Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 915/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skargi R.G. i S.G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Gdańsku z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanych robót budowlanych, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej R.G.; w pkt II. oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu (PINB) w Gdyni nałożył na W. i W.K., współwłaścicieli lokalu nr [...] w budynku przy [...] w Gdyni, obowiązek sporządzenia i przedłożenia orzeczenia technicznego oceniającego prawidłowość samowolnie zrealizowanych robót budowlanych związanych z wykonaniem w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy [...] w Gdyni kominka (obudowanego wkładu kominowego) oraz zewnętrznego przewodu dymowego, zawierającego wyszczególnienie wprowadzonych zmian powstałych w wyniku dokonanych robót, wpływ wykonanych robót na statykę układu konstrukcyjnego budynku, ocenę wykonanych robót w stosunku do obowiązujących przepisów (w tym obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), prawidłowość funkcjonowania kominka, prawidłowość podłączeń i sprawność wentylacji oraz wskazanie ewentualnych zmian i przeróbek koniecznych do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 15 listopada 2013 r.
Organ ten wskazał, że podczas postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek R.G. i S.G., ustalono m. in., że W. i W. K. − współwłaściciele lokalu nr [...] w budynku przy [...] w Gdyni − przeprowadzili w 2006 r. w tym lokalu roboty budowlane polegające na wykonaniu kominka (obudowanego wkładu kominkowego) oraz zewnętrznego przewodu dymowego. Powołując się na przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej uPb), PINB w Gdyni wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie uzyskał. Ustalenie, czy wykonanie przedmiotowych robót nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, oraz czy nie narusza obowiązujących przepisów (w tym obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) – w ocenie tego organu – wymagało sporządzenia orzeczenia technicznego, opracowanego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia oraz legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o przynależności do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. W podstawie prawnej tego postanowienia powołano się na dyspozycję art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1b i art. 83 ust. 1 uPb.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli R.G. i S.G., domagając się orzeczenia o rozbiórce wykonanych przez inwestorów robót budowlanych.
Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. PWINB umorzył postępowania zażaleniowe w niniejszej sprawie.
Organ wyższego stopnia stwierdził, że R.G. i S.G. nie mieli interesu prawnego, ani obowiązku w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 uPb i tym samym nie mogli skutecznie złożyć zażalenia na postanowienie wydane w tym postępowaniu. W motywach tego rozstrzygnięcia podano, że żalący się nie są osobami określonymi w art. 81c ust. 2 uPb, obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej nałożono bowiem na inwestorów przedmiotowych robót, czyli na W. i W.K.. Z postanowienia wydanego na podstawie ww. przepisu nie wynikają dla żalących się żadne obowiązki, nie wpływa ono też bezpośrednio na ich prawa, w żaden sposób nie ogranicza korzystania z przysługujących im praw.
W konsekwencji nie mogą oni uzyskać przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, co – zdaniem tegoż organu − musiało skutkować jego umorzeniem z przyczyn podmiotowych. W podstawie prawnej PWINB powołał się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 uPb.
Skargę na powyższe postanowienie złożyli R.G. i S.G., domagając się uznania ich za strony w postępowaniu administracyjnym i rozpatrzenia złożonego przez nich zażalenia.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty powołane w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sąd I instancji uznał, że skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie w stosunku do R.G. nie jest zgodne z prawem.
W ocenie tegoż sądu skarżąca nie jest wprawdzie uczestnikiem procesu budowlanego, ale jest właścicielką wyodrębnionego lokalu w budynku mieszkalnym przy [...] w Gdyni, stąd mogła uzyskać status strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej w zakresie wskazanym w postanowieniu PINB, w sytuacji gdy wykonane prace dotyczyły także części wspólnych tego budynku. Wskazano dalej, że budynek przy [...] w Gdyni stanowi własność tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej, bowiem znajduje się w nim 6 wyodrębnionych lokali mieszkalnych, do zarządu nieruchomością wspólną stosuje się zatem odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności.
Sąd I instancji podkreślił, że art. 81c ust. 2 uPb określa krąg stron w każdym postępowaniu prowadzonym na jego podstawie. Tym samym za stronę przyjęto uczestnika procesu budowlanego, jak i właściciela obiektu. Nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy na inwestora, w rozpoznawanej sprawie na W. i W.K., właścicieli mieszkania nr 2 – zdaniem tegoż sądu − nie zmienia ustalonego przepisami kręgu stron postępowania.
W związku z tym, że roboty wykonane przez W. i W.K. dotyczyły części wspólnych budynku, to − w ocenie sądu wojewódzkiego − skarżącej R. G. przysługiwał przymiot strony uprawnionej do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 7 października 2013 r., umorzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia jej zażalenia nie było zatem zgodne z prawem, albowiem naruszono przepis art. 81c pkt 2 uPb w zw. z art. 28 K.p.a.
Sąd I instancji oddalił zaś skargę w pozostałym zakresie, albowiem składający zażalenie S.G. nie był właścicielem lokalu mieszkalnego, zatem nie mógł posiadać interesu prawnego we wniesieniu zażalenia na ww. postanowienie.
W skardze kasacyjnej PWINB zaskarżył ww. wyrok w części dotyczącej pkt 1 i 3 orzeczenia i zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 81c ust. 2 uPb w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), poprzez przyjęcie, że prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązków określonych w art. 81 c ust. 2 uPb służy wszystkim uczestnikom postępowania, a nie tylko adresatowi tego obowiązku.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W ocenie PWINB wyrok sądu I instancji zapadł z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie. Zdaniem tegoż organu to wyłącznie podmiot zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 81c ust. 2 uPb winien mieć możliwość zaskarżenia tego postanowienia. Inne osoby, choćby doręczono im odpis postanowienia, nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu jego treści. Podkreślono przy tym, że to wyłącznie inwestor jest obciążony kosztami sporządzenia ekspertyzy. Przywołano ponadto inne orzeczenie WSA w Gdańsku, w którym stanowisko analogiczne jak w zaskarżonym postanowieniu miało zostać zaakceptowane przez ten sąd. Postanowienie nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia ekspertyzy nie jest źródłem praw czy obowiązków dla innych podmiotów, w szczególności dla R.G.. Skarżąca nie posiada zatem interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 81c ust. 2 uPb i nie mogła skutecznie wnieść zażalenia. Dopiero inne – dalsze rozstrzygnięcia podjęte w oparciu o dostarczone oceny i ekspertyzy będą mogły być kwestionowane również przez inne osoby, poza samymi bezpośrednio zobowiązanymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 Ppsa.
Istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni art. 81c ust. 2 uPb i przyjęcia przez sąd wojewódzki, że także współwłaściciel budynku jest legitymowany do wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek sporządzenia i przedłożenia orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanych robót budowlanych. Skarżący kasacyjnie organ eksponuje, że w jego przekonaniu tylko taka jest prawidłową wykładnia art. 81c ust. 2 uPb, wedle której wyłącznie podmiot, na którego nałożono obowiązek przedłożenia ekspertyzy, jest legitymowany do wniesienia zażalenia na postanowienia nakładający powyższy obowiązek. Zdaniem orzekającego Sądu skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim wypadnie zauważyć, że przywołany jako jedyny w podstawie kasacyjnej przepis art. 81c ust. 2 uPb w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego stanowił, że "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Cyt. przepis w żaden sposób nie odnosi się do kwestii podmiotowego ujęcia prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na jego podstawie, określa wyłącznie formę prawną działania właściwych organów oraz katalog podmiotów, na których może zostać nałożony obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
O dopuszczalności zaskarżenia powyższego postanowienia ustawodawca przesądził natomiast w art. 81c ust. 3 uPb, który stanowi, że "Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie". Także i ten przepis nie określa podmiotowych aspektów realizacji powyższego środka zaskarżenia, ponadto powyższego przepisu nie wskazano w skardze kasacyjnej jako mającego być naruszonym przez WSA w Gdańsku.
Nie jest usprawiedliwiony przeto zarzut błędnej wykładni przepisu art. 81c ust. 2 uPb, jakoby wyłącznie prawo wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie posiadał wyłącznie podmiot zobowiązany do przedłożenia orzeczenia technicznego lub ekspertyzy. Niesporne jest wszak, że adresatem obowiązku przedłożenia orzeczenia technicznego lub ekspertyzy ustawodawca pozwala uczynić osoby, o których mowa w ust. 1 art. 81c uPb. W cyt. przepisie wymieniono "uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego". Podmiotami legitymowanymi materialnoprawnie wedle art. 81c ust. 2 uPb są zatem nie tylko inwestorzy, na których PINB w Gdyni nałożył obowiązek, ale także "właściciel obiektu budowlanego".
Skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował ustalonego przez sąd a quo stanu faktycznego, z którego wynika, że R.G. jest współwłaścicielem budynku przy [...] w Gdyni, a nałożony obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego dotyczył także części wspólnych tego budynku. Nie dokonał przeto błędnej wykładni przepisu art. 81c ust. 2 uPb WSA w Gdańsku uchylając zaskarżone postanowienie PWINB i wypowiadając w kwestionowanym wyroku stanowisko odnośnie R.G., jako podmiotu legitymowanego do wniesienia zażalenia na postawienie wydane na podstawie m. in. art. 81c ust. 2 i art. 51 uPb. Trafnie uprzednio w judykaturze wskazywano, że trudno byłoby wyobrazić sobie sytuację, że właściciel budynku nie mógłby brać udziału w postępowaniu oceniającym charakter i jakość robót budowlanych samowolnie wykonanych w jego obiekcie budowlanym czy też ustalającym stan tego obiektu, co niejednokrotnie stanowi wstęp do dalszych czynności prawnych związanych z tym obiektem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 667/10, LEX nr 1080378).
Powyższe okoliczności nakazywały uznać, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, z tego względu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.