Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1157/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Starosta Kłobucki decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. odmówił [...] Sp. z o.o. w Warszawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę objętej wnioskiem stacji telefonii komórkowej "[...] " składającej się z wieży stalowej, kontenera technologicznego, systemu antenowego i drogi kablowej. Organ wskazał, iż objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Wręczyca Wielka, przyjętym uchwałą Nr XXIX/269/06 Rady Gminy Wręczyca Wielka z dnia 25 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wręczyca Wielka (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 141, poz. 3969)., ponieważ położona we Wręczycy Wielkiej działka nr 837/20 znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "R" o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne.
Wojewoda Śląski po rozpatrzeniu odwołania [...] zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2009 r utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ jest zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka zgodność w odniesieniu do planowanej inwestycji nie występuje. Wynika to z treści § 25 ust. 1 lit. "e" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wręczyca Wielka, który to przepis zdaniem Wojewody doprecyzowuje ustalenia tego planu co do możliwości realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, którą niewątpliwie stanowi projektowana stacja telefonii komórkowej.
W skardze do sądu administracyjnego [...] Sp. z o.o. w Warszawie wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz wadliwą wykładnię § 25 ust. 1 lit. "e" miejscowego planu zagospodarowania Gminy Wręczyca Wielka. Nadto zarzuciła, iż decyzja ta zapadła z naruszeniem art. 77 § 1 i 107 k.p.a. w zakresie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji.
Sąd rozpoznający skargę stwierdził, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja jest inwestycją z zakresu infrastruktury technicznej. Taki charakter tego zamierzenia wynika wprost z tytułu Rozdziału 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wręczyca Wielka (w zw. z § 25 tego planu). Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Śląskiego, że treść § 31 ust. 25 pkt 2 "b" planu należy wykładać w związku z treścią § 25 ust. 1 lit. "e" tego planu, który w tym zakresie doprecyzowuje ustalenia tego pierwszego przepisu, gdyż znajduje się w Rozdziale planu zatytułowanym "Zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej", a nadto mówi wprost o lokalizacji nowych "instalacji radiokomunikacyjnych" emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 30 do 300 GHz, które wymagają lub mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Sąd zaznaczył, że skarżąca nie negowała przy tym, że objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne właśnie do takich instalacji się zalicza. Świadczy też o tym częstotliwość poszczególnych anten, które miałyby być zamontowane na wieży kratowej stacji bazowej.
Sąd wskazał, iż skoro zgodnie z analizowanym planem na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "R" (na takim położona jest działka objęta postępowaniem) dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa to należy uznać, że jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową w rozumieniu analizowanego przepisu. Świadczy o tym chociażby treść § 31 ust. 6 pkt 2a planu, który na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową dopuszcza realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nadto wydaje się oczywiste, że częścią zagrody siedliskowej jest również budynek mieszkalny dla członków rodziny prowadzącej gospodarstwo rolne. Przesądza to jednocześnie zdaniem Sądu, że teren o takim przeznaczeniu należy uznać za teren zurbanizowany w rozumieniu § 25 ust. 1e analizowanego planu zagospodarowania.
Wobec powyższego, w jego ocenie, zasadnie stwierdziły organy orzekające, że na objętej postępowaniem działce niedopuszczalne jest lokowanie inwestycji w postaci objętej wnioskiem stacji telefonii komórkowej. W świetle treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego okoliczność ta stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podniósł również, iż usunięcie tej niezgodności nie jest możliwe w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, co uszło uwadze organu pierwszej instancji wydającego postanowienia oparte na treści tego przepisu.
W odniesieniu do treści skargi, Sąd wskazał, że organy orzekające były związane treścią § 25 ust. 1 "e" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako powszechnie obowiązującego prawa (aktu prawa miejscowego) o jakim mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu brak było przy tym dostatecznych podstaw aby ten przepis prawa miejscowego można było uznać za niekonstytucyjny i w konsekwencji odmówić jego stosowania, co prawnie jest dopuszczalne i czego domagała się skarżąca. Wbrew bowiem jej stanowisku możliwość statuowania w planie miejscowym zakazów co do danego rodzaju zabudowy wynika z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego konstytucyjność nie została dotychczas w odpowiednim trybie podważona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto:
- 1) na podstawie naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.), to jest: błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), poprzez przyjęcie, że postanowienia § 25 ust. 1 lit. e), § 31 ust. 25 uchwały Nr XXIX/269/06 Rady Gminy Wręczyca Wielka z dnia 25 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wręczyca Wielka (Dz. Urz. Woj. Śląsk. Nr 141, poz. 3969) stanowią o niedopuszczalności realizacji inwestycji;
- 2) na podstawie naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), poprzez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a.: art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organy administracji publicznej i ocenę przedsięwzięcia z punktu widzenia analizy urbanistycznej.
Strona wskazała, iż wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach projekt budowlany nie pozostaje w sprzeczności z treścią uchwały Nr XXIX/269/06 Rady Gminy Wręczyca Wielka w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wręczyca Wielka, co mogłoby stanowić o zastosowaniu art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Stwierdziła również, że do wykładni norm planistycznych należy stosować wszystkie metody interpretacyjne właściwe dla wykładni aktów normatywnych.
[...] Sp. z o.o. w Warszawie podniosła, że bezobsługowa stacja bazowa telefonii komórkowej należy do urządzeń infrastruktury technicznej. Powyższe wywiodła z analizy art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Ponadto strona wskazała, że planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) prowadzi do wniosku, że nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie zgodziła się także z twierdzeniem, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej może naruszać interes prawny właścicieli i użytkowników nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji. W jej ocenie, w tym zakresie nie doszło do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd pierwszej instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych (art. 174 p.p.s.a.) jest wskazanie, które przepisy danego aktu prawnego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. OSK 421/04, zbiór LEX nr 146732). Dodać należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest przytoczyć nie tylko podstawy kasacyjne ale i ich uzasadnienie.
W pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty procesowe, bowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego powinny być rozważane na tle nie podważonego stanu faktycznego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, iż organy administracji naruszyły art. 7, i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia analizy urbanistycznej.
Należy wskazać, że ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym to organy administracji publicznej zobowiązane są, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Sąd administracyjny kontroluje natomiast to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z akt administracyjnych wynika, iż organ zebrał w sposób prawidłowy materiał dowodowy w sprawie i dokonał jego rozpatrzenia i oceny, co oznacza, iż podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, realizując tym samym obowiązek wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, jaki zakres postępowania dowodowego oraz jakie okoliczności faktyczne mające wpływ na rozstrzygnięcie zostały pominięte przez organy administracji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny samodzielnie dokonywać uzasadnienia zgłoszonego zarzutu, z tego też powodu ocena zasadności naruszenia art. 7 i 77 kpa nie mogła być szersza.
Skarżący formułując zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa powiązał go z brakiem wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organy administracji publicznej, bez szerszego uzasadnienia w tym zakresie, i ocenę przedsięwzięcia z punku widzenia analizy urbanistycznej. Zgodność przedsięwzięcia pod kątem analizy urbanistycznej badana jest w ramach oceny zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym stosowanie do art. 35 Prawa budowlanego. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa w tym zakresie jest zatem niezasadny.
Za pozbawiony podstaw należało również uznać zarzut błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że postanowienia § 25 ust. 1 lit. e), § 31 ust. 25 uchwały Nr XXIX/269/06 Rady Gminy Wręczyca Wielka z dnia 25 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wręczyca Wielka (Dz. Urz. Woj. Śląsk. Nr 141, poz. 3969) stanowią o niedopuszczalności realizacji inwestycji
W ramach postępowania związanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego dokonuje oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym poprzez kontrolę przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę było zatem respektowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Istota sporu sprowadza się do wykładni zapisów planu miejscowego, do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle jego zapisów, a mianowicie § 25 ust. 1 lit. e), i § 31 ust. 25, możliwe było udzielenie pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego w zakresie infrastruktury technicznej, tj. stacji telefonii komórkowej.
Trafnie Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z § 31 ust. 25 pkt 2 "b" planu miejscowego miejscowości Wręczyca Wielka objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę stacja telefonii komórkowej mogłaby powstać zgodnie z wnioskiem inwestora. Plan miejscowy obejmujący działkę inwestora w odmienny jednakże sposób nakazuje traktowanie inwestycji dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych. Stosownie do treści § 25 ust. 1 lit. "e" tegoż planu, lokalizacja nowych "instalacji radiokomunikacyjnych" emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 30 do 300 GHz, które wymagają lub mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być dopuszczona wyłącznie na terenach zurbanizowanych, które nie są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, letniskową, rekreacyjną oraz pod usługi zdrowia, sportu i oświaty.
Należy podzielić pogląd przedstawiony w zaskarżonym wyroku, że skoro na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "R" (na takim położona jest działka objęta postępowaniem) dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa, a więc z możliwością zamieszkiwania ludzi, to należy uznać, że jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową w rozumieniu analizowanego przepisu § 25 ust. 1 lit. "e". Zakres zabudowy zagrodowej precyzuje również § 31 ust. 6 pkt 2a planu, który na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową dopuszcza realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż lokalizacja przedmiotowej stacji telefonii komórkowej, na działce objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Wręczyca Wielka z dnia 25 października 2006 r., Nr XXIX/269/06.
Tym samym nie można było uznać trafności zarzutu błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 związku z art. 4 Prawa budowlanego. Art. 4 ustawy Prawo budowlane wyraża ogólną zasadę Prawa budowlanego, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednym z przepisów ograniczających swobodę inwestycji jest zapis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Niezależnie od posiadania prawa do gruntu, inwestycja nie może być sprzeczna z innymi przepisami, w tym przypadku przepisami również powszechnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.