Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2091/16

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez K. B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 roku, którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W piśmie z dnia 3 listopada 2011 r. Biuro Ochrony Środowiska Urzędu [...] poinformowało Zarząd Dzielnicy [...] o fakcie nawiezienia ziemi z odpadami budowlanymi na teren m. in. działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu 3-13-18 stanowiących własność K. B..

W piśmie z dnia 4 stycznia 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] zawiadomił w/w o wszczęciu postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, tj. nawiezienia ziemi z odpadami budowlanymi na teren ww. nieruchomości.

W dniu 2 lutego 2012 r. przeprowadzono wizję w terenie, z której sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Podczas wizji ustalono, że właściciel nieruchomości sąsiedniej A. R., sposobem gospodarczym, dokonał podniesienia gruntu. Celem dostosowania poziomu swoich działek do nieruchomości sąsiednich naniesione zostały masy ziemi również na działki nr [...] I [...]. Wskazano, że ziemia pochodzi z budowy metra.

W celu obliczenia ilości nawiezionych odpadów organ I instancji powołał biegłego-rzeczoznawcę z zakresu geodezji. Z wykonanego przez mgr inż. J. G. - uprawnionego geodetę, operatu technicznego wynikało, że na działkę nr ew. [...]- nawieziono 3 994 m3 mas ziemnych, a na działkę nr [...] nawieziono 8 m3 mas ziemnych.

W decyzji nr [...] z dnia [...] września 2013 r., Zarząd Dzielnicy [...] nakazał K. B. usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, nawiezionych na teren działek ew. nr [...]i [...]z obrębu 3-13-18 w [...] rejon ul. [...] nr [...] w ilości: działka nr [...] - 3 994 m3 i działka nr [...]- 8 m3 oraz zagospodarowanie odpadów magazynowanych na terenie ww. nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o odpadach. Ponadto w decyzji wskazano, że odpady należy usunąć w terminie 3 miesięcy od chwili, gdy decyzja ta stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. B..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że decyzja organu I instancji nie zawierała wszystkich obligatoryjnych elementów wymaganych przepisami prawa, w tym sposobu usunięcia odpadów, rodzaju odpadów podlegających usunięciu. Nie dokonano też wyczerpujących ustaleń w zakresie posiadacza odpadów.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Dzielnicy [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nakazał K. B. usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych - kod 17 05 04 z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, nawiezionych na teren działek ew. nr [...] i [...] z obrębu 3-13-18 w Warszawie rejon ul. [...] w ilości: działka nr [...]- 3 994 m3 i działka nr [...]- 8 m3 oraz przekazanie odpadów magazynowanych na terenie ww. nieruchomości podmiotowi posiadającemu stosowane zezwolenie wymagane art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm. – dalej jako ustawa o odpadach). Ponadto w decyzji wskazano, że odpady należy usunąć w terminie 3 miesięcy od chwili, gdy decyzja ta stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. B.k, wskazując, że jej budynek znajduje się w odległości 250 m od ul. [...]w kierunku W. i przy wzbierającej wodzie w W. i zaniedbaniach w pracach melioracyjnych byłby podmyty. Zdaniem strony, przepisy prawa dopuszczają możliwość prowadzenia prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2135/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi K. B., uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadza się do podnoszonej przez skarżącą kwestii, czy działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu 3-13-18 w [...] znajdują się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i wobec tego, czy obowiązują określone dla tego obszaru zakazy. Jednym z nich jest zakaz określony w § 4 pkt 5 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2007r., nr 42, poz.870, dalej jako rozporządzenie Nr 3 Wojewody Mazowieckiego), które określają granice Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Zakazuje on wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Sąd zaakceptował przy tym stanowisko Kolegium, że nawiezienie ziemi z wykopów metra w celu utwardzenia powierzchni ziemi powoduje zniekształcenie terenu. W aktach administracyjnych brak było natomiast dokumentów, w oparciu o które organy przyjęły tezę o ich przynależności do Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Skarżąca przedłożyła przy skardze oraz na rozprawie przed sądem administracyjnym dowody, że wyznaczenie przebiegu granicy tej formy ochrony przyrody powoduje w praktyce wątpliwości. Wobec wątpliwości co do tak istotnej okoliczności konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji, celem wyjaśnienia położenia działek skarżącej w stosunku do Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i tym samym musi pozostać bezspornie wyjaśniona. Gdyby bowiem twierdzenia skarżącej okazały się zasadne co do położenia działek, wówczas byłoby możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, co wpłynęło by na wynik sprawy.

Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, SKO w [...] rozpatrzyło odwołanie K. B. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. i decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 roku utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powołało się na art. 26 ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Organ II instancji wskazał, że kwestią sporną, która wymagała wyjaśnienia była okoliczność, czy działki o nr ew. [...]i [...]z obrębu 3-13-18 w [...] znajdują się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i wobec tego, czy obowiązuje dla nich określony w § 4 pkt 5 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego.

Wypełniając wskazania Sądu w powyższym zakresie Kolegium poddało analizie treść przepisów rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego, które określają granice Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Dokonując analizy treści § 1 w/w rozporządzenia określającego granice obszaru chronionego oraz dostępną na geoserwisie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska ortofotomapę, której wydruk dołączono do akt sprawy administracyjnej, w ocenie Kolegium cała działka nr [...] oraz zachodnia część działki nr [...] (stanowiące własność skarżącej) znajdują się w obszarze Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu strefy I. Z porównania powołanych map z załączonym do operatu technicznego z dnia 13 sierpnia 2013 r. sporządzonym na zlecenie organu I instancji mgr inż. J. G. geodezyjnym opracowaniem objętości mas ziemnych na działce nr [...] wynika, że masy ziemne o pow. 3 994 m3 (usytuowane w zachodniej części działki nr [...]), w całości znajdują się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu dla [...] Dzielnicy [...].

W ocenie SKO w [...], do ww. odpadów nie może mieć zastosowanie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2006, Nr 75 poz. 527). Na terenie tym obowiązuje bowiem zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Nawiezienie mas ziemnych na teren działek nr [...]i [...]nie podlega natomiast pod dyspozycję wyłączeń określonych w tym rozporządzeniu.

Zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać za zasadne twierdzeń skarżącej, że prace ziemne prowadzone były w celu zabezpieczenia przeciwpowodziowego. Zasady i sposób prowadzenia ochrony przeciwpowodziowej regulują bowiem przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 469). Z udzielonych przez skarżącą wyjaśnień nie wynikało, aby przeprowadzone przez nią prace uwzględniały tryby określone w art. 88a i następne wymienionej ustawy.

W ocenie Kolegium, ustalenie, że strona nie była legitymowana do takiego wykorzystania odpadów na działkach nr [...]i nr [...]oznacza, iż składowała odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Wobec powyższego prawidłowym było nałożenie na K. B. obowiązku usunięcia odpadów z terenu ww. działek nr [...] i nr [...] oraz przekazania odpadów magazynowanych na terenie ww. nieruchomości podmiotowi posiadającemu stosowane zezwolenie wymagane art. 41 ustawy o odpadach.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2015 r. i przeprowadzenie dowodu z pisma Marszałka Województwa Mazowieckiego z 28 lutego 2015 r., na okoliczność, że granice obszaru nic zostały precyzyjnie ustalone i nie wiadomo na dzień dzisiejszy jakie działki dokładnie znajdują się w granicach chronionego obszaru, a dopiero trwa postępowanie mające na celu ustalenie jednoznacznego przebiegu granicy obszaru, w tym sporządzenie cyfrowego przebiegu granic tego obszaru.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. 1. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organ do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania wyrażonych wyroku z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2135/14 i niezbadanie kwestii czy działki nr [...] i [...] są położone w obszarze Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na danych znajdujących się na portalu internetowym, w którym informacje i mapy mogą być traktowane wyłącznie jako dane poglądowe i nie mają charakteru urzędowego oraz nie stanowią prawnego ustalenia lokalizacji i przebiegu granicy form ochrony przyrody,
2. 2. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na danych znajdujących się w portalu internetowym, w którym informacje i mapy mogą być traktowane wyłącznie jako dane poglądowe i nie mają charakteru urzędowego, co nie pozwala na prawidłowe I bezsporne ustalenie stanu faktycznego, że działki nr [...]i [...]są położone w obszarze Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu; poczynienie ustaleń kluczowych dla sprawy wyłącznie na podstawie internetowych map nie mających waloru urzędowego i oficjalnego, co narusza zasadę praworządności oraz zasadę zaufania do organów administracji,
3. 3. naruszenie art. 26 ust. 2 i ust. 6 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłowe ustalenie kubatury mas ziemnych, które mają podlegać usunięciu z nieruchomości,
4. 4. naruszenie § 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że działki nr [...]i [...]z obrębu 3-13-18 należą do Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i że nie można na tym terenie wykonywać prac ziemnych zniekształcających rzeźbę terenu mimo, że organ nie dysponuje żadnymi mapami geodezyjnymi ani dokumentami urzędowymi potwierdzającymi tę okoliczność.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W dniu 7 kwietnia 2016 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo skarżącej zawierające wnioski dowodowe oraz stanowisko w sprawie. W ww. piśmie skarżąca działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: 1) opinii technicznej z 25 lutego 2015 r. autorstwa dr inż. L. S.na okoliczność, że masy ziemi nawiezione na działki skarżącej nie stanowią odpadów, 2) pisma z 22 października 2015 r. skierowanego do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy na okoliczność braku ustalenia granic przebiegu Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w tym oznaczenia ich w terenie i niemożliwości ustalenia czy nieruchomość skarżącej znajduje się w tym obszarze, 3) pisma z 28 września 2015 r. skierowanego do skarżącej przez Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego na okoliczność braku ustalenia granic przebiegu Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w tym oznaczenia ich w terenie i niemożliwości ustalenia czy nieruchomość skarżącej znajduje się w tym obszarze, 4) pisma z 4 grudnia 2015 r. skierowanego do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy przez Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego na okoliczność braku ustalenia granic przebiegu Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w tym oznaczenia ich w terenie i niemożliwości ustalenia czy nieruchomość skarżącej znajduje się w tym obszarze.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 roku, sygn. akt IV SA/wa 3045/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sądu stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy obu instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a., ustawy 14 grudnia 2012 roku o odpadach oraz rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji nie naruszają prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem strony miały wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., wskazał, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ l i II instancji zostało przeprowadzone zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Strony brały udział w postępowaniu i na każdym jego etapie miały możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dokumentów i podjętych ustaleń. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie, mając na uwadze zasady prowadzenia postępowania administracyjnego wynikające z w/w przepisów k.p.a. umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie decyzji nakazującej K. B.: 1) usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych - kod 17 05 04 (gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, nawiezione na teren działek ew. nr [...] i [...] z obrębu 3-13-18 w [...], rejon ul. [...] nr [...] w ilości: - dla działki nr ew. [...]- 3 994 m3, dla działki nr ew. [...]- 8 m3 2) przekazanie odpadów magazynowanych na terenie ww. nieruchomości podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie wymagane art. 41 ustawy o odpadach oraz nakazującej usunięcie odpadów w terminie 3 miesięcy od chwili gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organu I i II instancji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzjach organu I i II instancji przepisów k.p.a. i ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego. Według Sądu, motywy decyzji zostały tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie.

Tym samym nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji zarówno organu I jak i II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają motywy podjętego rozstrzygnięcia, organ ustosunkowało się także do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I Instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zgodnie z treścią tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ciąży na organie oraz na sądzie i może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Zadaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie było skontrolowanie czy SKO w [...] zastosowało się do zaleceń i wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2135/14), których istota sprowadzała się do tego, iż organ powinien podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu 3-13-18 w Warszawie znajdują się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i wobec tego, czy obowiązuje dla nich określony w § 4 pkt 5 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.

Wypełniając wskazania Sądu w powyższym zakresie Kolegium poddało analizie treść przepisów rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego, które określają granice Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W ocenie Sądu, zalecenia o których mowa wyżej zostały wykonane przez SKO w [...], a podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ II Instancji obszernie i szczegółowo odniósł się do kwestii wcześniej pominiętej, a mianowicie do takich faktów jak: położenie działek o nr ew. [...]i [...]z obrębu 3- 13-18 w Warszawie w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w kontekście obowiązywania dla nich określonego w § 4 pkt 5 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 3 z 13 lutego 2007 r, zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.

Sąd zatem nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego niezastosowania się przez organ do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. i niezbadania kwestii czy działki nr [...]i [...] są położone w obszarze Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Sąd nie określił w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2135/14 metody oraz instrumentów przy pomocy, których SKO w [...] powinno ustalić, czy w/w działki położone w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w kontekście obowiązywania dla nich określonego w § 4 pkt 5 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 26 ust 2 i 6 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłowe ustalenie kubatury mas ziemnych, które mają podlegać usunięciu z nieruchomości. Organ I instancji w toku postępowania powołał biegłego - rzeczoznawcę z zakresu geodezji do wykonania obliczeń ilości nawiezionych odpadów na poszczególne nieruchomości. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2013 r. powiadomiono strony postępowania o wykonaniu przez biegłego ekspertyzy i możliwości zapoznania się z jej treścią. Z wykonanego przez mgr inż. J.G. uprawnionego geodetę (uprawnienia Nr [...]) operatu technicznego wynika, że na: - działkę nr ew. [...]- nawieziono 3 994 m3 mas ziemnych, a na działkę nr ew[...]- nawieziono 8 m3 mas ziemnych. Pomiary wykonano metodą biegunową, a za układ odniesienia przyjęto poziom gruntu rodzimego. Obliczenia wykonano w programie Winkalk (szczegółowy opis techniki wykonanych pomiarów znajduje się w operacie technicznym).

Również w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym oględziny oraz pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 stycznia 2014 roku prawidłowo ustalono rodzaj odpadów i ich pochodzenie znajdujących się działkach stanowiących własność skarżącej. Potwierdził to również w złożonym oświadczeniu A. R.- właściciel działek sąsiadujących z działkami skarżącej.

Sąd I instancji podzielił również ustalenia organów, że skarżąca jest posiadaczką odpadów w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Wynikało to zarówno z oświadczenia złożonego przez A. R. i skarżącej, w których opisano okoliczności, w których doszło do nawiezienia na działki stanowiące własność odpadów pochodzących z budowy II linii metra w Warszawie.

Badając, czy działki o nr ew. [...]i [...] z obrębu 3-13-18 stanowią miejsce przeznaczone do składowania lub magazynowania odpadów, Sąd odwołał się do treści art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organy obu instancji zasadnie doszły do wniosku, że K. B. nie jest, ani wytwórcą odpadów, ani osobą zajmującą się zbieraniem odpadów, ani osobą zajmującą się przetwarzaniem odpadów, a więc nie dokonuje magazynowania odpadów. Składowanie odpadów może się odbywać jedynie w miejscach do tego przeznaczonych, tj. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub na podstawie decyzji administracyjnej. Ww. obszar nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także dla tego terenu nie ustalono warunków zabudowy. W związku z powyższym organy zasadnie uznały, że nieruchomości o nr ew. 21/11, 21/12, 21/13, 21/14 obrębu 3-13-18 nie są przeznaczone na cele związane z magazynowaniem lub składowaniem odpadów.

Następnie Sąd podniósł, że istotą w niniejszej sprawie było to, czy skarżąca jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią tego przepisu, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, a nie czy działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu 3-13-18 w [...] znajdują się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zdaniem Sądu, niezależnie bowiem od tego czy ww. działki znajdują się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, czy też położone są poza granicami tego Obszaru, obowiązują normy prawne wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 oraz art. 26 ustawy o odpadach. Zdeponowanie przez skarżącą na ww. działkach odpadów ostatecznie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2135/14, wskazując jednoznacznie, że w ocenie Sądu, organ trafnie zakwalifikował sporną ziemię jako odpad o kodzie 17 05 04, wbrew temu, co podnosi skarga.

Powyższe ustalenia zostały poczynione w oparciu o zestawienia przedłożone przez wykonawcę II linii metra, co do sposobu zagospodarowania wytworzonymi odpadami w okresie od 1 listopada 2012 r, do 1 maja 2013 r. oraz rodzaju tych odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6) ustawy o odpadach, pod pojęciem odpadów rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Ziemia wykopana przy drążeniu drugiej linii metra została zakwalifikowana jako odpad i jako taki została zagospodarowana poprzez przekazanie osobom fizycznym, w tym skarżącej. Katalog odpadów w dacie wydania zaskarżonej decyzji regulowało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j.: Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.), którego moc została zachowana do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie obowiązującej ustawy o odpadach (art. 4 ust. 3), nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, co wynika również z art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach.

Oznacza to, że masy ziemne zasadnie zostały zakwalifikowane po pierwsze jako odpad, po drugie jako odpad o kodzie 17 05 04 oraz po trzecie, że skarżąca w realiach niniejszej sprawy jest posiadaczem odpadów rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Działki skarżącej nie stanowią również miejsca przeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów. Okoliczności te zostały przesądzone w powołanym już wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 roku, a zgodnie z art. 153 p.p.s..a Sąd ponownie orzekający w niniejszej sprawie tą oceną prawną jest związany. Zgodnie natomiast z ogólną zasadą gospodarki odpadami wyrażoną w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów (w niniejszej sprawie skarżąca) jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Sąd wskazał również, że za przyjęciem, że strona skarżąca jest posiadaczem spornych odpadów przemawia domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, którego w niniejszej sprawie nie zostało obalone. Następnie Sąd wskazał, że ustalenie czy działki o nr ew. [...]i [...]z obrębu 3-13-18 w [...] znajdują się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu miało natomiast wpływ na to, czy skarżąca ponadto naruszyła zakazy wynikające z treści rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego. Z tego powodu Sąd nakazał organowi II instancji dodatkowo wyjaśnić okoliczność, czy działki o nr ew. [...]i [...]z obrębu 3-13-18 w [...] znajdują się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronione Krajobrazu. Kolegium kwestie te wyjaśniło.

W związku z tym Sąd nie uznał zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz naruszenia naruszenie § 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że działki nr [...]i [...]z obrębu 3-13-18 należą do Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i że nie można na tym terenie wykonywać prac ziemnych zniekształcających rzeźbę terenu mimo, że organ nie dysponuje żadnymi mapami geodezyjnymi, ani dokumentami urzędowymi potwierdzającymi tę okoliczność.

Odnosząc się do pisma skarżącej z 4 lipca 2016 r., w którym wnosi o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w nim wymienionych, Sąd uznał, że dla przedmiotowej sprawy nie ma istotnego znaczenia informacja wynikająca: z pisma z dnia 22 października 2015 r. skierowanego do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego przez Urząd Miasta Stołecznego na okoliczność braku ustalenia granic przebiegu Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tym oznaczenia ich w terenie i niemożliwości ustalenia czy nieruchomość skarżącej znajduje się w tym obszarze, a także z pisma z 28 września 2015 r., oraz pisma z 4 grudnia 2015 r. na temat okoliczności związanych z ustaleniem przebiegu granic Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Nawet, gdyby organ odwoławczy stwierdził, że działki o nr ew. [...]i [...]z obrębu 3-13-18 w [...] nie znajdują się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronione Krajobrazu, to i tak na skarżącej spoczywałby obowiązek usunięcia ww. odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania określony w art. 26 ustawy o odpadach. Położenie nieruchomości poza obszarem chronionego krajobrazu nie wyłącza obowiązków ustawowych określonych w przepisach powołanej ustawy, a zwłaszcza wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 19 i art.

26. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz: wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Obowiązywanie lub nie obowiązywanie ww. zakazu nie eliminuje stosowania innych przepisów i obowiązków z nich wynikających dotyczących władającego powierzchnią ziemi i posiadacza odpadów. W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca jako władająca powierzchnią ziemi, jest posiadaczem odpadów, w stosunku do którego obowiązują nakazy wynikające z art. 26 u.o.

W niniejszej sprawie nie miały również zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75 poz. 527 ze zm.). Z treści załącznika Nr 1 do tego rozporządzenia wynika, że dla odpadów o kodzie 17 05 04, będących rodzajem odpadu określanym jako: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 przewidziano jako dopuszczalną metodę odzysku "Do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Z akt sprawy nie wynikało bowiem, że skarżąca wykonała odzysk odpadów zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń organów, że dokonała podwyższenia terenu działek o nr ew. [...]i [...]z obrębu 3-13-18 w Warszawie, czego nie obejmuje dopuszczalna metoda odzysku odpadów o kodzie 17 05 04.

Uzasadniając oddalenie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii technicznej z dnia 25 lutego 2015 r. autorstwa dr Inż. L. S. na okoliczność, że masy ziemne nawiezione na działki skarżącej nie stanowią odpadów Sąd podniósł, że jak wynika z daty sporządzenia ww. opinii skarżąca mogła przedstawić ten dokument w postępowaniu przed organem II instancji, które zakończyło się wydaniem decyzji z 11 sierpnia 2015 r. Dowód z opinii technicznej powinien podlegać w pierwszej kolejności ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. Dokonanie oceny opinii technicznej z 25 lutego 2015 r. pod kątem merytorycznym wymaga wiadomości specjalistycznych, którymi sąd nie dysponuje.

W złożonej skardze kasacyjnej K. B. wnosiła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy od ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. - a) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a, poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów przedłożonych przez skarżącą tj.:
3. - z pisma Marszałka Województwa z dnia 28 lutego 2015 r.,
4. - z pisma Marszałka Województwa z dnia 28 września 2015 r.,
5. - z pisma Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy Wawer Urzędu m.st. Warszawy z dnia 22 października 2015 r.,
6. - z pisma Marszałka Województwa z dnia 4 grudnia 2015 r.,
7. - z opinii technicznej z dnia 25 lutego 2015 r. sporządzonej przez dr inż. L. S., wprost wskazujących, że na chwilę obecną właściwe organy nie są w stanie w sposób jednoznaczny i bezsporny wskazać przebiegu granicy Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu na terenie Dzielnicy [...] i wobec tego ustalenie, że działki należące do skarżącej kasacyjnie nr ew. [...] i [...] z obrębu 3-13-18 położone są w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu jest wadliwe. Przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
8. - b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w zaskarżonym wyroku wyczerpującego stanowiska Sądu, co do prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy oraz brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia odtworzenie procesu myślowego sędziów, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku i uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonego wyroku.
9. - c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art 76 k.p.a., art 77 k.p.a., art 80 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli legalności decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...], pomimo oczywistych naruszeń przez organ przepisów postępowania ze sfery gromadzenia i oceny dowodów, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na danych znajdujących się na portalu internetowym, w którym informacje i mapy mogą być traktowane wyłącznie jako dane poglądowe, nie mają charakteru urzędowego oraz nie stanowią prawnego ustalenia lokalizacji i przebiegu granicy form ochrony przyrody oraz ustalenie kubatury nawiezionego na nieruchomość urobku wyłącznie w oparciu o abstrakcyjne pomiary biegłego geodety, bez przeprowadzenia wyliczeń, czy nawiezienie takich ilości gleby w takiej lokalizacji byłoby racjonalnie możliwe do przeprowadzenia. Powyższe uchybienia w związku z przeprowadzeniem kontroli legalności przez Sąd skutkować powinny uchyleniem decyzji w całości, co oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
10. 2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
11. - a) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 20l5r., sygn. akt IV SA/Wa 2135/14 i sformułowanie nowych ocen prawnych, które pozostają w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem Sądu oraz niedokonanie prawidłowej kontroli rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy pod kątem oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 5 marca 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2135/14,
12. - b) naruszenie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie jest posiadaczem odpadów, na którym ciąży obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, mimo, że urobek zaklasyfikowany został jako odpad o kodzie 17 05 04 tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 i został przekazany skarżącej kasacyjnie przez posiadacza odpadów zgodnie z prawem na zasadzie art 33 ust. 1 ustawy o odpadach, na jej własny użytek,
13. - c) naruszenie art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach w zw. z załącznikiem nr 1 Lp. 52 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku poprzez niezastosowanie mimo, że nawieziony na nieruchomość Skarżącej urobek został zaklasyfikowany jako odpad o kodzie 17 05 04 tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 i został przekazany Skarżącej przez posiadacza odpadów na zasadzie art 33 ust 1 ustawy o odpadach,
14. - d) naruszenie § 1 pkt 2 i 3 Rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że dz. ew. nr [...]i [...]z obrębu 3-13-18 należą do Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, a więc nie można na tym terenie wykonywać prac ziemnych zniekształcających rzeźbę terenu.

Nadto powołując się art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a, skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych w pkt 1a skargi kasacyjnej, na okoliczność wadliwego ustalenia przez organy, że działki należące do Skarżącej nr ew. [...]i [...]z obrębu 3-13-18 położone są w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz wadliwej klasyfikacji urobku ziemnego jako odpadów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., zwana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w ramach powyższej podstawy powołał się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego.

W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny ustosunkował się do twierdzeń Kolegium dotyczących ustalenia przebiegu granic Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. O ile należy podzielić pogląd strony, że w przypadku gdy przebieg tych granic jest sporny, kwestionowany przez stronę składającej do akt sprawy pisma organów z których wynika, że trwają prace związane z ostatecznym ustaleniem przebiegu granic obszaru krajobrazowo chronionego, organy je ustalające na potrzeby konkretnego postępowania winny ze szczególną ostrożnością podchodzić do map zamieszczanych na portalach internetowych, zwłaszcza gdy dane działki są położone w pobliżu tych granic.

Jednak powyższe stwierdzenie nie ma istotnego znaczenia do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, czego zdaje się nie zauważać skarżąca, że w przypadku gdyby jej działki były usytuowane na obszarze wchodzącym w skład Warszawskiego Obszaru Krajobrazowo Chronionego, to wówczas obok przepisu przepisów ustawy o odpadach określającymi zasady postępowania z odpadami, miałby zastosowanie § 4 pkt 5 rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego, wprowadzający zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, bez względu na to czy użyto do tego odpadu w rozumieniu ustawy o odpadach czy też innego materiału.

Następnie Sąd stwierdził, że w przypadku uznania, że działki te są położone poza tym terenem, to i tak na skarżącej spoczywałby obowiązek usunięcia odpadów magazynowanych na tych działkach (strona 23-24 uzasadnienia). Powyższe czyni wskazany zarzut za nieistotny, nie mający wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należy więc uznać, że poczynione w tym zakresie ustalenia były wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a ewentualne dalsze czynności podejmowane w celu ustalenia, czy działki stanowiące skarżącej położone są w granicach Warszawskiego Obszaru Krajobrazowo Chronionego z uwagi na fakt, że podstawą nakazania skarżącej usunięcia odpadów są przepisy ustawy o odpadach, za nie mające w niniejszej sprawie istotnego znaczenia.

Wskazać jednocześnie należy, że o ile w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 roku wskazano jako jedną z przyczyn uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2014 roku brak należytego wykazania, że działki skarżącej położone są w granicach obszaru krajobrazowo chronionego, bo na tym ustaleniu organ oparł swoje stwierdzenie, a tym samym dotyczył ich zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, o tyle sąd w wyroku tym nie zawarł wskazań co do oceny działania skarżącej w przypadku stwierdzenia, gdy działki te są położone poza tym terenem.

Należy więc stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. został oparty z pominięciem pozostałych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co dopiero umożliwia odkodowanie ustaleń faktycznych i przepisów prawnych, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, umożliwia prześledzenie procesu decyzyjnego Sądu I instancji.

Pozbawiony jest również uzasadnionych podstaw zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 76, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wymienione przepisy dotyczą zasad przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym przez prowadzone przez nie organy, statuują zasadę prawdy obiektywnej, nakładają na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego oceny według kryterium określonego w art. 80 k.p.a. przy uwzględnieniu wartości dowodowej dokumentu urzędowego (art. 77 k.p.a.), przy jednoczesnym przestrzeganiu zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) i zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Naruszenie powyższych przepisów strona upatrywała jak wynika z treści skargi kasacyjnej w braku ustalenia dokładnego przebiegu granicy Warszawskiego Obszaru Krajobrazowo Chronionego oraz braku skontrolowania kubatury nawiezionego na działki skarżącej urobku.

Odnośnie pierwszego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje rozważania dotyczące dokładnego ustalenia przebiegu granic obszaru chronionego, poczynione przy ocenie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 1 k.p.a. i znaczenia tej okoliczności do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, podzielając tym samym stanowisko w tym zakresie zajęte przez Sąd I instancji. Z tych samych powodów należy uznać za pozbawiony uzasadnienia zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 106 § 3 k.p.a. odnośnie nieprzeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów w nim wskazanych, a mających na celu wykazanie, że brak jest aktualnie możliwości wyznaczenia dokładnego przebiegu granic Warszawskiego Obszaru Krajobrazowo Chronionego. Powyższe zasady dotyczące przeprowadzania postępowania dowodowego i oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie zostały również naruszone odnośnie ustalenia kubatury znajdujących się na działkach skarżącej odpadów.

Organy administracji powyższe ustalenia poczyniły w oparciu o przeprowadzony z urzędu dowód w postaci opinii biegłego geodety mgr inż. J. G.. W sporządzonej opinii biegły opisał metodę jaką zastosował przy dokonywaniu stosownych wyliczeń, wyliczenia zostały wykonane do każdej z działek odrębnie. Przy uwzględnieniu, że opinia ta została sporządzona przez osobę posiadającą w tym zakresie niezbędne wykształcenie i wiedzę zawodową brak było podstaw, aby ustalenia wynikające z tego dowodu zakwestionować. Strona w trakcie postępowania administracyjnego toczącego się przed organami skutecznie tego dowodu nie podważyła.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, iż zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego nie posiadają usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach są ze sobą powiązane. Przepis art.26 ust. 1 powołanej ustawy nakłada na posiadacza odpadów obowiązek ich niezwłocznego usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, upoważniając jednocześnie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do wydania decyzji nakazującej posiadaczowi ich usunięcia w przypadku braku dobrowolnego realizacji tego obowiązku, co wynika z ust. 2 cytowanego przepisu.

Natomiast art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach stwierdza, że posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarki odpadami, o których mowa w art. 16-31, w tym do prowadzenia procesu przetwarzania odpadów, z tym, że zgodnie z ust. 3 minister właściwy do spraw środowiska został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wymagań dla określonych procesów przetwarzania lub dla instalacji do przetwarzania odpadów. Korzystając z powyższej delegacji ustawowej Minister Środowiska wydał w dniu 21 kwietnia 2006 roku rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącymi przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. 2006r., Nr 75, poz.527). Zgodnie z załącznikiem do powyższego, poz. 52 rozporządzenia odpady sklasyfikowane jako gleba i ziemia, w tym kamienie o kodzie 17 05 04, inne niż wymienione w 17 05 03 mogą być przekazane do użytku własnego tylko do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu, gdy jest to konieczne do wykorzystania odpadów oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy należy stwierdzić, iż zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji publicznej, że skarżąca jest posiadaczem odpadów, co znajduje potwierdzenie nie tylko w fakcie, że są one składowane na działkach stanowiących jej własność, ale także z jej oświadczenia złożonego przed organem I instancji, w którym stwierdziła, że zaczęła je gromadzić, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości A. R. zaczął podnosić w ten sam sposób poziom swojej działki. Potwierdził to również A. R., kategorycznie jednocześnie zaprzeczając początkowym sugestiom strony, iż uczynił to on wbrew jej woli.

Również z powyższego oświadczenia woli wynikało, że strona nie uczyniła tego w celu utwardzenia powierzchni, a jedynie do podniesienia jej poziomu. Potwierdza to również kubatura - ilość nawiezionej masy odpadów wynikająca nie tylko z dołączonej do akt dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie oględzin działek, ale także z opinii sporządzonej na tą okoliczność przez biegłego geodetę.

Odnośnie decyzji nr [...]wydanej w dniu [...] stycznia 2016 roku przez Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy, którą umorzono postępowanie w sprawie usunięcia odpadów w postaci mas ziemi o kodzie 17 05 04 inne niż 17 05 03 z działek o nr [...],[...] i [...] wobec A. R., E. B., B. L., H. L., K. L. i Z. L., a na które skarżąca powołuje się w pismach składanych w postępowaniu toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wskazać należy, że po pierwsze postanowienie znajduje się w aktach administracyjnych. Po drugie podstawą umorzenia postępowania nie była odmienna wykładnia przepisów ustawy o odpadach, tak jak zdaje się sugerować skarżąca, a jedynie fakt, że odpady przez w/w zostały usunięte ze wskazanych działek przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na odzysk odpadów i przetworzone w procesie odzysku, a uzyskana masa ziemi ponownie nawieziona na wskazane działki. Odpady zostały więc w tym przypadku zagospodarowane zgodnie z wymogami ustawy o odpadach, czego nie można stwierdzić w sprawie dotyczącej skarżącej, a stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania.

Brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Uchylając wyrokiem z dnia 5 marca 2015 roku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny faktycznie nakazał organom ustalenie, czy działki stanowiące własność skarżącej faktycznie położone są na obszarze stanowiącym Warszawski Obszar Krajobrazowo Chroniony, bo tylko wówczas będzie obowiązywał w stosunku do nich zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu zgodne z § 4 pkt 5 rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 2007 roku. W przypadku ustalenia, iż działki te są położone poza granicami tego obszaru, wówczas byłoby możliwe zastosowanie już wcześniej powoływanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym.

Jest oczywistym, że w przypadku poczynienia takiego ustalenia faktycznego co do położenia działek skarżącej należało rozważyć czy nie zachodzi jeden z przypadków określonych w tym rozporządzeniu. Sąd jednak nie przesądził, że taka sytuacja ma miejsce, a prowadzone przez organy postępowanie, jak i rozważania Sądu I instancji wykazały, że żaden z przypadków określonych w rozporządzeniu nie zachodził, który by zwalniał skarżącą z obowiązku wynikającego z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.

Wobec powyższego uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.