Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 29 kwietnia 2021 r., II SA/Op 81/20 oddalił skargę J.R. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: OWINB) z 31 grudnia 2019 r., nr 436/2019, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 10 października 2019 r., nr 106/2019, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał skarżącemu przywrócić stan poprzedni zabudowanej obecnie klatki schodowej jako części wspólnej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości T., gmina [...], wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.
J.R. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 50 i art. 51 p.b. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że prace budowlane wykonane przez skarżącego stanowią przebudowę, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż wskutek prac wykonanych przez skarżącego doszło jedynie do zmiany szerokości spocznika schodów, co wyłącza w świetle definicji przebudowy uznanie tychże prac za przebudowę, i w konsekwencja doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżący winien uzyskać pozwolenie na budowę, a skoro takowym się nie legitymuje właściwym było wdrożenie trybu naprawczego polegającego na nakazaniu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego.
Z uwagi na powyższy zarzut skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionej podstawie.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 50 i art. 51 p.b., albowiem Sąd I instancji nie uchybił wskazanym przepisom prawa materialnego, przyjmując, że w okolicznościach faktycznych sprawy wykonane przez skarżącego roboty budowlane, stanowiąc formę przebudowę budynku, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego odstąpienie przez skarżącego od zastosowania się do tego obowiązku uzasadniało wdrożenie względem spornej przebudowy postępowania naprawczego (art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.) i z uwagi na niemożność jej zalegalizowania, posłużenie się przez organ nadzoru budowlanego nakazem przywrócenia przebudowanej części budynku do stanu poprzedniego, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite należy uznać stanowisko, zgodnie z którym próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez skarżącego kasacyjnie) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 2091/22; wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1309/21; wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2489/20; wyrok NSA z 15 maja 2019 r., II OSK 1630/17).
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie podważył podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, albowiem odstąpił od objęcia podstawą wniesionej skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Czyni to nieskutecznym dowodzenie w skardze kasacyjnej, że wykonane w obrębie klatki schodowej budynku roboty budowlane wiązały się z podjęciem innych czynności, niż ustalone przez organy nadzoru budowlanego, jak też że skutkowały one odmiennymi konsekwencjami dla stanu obiektu i posiadanych przez niego parametrów, niż stwierdzone w sprawie.
Należy w tym kontekście przypomnieć, że Sąd I instancji zaaprobował stanowisko OWINB, zgodnie z którym skarżący dokonał zabudowy części klatki schodowej, wykonując konstrukcję stalową z kształtowników zimnogiętych, do której przymocowane zostały płyty drewnopodobne. Zabudowa spocznika klatki schodowej od strony lokalu nr 8 skutkowała zmniejszeniem wymaganej szerokości użytkowej spocznika schodów, która stosownie do § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 2065 ze zm.), dalej: r.w.t., w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego powinna wynosić minimum 1,5 m, spowodowała również powstanie przegrody wewnętrznej oddzielającej mieszkanie należące do skarżącego od drogi komunikacji ogólnej niespełniającej wymogów w zakresie odporności ogniowej (§ 217 ust. 1 r.w.t.).
Zabudowa, przez którą odbywać się ma w założeniu ewakuacja z pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi (lokalu mieszkalnego) na zewnątrz budynku, doprowadziła równocześnie do zmniejszenia szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej, jak i jej wysokości poniżej dopuszczonych w § 242 ust. 2 i 3 r.w.t. wartości.
Jakkolwiek zgodzić się należy z prezentowanym w piśmiennictwie stanowiskiem, że brak zdefiniowania przez ustawodawcę ustawowych typów robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 p.b., stwarza trudności w jednoznacznym określeniu kryteriów je różnicujących prawnie (por. T. Szczurowski, Delimitacja zakresów robót budowlanych prowadzonych w obiekcie po jego wybudowaniu. MoP 2013, nr 24), tym niemniej na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może budzić wątpliwości poprawność oceny Sądu I instancji, że zmiana układu pomieszczenia klatki schodowej, pozostającej częścią wspólną budynku mieszkalnego w związku z jej wygrodzeniem przez skarżącego ma taki charakter, iż ingerując w zaprojektowany układ komunikacyjny obiektu budowlanego i przyjęte w nim rozwiązania projektowe istotne z punktu widzenia użytkowego i bezpieczeństwa pożarowego, prowadziła do zmiany parametrów użytkowych i technicznych tego obiektu (nie będących parametrami charakterystycznymi), a przez to powinna być kwalifikowana jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.
Jedynie na marginesie tego wniosku wypada zauważyć, że zwalczając ocenę prawną zamieszczoną w zaskarżonym wyroku skarżący kasacyjnie nie określił jednoznacznie, jaka postać robót budowlanych – jego zdaniem - powinna być przypisana zrealizowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu. W tym zakresie rozważania skargi kasacyjnej dalekie są od klarowności, ponieważ wyjaśnienia zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwalifikują wykonane roboty zarówno jako remont, jak i wiążą inwestycję z dokonaniem przez stronę rozbudowy (s. 2).
W okresie, w którym zostały zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane (2016 r.), art. 29 ust. 2 pkt 1a i 1b p.b. przewidywał, że zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest wyłącznie przebudowa obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 p.b., a także budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków, co oznacza, iż roboty stanowiące przedmiot wszczętego przez PINB postępowania naprawczego (wykonane w budynku mieszkalnym wielorodzinnym) podlegały reglamentacji kształtowanej bezpośrednio treścią art. 28 ust. 1 in principio p.b. Odmienne zapatrywanie skarżącego uznające, że nie był on zobowiązany do wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę musi być w tych warunkach odrzucone, podobnie jak towarzyszące prezentowanej przez skarżącego ocenie przekonanie, iż w przypadku spornej zabudowy nie może być mowy o naruszaniu przez nią wymagań techniczno-budowlanych, gdyż to sam budynek mieszkalny w wyniku jego wadliwego zaprojektowania i wykonania pozostaje niezgodny z przepisami prawa.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.