Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 217/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta Jędrzejowa po rozpoznaniu wniosku T. K. ustalił warunki zabudowy nieruchomości dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego (pomieszczenia) z przeznaczeniem na kotłownię o mocy do 14 kW wraz z realizacją niezbędnej infrastruktury technicznej, wynikającej z przewidywanego przeznaczenia na działce nr [...], położonej w Jędrzejowie przy ul. B. W uzasadnieniu stwierdził, że analiza uwarunkowań określonych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. z 2012 r., poz. 674 - dalej jako u.p.z.p.) w kontekście zamierzonej inwestycji wykazała, że wszelkie określone warunki w tym przepisie zostały spełnione.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. po rozpoznaniu odwołania I. K. i H. K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że sporządzona na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analiza sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji nie pozostawiła wątpliwości, że zamierzone przez inwestora wprowadzenie funkcji kotłowni w istniejącym budynku gospodarczym, będzie pozostawało w zgodzie z istniejącym porządkiem planistycznym, tj. nie będzie kolidowało z funkcją zabudowy terenu sąsiedniego, znajdującą się w wyznaczonych granicach obszaru analizowanego. Wskazana bowiem we wniosku ściśle użytkowa funkcja stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji podstawowej, tj. mieszkalnej, nie zmieni przeznaczenia zabudowy terenu inwestycji, jak również działek sąsiednich, które również stanowią teren zabudowy mieszkaniowej. Organ odwoławczy podkreślił, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza nakazu czy konieczności kopiowania istniejącej zabudowy, gdyż wystarczającym jest, aby nowa zabudowa nie kolidowała z już istniejącą i można ją było pogodzić z zastanym stanem rzeczy.
W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały także wszystkie pozostałe wymogi uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy: dostępność do drogi publicznej, uzbrojenie wystarczające dla projektowanego przedsięwzięcia, brak potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, brak naruszenia przepisów odrębnych.
Wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu organ odwoławczy uznał za niezasadne. W szczególności stwierdził, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może złożyć każdy, niezależnie od przysługującego mu uprawnień do nieruchomości. Organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy - jest zawsze bezwzględnie związany rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora. Ponadto, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Samo wydanie decyzji nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest wymagane przedłożenie dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w postępowaniu dotyczącym dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w aktualnym porządku prawnym, jest prawnie dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Przepisy Prawa budowlanego nakazują bowiem wręcz uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, o czym stanowi art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 lub dla zmienionego samowolnie sposobu użytkowania obiektu budowlanego - art. 71 "a" ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Kolegium wyjaśniło również, że podnoszone w toku postępowania kwestie zagrożenia wnioskowaną inwestycją bezpieczeństwa ludzi, mienia i ochrony środowiska oraz naruszenia przepisów Prawa budowlanego są na obecnym etapie postępowania przedwczesne i nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Dotyczą bowiem postępowania przed właściwym organem nadzoru budowlanego, który przed wydaniem decyzji legalizującej obecny stan faktyczny, dokona kompleksowej oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z prawem, w tym także z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać tego typu obiekty.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że inwestycja wskazana we wniosku T. K. dotyczy nieistniejącego budynku gospodarczego w związku z czym ustalanie warunków zabudowy dla tak określonego przedsięwzięcia jest bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że skarga nie wskazuje, o którą z wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 Kpa podstaw wznowienia postępowania chodzi, zaś działając w ramach określonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Sąd nie dostrzegł żadnych naruszeń dających podstawę do wznowienia postępowania.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut bezprzedmiotowości przeprowadzonego postępowania z uwagi na brak na działce nr [...] położonej w J. budynku gospodarczego, którego zmiana sposobu użytkowania została wskazana jako przedmiot wniosku inwestora. W ocenie Sądu z treści skargi wynika, że istota tego zarzutu nie dotyczyła braku przedmiotu wniosku, ale wadliwego określenia planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd wywiódł, że z wyjaśnień inwestora zawartych piśmie z dnia [...] października 2012 r. wynika, że przedmiotowe pomieszczenie zostało legalnie wybudowane w 2010 r., na podstawie zgłoszenia, przy czym nie była to rozbudowa budynku mieszkalnego o kotłownię, ale budowa budynku (pomieszczenia) gospodarczego położonego tuż przy istniejącym domu mieszkalnym. Takie usytuowanie, choć może wywoływać wątpliwości odnośnie charakteru inwestycji, nie przesądza o tym, że doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego.
W ocenie Sądu nawet jeżeli pomieszczenie to zostało funkcjonalnie połączone z budynkiem mieszkalnym, przez co przestało być zgłoszonym samodzielnym budynkiem gospodarczym, to nie powoduje to bezprzedmiotowości, ani niedopuszczalności wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zmiana sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na kotłownię również jest co do zasady dopuszczalna i w celu jej przeprowadzenia wymaga uzyskania warunków zabudowy, czasem również następczego. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że skoro od początku zamiarem inwestora było rozbudowanie budynku mieszkalnego o kotłownię, to objęta obecnie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zmiana sposobu użytkowania w ogóle nie nastąpiła, w związku z czym nie wymaga ustalenia warunków zabudowy.
Sąd stwierdził, że skoro przedmiotowe pomieszczenie zostało wybudowane i zgłoszone jako samodzielny budynek gospodarczy (w którym to określeniu mieści się również samodzielne pomieszczenie gospodarcze), a do takiego zgłoszenia nie został wniesiony przez właściwy organ nadzoru budowlanego sprzeciw, to należy przyjąć, że późniejsza, nawet samowolna zmiana sposobu użytkowania tego pomieszczenia z gospodarczego na kotłownię związana z funkcjonalnym połączeniem tego pomieszczenia z resztą budynku mieszkalnego stron, również wymaga uzyskania warunków zabudowy. Okoliczność, że do zmiany sposobu użytkowania tego pomieszczenia mogło dojść samowolnie nie pozbawia inwestora możliwości uzyskania warunków zabudowy. Możliwość uzyskania warunków zabudowy odnośnie już dokonanych samowolnie zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego wynika bowiem wprost z art 71 "a" ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego.
Za niemającą znaczenia w niniejszym postępowaniu Sąd uznał podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że rozbudowa budynku mieszkalnego o kotłownię była nielegalna. Jego przedmiotem była bowiem zmiana sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego, który ostatecznie powstał, bez względu na to, czy była to rozbudowa budynku mieszkalnego, czy też budowa samodzielnego pomieszczenia, które następnie funkcjonalnie połączono z tym budynkiem mieszkalnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. K. Zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego naruszające interes strony skarżącej oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W granicach określonych art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że można ustalić warunki zabudowy dotyczące zmiany funkcji (sposobu użytkowania) obiektu budowlanego lub jego części jeżeli obiekt ten jest nie zalegalizowany, a ponadto niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i wydaniu decyzji w oparciu o nieistniejący stan faktyczny, z pominięciem faktu, że pomieszczenie jest użytkowane jako kotłownia od daty jego realizacji w związku z czym nie nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania ani zmiana taka nie mogła być zamiarem inwestora.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że konstrukcja dobudowanego do budynku pomieszczenia kotłowni zawiera szereg odstępstw od opisu budynku gospodarczego zawartego w jego uproszczonym projekcie załączonym do zgłoszenia. Rozbudowa taka winna być realizowana nie na podstawie zgłoszenia, a pozwolenia na budowę i wobec jego nieuzyskania stanowi samowolę budowlaną. Skarżący kasacyjne podkreślił, że w toku postępowania nie ustalono czy przeprowadzone zostało postępowania legalizacyjne z uwzględnieniem rygorów przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Bez takiego ustalenia nie można rozważać czy możliwa jest zmiana jego funkcji sposobu użytkowania.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjne wywiódł, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie może dotyczyć legalizacji funkcjonowania inwestycji już zrealizowanych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że nie można ustalić warunków zabudowy dla przebudowy obiektu już wybudowanego, a także dokonać zmiany funkcji takiego obiektu jeżeli nie jest on zalegalizowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem jej podstaw rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia sprawy, a także dokonały jego prawidłowej oceny. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazuje jakiego rodzaju uchybienia popełnił Sąd w tym zakresie, natomiast uznaje, że decydujące znaczenie w sprawie ma okoliczność, iż dobudowane do budynku mieszkalnego pomieszczenie użytkowane jest od daty jego realizacji jako kotłownia, a nie jako budynek gospodarczy przeznaczony na przechowywanie drobnego sprzętu ogrodniczego. W istocie więc strona wnosząca skargę kasacyjną prezentuje odmienną ocenę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Polemika z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd I instancji nie może skutkować uwzględnieniem zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. W szczególności należy stwierdzić, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy (m.in. wniosek inwestora z dnia 20 lipca 2012 r., jego wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 23 października 2012 r. potwierdzone przez organ) dawał podstawy do przyjęcia, iż przedmiotowe pomieszczenie zostało legalnie wybudowane w 2010 r. na podstawie zgłoszenia, przy czym nie była to rozbudowa budynku mieszkalnego o kotłownię, ale budowa pomieszczenia gospodarczego położonego tuż przy istniejącym domu mieszkalnym.
Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, że skoro pomieszczenie zostało wybudowane i zgłoszone jako samodzielny budynek gospodarczy, a do takiego zgłoszenia nie został wniesiony przez właściwy organ nadzoru budowlanego sprzeciw, to należało przyjąć, że późniejsza, nawet samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia z gospodarczego na kotłownię, również wymagała uzyskania warunków zabudowy.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna i o tym w zasadzie traktuje art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Z istoty bowiem decyzji o warunkach zabudowy, ów akt stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że – nieco upraszczając – decyzja o warunkach zabudowy stanowi urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (cz. III pkt 5 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. Sygn. akt P 37/06). Dodatkowo podkreślenia wymaga, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce.
W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Należy przy tym pamiętać, że podstawą takiego rozstrzygnięcia jest sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która umożliwia ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Stąd, stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w powyższym przepisie, powoduje, iż organ jest zobligowany do wydania decyzji o warunkach zabudowy. U jej podstaw spoczywa bowiem ocena, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie zaś refleksja, czy realizacja przedmiotowej inwestycji jest do pogodzenia z obowiązującymi przepisami technicznymi. Powyższe wywody nie pozostają w sprzeczności z powołanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeniami.
Dlatego też zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że podnoszona w sprawie okoliczność nielegalnej rozbudowy budynku mieszkalnego, nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu. Jego przedmiotem bowiem jak słusznie zauważył Sąd I instancji była zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, który ostatecznie powstał, bez względu na to, czy była to rozbudowa budynku mieszkalnego, czy też budowa samodzielnego pomieszczenia, które następnie zostało połączone z budynkiem mieszkalnym. Jeśli zatem inwestor wystąpił o warunki zabudowy, a wniosek spełniał wszystkie ustawowe wymogi i inwestycja pozostawała w zgodzie z przepisami odrębnymi, to orzekające w sprawie organy miały obowiązek taki wniosek uwzględnić.
Uznać zatem należy, że stanowisko Sądu I instancji odnosi się do niekwestionowanych ustaleń faktycznych i brak jest podstaw do przyjęcia, aby Sąd ten dopuścił się błędnej wykładni przepisów prawa materialnego bądź dokonał wadliwej subsumcji tych przepisów do ustalonego stanu faktycznego.
Z wymienionych wyżej względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.