Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 356/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. C. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego 2013 r. (nr [...]) w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Wojewoda W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]) o wymeldowaniu skarżącego M. C. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w M. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przesłankami wymeldowania są: faktyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Opuszczenie lokalu musi mieć charakter trwały i być dobrowolne, połączone z zamiarem zerwania związków z dotychczasowym miejscem i przeniesieniem centrum życiowego w nowe miejsce.
O braku dobrowolności opuszczenia lokalu można mówić jedynie wówczas, gdy osoba została bezprawnie usunięta z lokalu przez osobę posiadającą do niego tytuł prawny i następnie skutecznie wykorzystała przysługujące jej cywilne lub karne środki ochrony prawnej, celem zapewnienia sobie powrotu i ponownego zamieszkania w lokalu. Rezygnacja z korzystania z tych środków może świadczyć o dobrowolnej zmianie miejsca pobytu przez daną osobę.
Mając to na względzie organ odwoławczy uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe, podzielając je w całości. M. C. nie przebywa w lokalu nr [...] przy ul. [...] w M. Opuścił to miejsce na skutek konfliktu rodzinnego (rozwodu z żoną A. C.) w połowie 2006 r. i do niego nie powrócił. Obecnie nie posiada kluczy do lokalu, ale bardzo często przebywa na terenie posesji przy budynku lub w szopie, w której pozostawił swoje rzeczy. Skarżący od dnia opuszczenia spornego lokalu nie skorzystał z żadnych środków ochrony prawnej posiadania.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, że została wydana z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz art. 77 § 1, art. 77, art. 79 i art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Skarżący podniósł, że nie opuścił dobrowolnie i trwale lokalu przy ul. [...] w M. Wyjaśnił, że nie ma możliwości powrotu do lokalu, ponieważ była żona wymieniła zamki w drzwiach.
W ocenie strony, Wojewoda w ogóle nie odniósł się do zeznań sąsiadów tj. B. T. i I. R., którzy twierdzili, że często widywali skarżącego nieopodal mieszkania. Nie ustalił również, czy skarżący wnioskował o ustalenie sposobu korzystania ze wspólnie zajmowanego mieszkania w toku postępowania rozwodowego. Tych ocen i ustaleń, zdaniem strony skarżącej, należało dokonać pod kątem spełnienia przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu.
Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, organ zastosował prawidłowe przepisy prawa i wyczerpująco uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Zaistnienie przesłanek stanowiących podstawę wymeldowania, wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie budzi wątpliwości: skarżący opuścił lokal ponad 6 lat temu, nie podjął też skutecznych środków prawnych zmierzających do powrotu do miejsca zameldowania.
Sąd podkreślił, że okoliczność, że skarżący często przebywa w pobliżu budynku, z którego został wymeldowany, na podwórzu lub w garażu przy aucie, nie jest równoznaczne z tym, że zamieszkuje on w tym lokalu. Sąd wywiódł także z tych ustaleń wniosek, że skarżący opuścił lokal z sposób trwały.
M. C. zaskarżył wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 356/13) skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia. Zarzucił też naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnym zastosowaniu przepisu art. 15 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący podniósł, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że organy administracyjne ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami procedury administracyjnej i w oparciu o te ustalenia, niezasadnie stwierdził, że istniały podstawy prawne do jego wymeldowania z dotychczasowego miejsca pobytu. Zdaniem skarżącego organ nieprawidłowo zastosował powołany przepis ustawy, przyjmując, że skarżący dobrowolnie i trwale opuścił dotychczasowe miejsce pobytu. M. C. podkreślił, że organ administracji nie zbadał, czy skarżący podejmował kroki związane z umożliwieniem mu powrotu do lokalu, nie odniósł się do zeznań świadków B. T. i I. R., pominął również to, że skarżący nie posiadał kluczy do lokalu i w związku z tym nie mógł powrócić do spornego mieszkania. Zwrócił także uwagę, że nie została dokonana merytoryczna ocena przesłanki "dobrowolności".
Wojewoda W. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Wszystkie jej zarzuty sprowadzają się do próby zakwestionowania poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych oraz podważenia wniosków i ocen, jakie wyprowadziły organy i Sąd z zebranego materiału dowodowego. Zarzuty o charakterze procesowym skarżący kasacyjnie powiązał z naruszeniem prawa materialnego twierdząc, że wskutek wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego doszło do naruszenia normy prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Mianowicie wywodzi, że nie została potwierdzona przesłanka dobrowolnego opuszczenia przez niego lokalu przy ul. [...], a w konsekwencji nie zostały wyczerpane znamiona przywołanego wyżej przepisu materialnego usprawiedliwiające wymeldowanie.
Przy czym zarzuty skargi kasacyjnej zostały tak skonstruowane, że wskazują na naruszenie przez Sąd I instancji jedynie przepisów k.p.a. Przyjmuje się, że takie sformułowanie zarzutu kasacyjnego w stosunku do wyroku sądu przez przywołanie jedynie przepisów postępowania administracyjnego, bez połączenia z naruszeniem przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest nieprawidłowe. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów kodeksu administracyjnego, bowiem to ostatnie należy do kompetencji organów administracji publicznej. Niemniej jednak brak wyraźnego powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 634/09).
Zgodnie natomiast z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która nie występuje w niniejszej sprawie. Powyższe uregulowania oznaczają, że zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie.
Rozpatrywana sprawa dotyczy decyzji o wymeldowaniu skarżącego M. C. z pobytu stałego, wydanej na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z tym przepisem można osobę wymeldować z pobytu stałego z urzędu lub na wniosek jeżeli opuściła ona miejsce zameldowania na ponad 3 miesiące i nie wymeldowała się.
Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia organów, że w sprawie zaistniały określone w tym przepisie dwie przesłanki, uzasadniające wymeldowanie skarżącego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w M. Po pierwsze – skarżący opuścił lokal trwale, po drugie – uczynił to dobrowolnie, choć rozważania sądu w zakresie tej ostatniej kwestii nie są wyraźnie wypowiedziane.
Skarżący postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania i naruszenia prawa materialnego. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności – co do zasady – wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego można przejść dopiero wtedy, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy (został prawidłowo ustalony i oceniony) albo też nie został skutecznie podważony (vide wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04).
Przypomnieć wypada, że M. C. nie kwestionuje że w mieszkaniu przy ul. [...] w M. nie przebywa od połowy 2006 r. Sporną w sprawie pozostaje kwestia, czy opuścił mieszkanie trwale i dobrowolnie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji ocena stanu faktycznego sprawy, ustalonego w postępowaniu administracyjnym, jest prawidłowa. Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak również by organy w sposób niewystarczający zebrały i następnie rozpatrzyły materiał dowodowy. Zgromadzone przez organy dowody pozwoliły na dokładne wyjaśnienie wszystkich kwestii, które były istotne dla potwierdzenia bądź zaprzeczenia faktu zamieszkania przez skarżącego pod wskazanym adresem: w postępowaniu został przeprowadzony dowód z przesłuchania świadka – A. C., która oświadczyła, że M. C. od wielu lat koncentruje swoje sprawy życiowe poza miejscem zameldowania i nie dysponuje kluczami do mieszkania. Nie zaprzeczyły temu B. T. i I. R., które zeznały, że M. C. bywa w okolicy spornego mieszkania (w garażu).
Co więcej, w aktach sprawy znajdują się wyroki: Sądu Okręgowego w E. z [...] grudnia 2006r., sygn. akt [...] orzekającego rozwód A. C. i M. C. z winy skarżącego (i nie orzekającego o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania) oraz Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] września 2006 r., sygn. akt [...] o uznaniu skarżącego winnym popełnienia czynu z art. 207 § 1 kk (znęcania psychicznego i fizycznego nad żoną i córką). Przede wszystkim jednak sam zainteresowany przyznał, że nie zamieszkuje w spornym lokalu, choć cały czas w toku postępowania formułuje wolę powrotu do niego.
W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że zamiar stałego pobytu pod oznaczonym adresem nie musi się przejawiać w podejmowaniu środków prawnych w celu przywrócenia naruszonego posiadania. Podejmowanie tego rodzaju środków prawnych tj. wystąpienie z powództwem posesoryjnym jest jednak oceniane w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania, jako okoliczność uzasadniająca przyjęcie, że strona wbrew własnej woli opuściła lokal, z którego jest wymeldowywana (por. np. wyrok NSA z 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2672/11; wyrok NSA z 22 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1996/11; wyrok NSA z 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1259/05, LEX nr 289909). Wytoczenie tego powództwa ma na celu wykazanie, że opuszczenie miejsca zameldowania nie miało charakteru dobrowolnego.
W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje, że lokal opuścił dobrowolnie (co spowodowane było okolicznościami rodzinnymi), ale nie wykazuje skutecznie, że do opuszczenia lokalu został zmuszony, na uprawdopodobnienie czego mógłby wskazać chociażby wystąpienie z powództwem o przywrócenie utraconego posiadania. Złożenie takiego powództwa miałoby szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, skoro skarżący podnosi, że miał i ma zamiar powrócić do lokalu, w którym był zameldowany. Brak jednak przeciwstawienia się przez skarżącego wymianie zamków w 2006 r. dokonanej przez byłą żonę, w przewidzianej przez przepisy postępowania cywilnego formie, nakazuje przyjąć, że skarżący opuścił sporny lokal w sposób dobrowolny i z zamiarem trwałego przebywania pod innym adresem.
Natomiast Fakt, że w mieszkaniu nadal znajdują się rzeczy stanowiące wspólność majątkową małżeńską (skarżący nie wykazał, że doszło do podziału majątku dorobkowego po ustaniu wspólności małżeńskiej) jak również to, że bywa w okolicy mieszkania, nie ma znaczenia w postępowaniu o wymeldowanie, w świetle przesłanek wymeldowania określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
W tej sytuacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie i zbadanie stanu faktycznego, nie jest uzasadniony. Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu administracyjnym z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 79 k.p.a., polegający na braku możliwości uczestniczenia przez skarżącego w przesłuchaniu K. C., ponieważ skorzystała ona z prawa do odmowy zeznań jako córka skarżącego. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest wyczerpujące i odpowiada w pełni wymogom określonym w tym przepisie.
Nieuwzględnienie zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, dotyczących prawidłowości oceny Sądu co do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ (trwałego i dobrowolnego opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania) determinuje ocenę zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie.
Również ten zarzut należy uznać za nieuzasadniony, jako że został on oparty na zarzucie błędnych ustaleń faktycznych. Skarżący powiązał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z zarzutem nieuzasadnionego przyjęcia, że dotychczasowe miejsce pobytu opuścił dobrowolnie i dobrowolnie skoncentrował centrum swojej aktywności życiowej w nowym miejscu zamieszkania. Skoro jednak ustalenia organu dotyczące opuszczenia przez niego spornego mieszkania są prawidłowe i jednoznacznie wskazują, że opuścił miejsce zameldowania dobrowolnie i trwale, to w konsekwencji należy uznać za prawidłowe zastosowanie do tego stanu faktycznego normy art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że Sąd I instancji nie naruszył art. 15 ust. 2 wspomnianej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.
Na koniec należy wyraźnie podkreślić, że zameldowanie ma wyłącznie charakter ewidencyjny i nie odzwierciedla uprawnień do lokalu, a jedynie potwierdza pewien stan faktyczny – zamieszkiwania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego bądź czasowego pobytu.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a.