba fizycznie zamieszkuje pod oznaczonym adresem i ma wolę stałego w nim przebywania, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie.
W ocenie organu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Skarżący opuścił przedmiotowy lokal, nie mieszka w nim w sposób stały, nie ma tam żadnych jego rzeczy. Swoje sprawy życiowe koncentruje obecnie w Gliwicach. W dniu [...] sierpnia 2012 r. podpisał umowę najmu lokalu mieszkalnego w G. Na powyższą decyzję W. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, umorzenia postępowania i zasądzenia zwrotu kosztów. Zarzucił naruszenie art. 15 § 2 ustawy o ewidencji ludności poprzez uznanie, że opuścił dotychczasowe miejsce pobytu w sposób świadomy, dobrowolny i trwały, w tym błędne uznanie, że nie był zainteresowany i nie podjął żadnych środków prawnych na rzecz możliwości przywrócenia zamieszkania w tym lokalu oraz stwierdzenie, że lokal ten nie stanowi centrum spraw życiowych skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że istotą ewidencji ludności jest dokumentowanie faktów dotyczących pobytu danej osoby pod określonym adresem, a nie ustalanie uprawnień do korzystania z lokalu, czy tym bardziej rozstrzyganie sporów na tym tle. Zameldowanie jest tylko czynnością rejestracyjną, potwierdzającą fakt przebywania danej osoby pod określonym adresem i nie daje prawa do przebywania w tym lokalu. Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że przesłanką wymeldowania danej osoby z pobytu stałego jest opuszczenie przez tę osobę dotychczasowego miejsca pobytu z zamiarem nieprzebywania w tym miejscu. Co do zasady opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu powinno być wynikiem dobrowolnej decyzji osoby zameldowanej. Jednakże w pewnych przypadkach wola osoby zameldowanej nie ma wpływu na wydanie decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego.
Taka sytuacja wystąpi w przypadku eksmisji, kiedy to wolę opuszczenia miejsca zameldowania zastępuje orzeczenie wydane przez sąd oraz w przypadku skazania tej osoby na karę pozbawienia wolności i wykonywania wobec niej tego orzeczenia. Okoliczność, że skarżący nie opuścił dobrowolnie swojego miejsca pobytu, nie stanowiła zatem przeszkody do wydania decyzji o jego wymeldowaniu. Sąd wskazał również, że od czasu opuszczenia lokalu do chwili wydania decyzji o wymeldowaniu, skarżący ani nie podejmował działań świadczących o utrzymywaniu kontaktu ze spornym lokalem, czy też traktowaniu lokalu jako centrum spraw życiowych, ani też nie zgłaszał roszczeń cywilnoprawnych do lokalu. W szczególności, z akt sprawy nie wynika, by skarżący podejmował działania mające na celu chociaż częściowe pokrywanie opłat związanych z utrzymaniem lokalu, zapewnienie utrzymywania lokalu w niezbędnym porządku, czy stanie technicznym, nawet za pośrednictwem innych osób.
Nie ma też dowodów, by podejmował starania o utrzymanie lub uzyskanie tytułu do lokalu, bądź uzewnętrzniał wolę powrotu do lokalu przed wszczęciem postępowania o wymeldowanie. W mieszkaniu nie ma żadnych rzeczy osobistych należących do skarżącego. W świetle powyższego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, w związku z czym organy prawidłowo orzekły o wymeldowaniu W. S. z lokalu nr [...] przy ul. L. w D. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 15 § 2 ustawy o ewidencji ludności - poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie, warunkujące wymeldowanie skarżącego z lokalu nr [...] przy ul. L. w D.;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 12 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, nie rozważenie wszystkich okoliczności mających lub mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, nadto wobec nie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd nieprawidłowych ustaleń faktycznych polegających na niezasadnym przyjęciu, że:
- - powrót skarżącego do spornego lokalu jest w zasadzie niemożliwy;
- - od czasu opuszczenia lokalu do chwili wydania decyzji o wymeldowaniu skarżący nie zgłaszał roszczeń cywilnoprawnych do lokalu;
- - skarżący nie podejmował starań o utrzymanie lub uzyskanie tytułu do lokalu, bądź uzewnętrzniał wolę powrotu do lokalu przed wszczęciem postępowania o wymeldowanie;
- - pozew o wydanie nieruchomości skarżący wniósł dopiero po złożeniu wniosku o wymeldowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, kwestionowany przez niego wyrok został podjęty z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), poprzez uznanie, że spełnione zostały przesłanki wskazane w tym przepisie, warunkujące wymeldowanie skarżącego kasacyjnie z lokalu przy ul. L. w D..
Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.
Z akt sprawy wynika, że skarżący opuścił miejsce dotychczasowego pobytu w 2007 r. w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności. Po powrocie z zakładu karnego [...] lipca 2012 r. usiłował wejść do lokalu, jednak nie został wpuszczony przez obecną właścicielkę. Z uwagi na awanturę zabrał w asyście policji wszystkie swoje rzeczy osobiste, a narzędzia pozabierał podczas przepustek z więzienia. W. S. ma zagwarantowane aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2005 r. bezpłatne prawo użytkowania nieruchomości na czas nieokreślony, "niewątpliwie jednak na lat 40". W dniu [...] marca 2014 r. złożył pozew o wydanie nieruchomości, a [...] sierpnia 2012 r. podpisał umowę najmu lokalu mieszkalnego w G. Swoje sprawy życiowe koncentruje w Gliwicach.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie zostały spełnione, wynikające z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przesłanki stanowiące podstawę do wydania decyzji o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego.
Jak trafnie wywodził Sąd I instancji, istotą ewidencji ludności jest dokumentowanie faktów dotyczących pobytu danej osoby pod określonym adresem, a nie ustalanie uprawnień do korzystania z lokalu, czy tym bardziej rozstrzyganie sporów na tym tle. Zameldowanie jest tylko czynnością rejestracyjną, potwierdzającą fakt przebywania danej osoby pod określonym adresem i nie daje prawa do przebywania w tym lokalu. Przesłanką wymeldowania danej osoby z pobytu stałego jest opuszczenie przez tę osobę dotychczasowego miejsca pobytu z zamiarem nieprzebywania w tym miejscu. Co do zasady opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu powinno być wynikiem dobrowolnej decyzji osoby zameldowanej. Jednakże w pewnych przypadkach wola osoby zameldowanej nie ma wpływu na wydanie decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego. Taka sytuacja wystąpi w przypadku eksmisji, kiedy to wolę opuszczenia miejsca zameldowania zastępuje orzeczenie wydane przez sąd oraz w przypadku skazania tej osoby na karę pozbawienia wolności i wykonywania wobec niej tego orzeczenia. Okoliczność, że skarżący nie opuścił dobrowolnie swojego miejsca pobytu, nie stanowiła zatem przeszkody do wydania decyzji o jego wymeldowaniu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że z brzmienia art. 15 ust. 2 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie wynika, by organ musiał dokonywać ustaleń w kwestii dobrowolności opuszczenia miejsca stałego pobytu przez osobę, wobec której wszczęto postępowanie, poza tym przepisy meldunkowe abstrahują od oceny motywów podjętych kroków (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 989/14 - LEX nr 1989300). Wola opuszczenia miejsca zamieszkania przez osobę zameldowaną nie ma znaczenia w przypadku skazania tej osoby na karę pozbawienia wolności i wykonywanie wobec niej tego orzeczenia. W tym przypadku wolę opuszczenia miejsca zameldowania zastępuje podlegający wykonaniu wyrok Sądu. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie opuścił dobrowolnie swojego miejsca pobytu nie stanowi więc przeszkody do wydania decyzji o jego wymeldowaniu (wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2573/12).
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie opuścił przedmiotowy lokal kilka lat przed wydaniem ostatecznej decyzji o jej wymeldowaniu. Tak długi czas, który upłynął od opuszczenia lokalu świadczy o trwałości tego opuszczenia. Powodem opuszczenia lokalu przez skarżącego kasacyjnie było odbywanie przez niego kary pozbawienia wolności, co – jak wskazywano w przywoływanym orzecznictwie – zastępowało dobrowolność tego opuszczenia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że ewidencja ludności ma charakter jedynie rejestracyjny, a jej celem jest odzwierciedlenie rzeczywistego stanu - faktycznego miejsca pobytu oznaczonej osoby. Utrzymanie zameldowania w lokalu, w którym dana osoba faktycznie nie przebywa, stanowiłoby tzw. fikcję meldunkową. Byłoby to sprzeczne z celem instytucji zameldowania, a przede wszystkim z jej rejestrowym (ewidencyjnym) charakterem (por. np. wyroki NSA z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II OSK 439/15; z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2672/11; z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1996/11).
Skoro skarżący kasacyjnie nie przebywa w przedmiotowym lokalu od wielu lat, to już tylko z tego powodu uznać należy, że zostały spełnione przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Sam upływ czasu od opuszczenia lokalu (niezależnie od przyczyn tego opuszczenia) świadczy o tzw. fikcji meldunkowej, bowiem nie jest odzwierciedleniem rzeczywistego stanu, to jest faktycznego miejsca pobytu skarżącego.
Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie jest więc w tej sprawie uzasadniony.
W tej sytuacji wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a więc świadczące o spełnieniu przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zostały prawidłowo ustalone, przeanalizowane i wyjaśnione przez Sąd I instancji, co znalazło wyraz w motywach skarżonego kasacyjnie wyroku.
Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zebrany przez organ materiał dowodowy był wystarczający do powyższego ustalenia, co sprawia, że ewentualne dalsze prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem z niespornych w istocie okoliczności wynika, że skarżący opuścił przedmiotowe mieszkanie w 2007 r. i obecnie koncentruje swoje sprawy życiowe poza miejscem uprzedniego zameldowania na pobyt stały, to w tej sytuacji spełnione zostały przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Nie zmienia tego faktu ani ewentualny możliwy powrót skarżącego do spornego lokalu, ani zgłaszanie przez niego roszczeń cywilnoprawnych do mieszkania. Podkreślić wypada, że wymeldowanie skarżącego kasacyjnie nie pozbawia go możliwości powrotu do lokalu i ponownego w nim zameldowania. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 12 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., nie znajduje zatem w realiach tej sprawy usprawiedliwionych podstaw.
Nie można również uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz.
39) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło. Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kompleksową kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.