Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 397/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Z. i P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji - uchylił zaskarżone postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. M. P. reprezentujący M. Sp. z o.o. zwrócił się do Wójta Gminy Ś. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na ustawieniu na terenie planowanej hali magazynowo-produkcyjnej zlokalizowanej na wydzielonej części działki nr [...], obr. Ś., gm. Ś. instalacji do produkcji półproduktu do wytwarzania węglowodorów płynnych.
Z. i P. P. - właściciele działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. wystąpili do Wójta Gminy Ś. o zawieszenie postępowania wszczętego z wniosku M. P. do czasu podjęcia rokowań z inwestorem.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy Ś., w oparciu o art. 98 § 1, art. 123 i art. 124 K.p.a., odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania.
Po rozpatrzeniu zażalenia Z. i P. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy Ś. z dnia [...] lutego 2013 r. wskazując, że wniosek o zawieszenie postępowania nie został złożony przez stronę, na której żądanie zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej.
Na powyższe postanowienie Z. i P. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jego nieważności. Zdaniem skarżących, zażalenie na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania było niedopuszczalne w świetle art. 101 § 3 K.p.a. i w związku z tym Kolegium rozpatrując merytorycznie zażalenie naruszyło prawo.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Ponadto organ wyjaśnił, że na podstawie art. 101 § 3 kpa. została wyłączona możliwość wniesienia zażalenia jedynie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Z przepisu tego nie wynika natomiast zakaz wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż stwierdzona wadliwość wydanego postanowienia nie skutkuje stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako - P.p.s.a.). Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., a zatem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, stronie przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r., stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu w orzecznictwie przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
Z obecnie obowiązującej regulacji wynika wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro zaś ustawodawca w znowelizowanym przepisie art. 101 § 3 K.p.a. wyraźnie wymienił te dwa rodzaje postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza to, że wolą ustawodawcy było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania.
Sąd I instancji stwierdził, że skoro obowiązujące w dacie wydawania skarżonego postanowienia przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to Kolegium po otrzymaniu zażalenia skarżących winno było stwierdzić niedopuszczalność zażalenia w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 kpa. Mając na względzie, że organ merytorycznie rozpatrzył zażalenie skarżących i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, WSA w Olsztynie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 101 § 3 w zw. z art. 144 § 1 K.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż ww. przepisy procedury nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, co obligowało Kolegium do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 101 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a. prowadzi do wniosku, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przysługuje, wobec czego Kolegium uprawnione było do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że modyfikacja art. 101 § 3 K.p.a. nie uszła uwadze organu rozpatrującego zażalenie, chociaż rozważania w tym zakresie nie zostały opisane w postanowieniu. Mając na uwadze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego organ odwoławczy stwierdził, że prymat należy dać takiej wykładni, która zmierza do rozszerzenia gwarancji procesowych obywatela. Interes prawny strony może przejawiać się w tym, aby postępowanie prowadzone z urzędu i zmierzające do pozbawienia lub ograniczenia przysługujących jej uprawnień, zostało zawieszone, jeżeli zachodzą ku temu przesłanki, zaś wydane w tej sprawie orzeczenie mogło być zaskarżone w formie procesowej. Zdaniem strony, w sytuacji gdy zasadniczy problem sprowadza się do kwestii interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przed i po jego nowelizacji, a orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii interpretacji tego przepisu jest różnorodne, wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie jest przede wszystkim krzywdząca dla strony, gdyż pozbawia ją prawa do poddania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania weryfikacji instancyjnej.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, wspomniana nowelizacja w żaden sposób nie wyłączyła możliwości wnoszenia zażalenia na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, bowiem przepis art. 101 § 3 K.p.a. został zmieniony tylko w zakresie możliwości zażalenia postanowień odmawiających podjęcia zawieszonego postępowania. Ogólna formuła, dająca możliwość zaskarżenia w drodze zażalenia wszystkich postanowień wydanych w sprawie zawieszenia postępowania, pozostała zaś bez zmian.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ma obowiązek dokonać oceny dopuszczalności skargi, albowiem – zgodnie z art. 189 p.p.s.a. - jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis art. 189 p.p.s.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. Przepis ten pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji.
Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Ś. z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 K.p.a.). Przepis art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.
18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania").
Wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 K.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego.
Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 K.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 (ONSAiWSA z 2014 r., z. 5, poz. 74), postanowieniu NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1272/12 oraz w wyroku NSA z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12.
Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że nie było podstaw do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, albowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie w tym przedmiocie. Konsekwencją tego jest to, że postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, było postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które nie służyło zażalenie. Tym samym nie jest dopuszczalne zaskarżenie postanowienia w tym przedmiocie, w drodze skargi do sądu administracyjnego, albowiem skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie.
Nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Wniesienie bowiem niedopuszczalnego zażalenia i wydanie na skutek tego zażalenia postanowienia przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, oznaczałoby konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz w razie wniesienia skargi kasacyjnej rozpoznania jej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przedmiotem rozpoznania byłaby zasadność odmowy zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania.
Z tych względów należy przyjąć, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się nie tyle do postanowienia, na które nie służy zażalenie, ponieważ, co do zasady, nie jest dopuszczalne zaskarżanie postanowienia organu pierwszej instancji bez wyczerpania środków zaskarżenia, co do przedmiotu takiego postanowienia, którym jest kwestia wpadkowa w toku postępowania rozstrzygana postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Skoro zaś kwestią tą jest odmowa zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania, to na postanowienie w tej kwestii, wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takie stanowisko, które należy podzielić, zostało już wyrażone w postanowieniach NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 172/13 i z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1590/13.
Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne, gdyż skarga podlegała odrzuceniu. Tego stanu rzeczy nie może zmienić wadliwe pouczenie przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie, ani to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić niedopuszczalność zażalenia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O zwrocie wpisu od skargi i skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.