Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 732/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r., odmówił wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nitki awaryjnej rurociągu naftowego na odcinku przebiegającym przez działkę nr ewid. [...], obecnie po podziale przez działkę nr ewid. [...], położoną w miejscowości [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.J., kwestionując zasadność podjętej decyzji.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tj. Dz.U. z 2016 r. poz.
23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że budowa rurociągu naftowego zarówno podstawowego, jak i jego nitki awaryjnej realizowana była w oparciu o decyzję lokalizacyjną wydaną przez Komisję Planowania w dniu [...] lutego 1966 r. (kopii w aktach brak). Wskazał także, że w dacie realizacji inwestycji żadne obowiązujące przepisy nie obligowały inwestora, czy też organów administracji do przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektów budowlanych. Za przywołanym w decyzji wyrokiem sądu administracyjnego organ wskazał, iż skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres pięciu lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego istotną kwestią, wpływającą na konieczność odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornej inwestycji jest także fakt zakończenia postępowania cywilnego w sprawie dotyczącej usunięcia przedmiotowego rurociągu z działki skarżącego. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w P. oddalił powództwo J.J. i M.J. przeciwko właścicielowi rurociągu w tej sprawie. Wyrok powyższy jest prawomocny i został poprzedzony postanowieniem Sądu Rejonowego w S. o nabyciu przez zasiedzenie służebności gruntowej o treści odpowiadającej treści służebności przesyłu na tej nieruchomości przez [...] S.A. Postanowienie to także stało się prawomocne. Te rozstrzygnięcia wskazują, że sądy nie dostrzegły konieczności usunięcia spornego rurociągu z działki odwołującego się.
Konkludując organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ powiatowy prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy i zasadnie orzekł o odmowie wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nitki awaryjnej rurociągu naftowego.
Skargę na powyższą decyzję wniósł J.J., domagając się jej uchylenia i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.), art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedziona skarga nie zasługiwała na jej uwzględnienie. Podstawę prawną jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zasadniczo podziela argumentację organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił brak podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej.
Tym samym nie było możliwe rozważanie konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki. Wykazano bowiem, że dla niniejszej inwestycji została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Zachowana dokumentacja oraz ranga inwestycji, w ramach której powstał obiekt, upewnia o jego legalności. Orzeczenie w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu nie świadczy o braku pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu sprzed kilku dziesięcioleci. W ocenie Sądu o braku legalności obiektu, wbrew zarzutom skargi, nie może świadczyć i to, że [...] S.A. nie było w stanie wylegitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji oraz to, że do takiego dokumentu nie dotarły organy w toku postępowania w niniejszej sprawie. Zasadnie ustalono i oceniono, że brak dokumentacji sprzed pięćdziesięciu lat nie stanowi o fakcie realizacji obiektu w warunkach samowoli budowlanej.
Także, wbrew zarzutom skargi, w okolicznościach sprawy nie miała zastosowania regulacja ust. 2 art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem Sądu w sprawie nie ma dowodów na to, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej i z naruszeniem prawa własności ówczesnych właścicieli nieruchomości. Istnienie obiektu nie było kwestionowane, jak podaje skarżący, co najmniej do 1993r., zatem nie tylko przez ponad 30 lat od daty budowy, ale też ponad 10 lat od momentu zmiany warunków społeczno-politycznych po roku 1989.
Natomiast kwestia ewentualnego użytkowania obiektu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia.
Dalej Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia zasad opisanych w art. 8, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Wyczerpano wszystkie możliwości prawidłowego zebrania materiału dowodowego. Dokonano prawidłowej oceny okoliczności sprawy, w pełni uzasadniającej podjęte rozstrzygnięcie. Wskazał także, iż strony postępowania przywoływały sprawę zakończoną wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt [...], którym oddalono powództwo o nakazanie [...] S.A. usunięcia rurociągu z działki skarżącego. Wskazał także, iż postępowanie cywilne nie ograniczałoby postępowania administracyjnego w zakresie żądania nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego gdyby ustalono, że powstał w warunkach samowoli budowlanej i nie podlega legalizacji w myśl ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Takie ustalenia w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie miały jednak miejsca.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego niewłaściwą interpretację sprowadzającą się do przyjęcia, że okoliczności w postaci tego czy nitka awaryjna rurociągu jest obecnie użytkowana lub czy istnieje przynajmniej potencjalna możliwość albo potrzeba jej użytkowania nie mają znaczenia przy rozstrzyganiu o potrzebie zastosowania ww. regulacji, co doprowadziło Sąd do konstatacji, że organy administracji nie powinny przeprowadzać postępowania dowodowego co do powyższych okoliczności, podczas gdy dla ustalenia czy inwestycja powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia, lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych okoliczności te mają kluczowe znaczenie, a wobec tego niezbędnym jest również przeprowadzenie postępowania dowodowego w powyższym zakresie, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. i nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania
- II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w następstwie przyjęcia, że realizacja inwestycji w postaci nitki awaryjnej rurociągu musiała być zrealizowana zgodnie z prawem, w tym w oparciu o decyzję lokalizacyjną Komisji Planowania z dnia [...] lutego 1966 r., pomimo że w aktach sprawy brak jest ww. decyzji, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że inwestycja realizowana była z naruszeniem także innych obowiązujących w dacie budowy przepisów, tj. bez zgód właścicieli nieruchomości na których posadowiony jest rurociąg;
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo nieprzeprowadzenia przez orany administracyjne pierwszej i drugiej instancji postępowania dowodowego mającego na celu przynajmniej uprawdopodobnienie okoliczności utraty pozwolenia na budowę przebiegającego przez terytorium Polski sześćset siedemdziesięciokilometrowego odcinka rurociągu stanowiącego element największy na świecie system rurociągów i w efekcie przyjęcie domniemania faktycznego sprowadzającego się do uznania, że znaczny upływ czasu równa się utracie dokumentu - dotyczącego strategicznej dla Europy Środkowej inwestycji;
3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny materiału dowodowego sprowadzającą się do przyjęcia, że w sprawie brak jest materiału dowodowego świadczącego o posadowieniu nitki awaryjnej rurociągu w warunkach samowoli budowlanej - z naruszeniem prawa własności ówczesnych właścicieli nieruchomości (co uniemożliwia z kolei skorzystanie z regulacji zawartej w art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), podczas gdy w innym miejscu uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny popiera swoje tezy powołując się na postanowienie sądu powszechnego stwierdzającego nabycie przez zasiedzenie służebności o treści odpowiadającej służebności przesyłu, a więc instytucję której konieczność zastosowania wynika z bezprawnej ingerencji w prawo własności, co w konsekwencji spowodowało nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo faworyzowania przez organy administracyjne ekonomicznie uprzywilejowanej strony będącej jednoosobową spółką Skarbu Państwa co przejawia się w wydawaniu orzeczeń na jej korzyść (zawieszanie postępowania, odmowa nakazu rozbiórki rurociągu) przy jednoczesnym nieuwzględnianiu wniosków skarżącego oraz nakazywaniu mu, w równolegle toczącym się postępowaniu (znak: [...]), rozbiórki budynku mieszkalnego zbudowanego bez pozwolenia na budowę, co w konsekwencji powoduje, że skarżący kasacyjnie, który dokonał samowoli budowlanej na swojej nieruchomości jest stawiany w gorszej pozycji niż podmiot, który dokonując samowoli czynił to na szeregu cudzych nieruchomości bez zgód ich właścicieli;
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt k.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2016 r. odmawiająca wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nitki awaryjnej rurociągu naftowego na odcinku przebiegającym przez działkę nr [...] (obecnie po podziale [...]) w miejscowości [...]. Odmowa wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę przedmiotowej nitki awaryjnej na działce skarżącego nastąpiła z powodu zrealizowania tej inwestycji liniowej na podstawie decyzji lokalizacyjnej Komisji Planowania z dnia [...] lutego 1966 r. Zatem w sprawie tej nie ujawniono przesłanki samowoli budowlanej a tym samym nie było możliwości zastosowania wnioskowanego przez skarżącego przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
W tej sprawie nie jest sporne, iż ostateczną decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1993 r. nakazano skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] a wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, albowiem samowolnie wzniesiony budynek mieszkalny wybudowano w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym na terenie nieprzeznaczonym pod tego typu zabudowę oraz w bardzo bliskiej odległości od podziemnej nitki awaryjnego rurociągu do transportu paliw, tj. w strefie bezpieczeństwa rurociągu, która stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia.
Jedynie informacyjnie przypomnieć w tym miejscu należy, iż wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 792/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody Warszawskiego o nakazie rozbiórki wskazanego budynku mieszkalnego, a skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1924/09.
Z lektury akt sprawy wynika, iż w przedmiotowej sprawie na skutek wniosku J.J. z dnia 14 kwietnia 1993 r., (a więc po wydaniu wobec skarżącego ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego), ponowionego kolejnym wnioskiem, który wpłynął do organu 8 lipca 2009 r. prowadzono postępowanie w sprawie legalności budowy rurociągi naftowego - nitki awaryjnej na odcinku przebiegający przez działkę skarżącego, albowiem skarżący domagał się wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Sporne urządzenie przesyłowe produktów naftowych wybudowane zostało w drugiej połowie lat 60-tych ubiegłego wieku - co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem 1 stycznia 1995 r., a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Wyjątek od powyższej zasady wskazano w art. 103 ust. 2, zgodnie z którym przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane (nakazu rozbiórki - przypomnienie NSA) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Jak już wyżej zauważono budowa przedmiotowego rurociągu naftowego i spornej nitki awaryjnej zlokalizowanej na działce skarżącego ukończona została w II połowie lat 60-tych ubiegłego wieku. Stąd też w sprawie należało, co do zasady, zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 ze zm.).
Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przepisy ustawy stosuje się również do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną. Wprowadzając ustawę z 1974 r. ustawodawca zdecydował o stosowaniu nowej ustawy do zdarzeń prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tą regulacją przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dotyczące likwidacji skutków samowoli budowlanej będą miały także zastosowanie do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 marca 1975 r., o ile zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Skoro podstawą żądania wnioskodawcy było roszczenie w trybie art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczące rozbiórki spornej nitki awaryjnej rurociągu naftowego, to podstawowe znaczenie miało ustalenie w sprawie czy ten obiekt budowlany wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy a więc czy powstał w warunkach samowoli budowlanej. Nadto poza konieczną dla zastosowania tej regulacji przesłanką budowy obiektu niezgodnie z przepisami, art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w ust. 1 pkt 2 wprowadza dodatkową przesłankę niezbędną do orzeczenia nakazu rozbiórki jaką jest powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zatem łączne zaistnienie tych dwóch przesłanek pozwala na przyjęcie, iż w sprawie doszło do ziszczenia się stanu faktycznego objętego normą art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
W tej sprawie dla zastosowania tej normy prawa materialnego nie było jednakże podstaw gdyż poczynione w sprawie ustalenia jednoznacznie wykazały, iż przedmiotowa inwestycja tj. budowa rurociągu naftowego zarówno podstawowego jak i jego nitki awaryjnej realizowana była w oparciu o decyzję lokalizacyjną wydaną przez Komisję Planowania z dnia [...] lutego 1966 r. Fakt ten potwierdza pismo Ministerstwa Przemysłu i Handlu z dnia 27 października 1993 r. Pismo to wskazuje, iż ewentualny odpis decyzji można uzyskać w trybie tajnym. Również Urząd Wojewódzki w W. w piśmie z dnia 28 lutego 1994 r. przyznaje, iż wszelkie dane dotyczące tego rurociągu można uzyskać w trybie tajnym (całość dokumentów dot. budowy ropociągu objęta jest klauzulą tajności - pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 22 kwietnia 1994 r.). Fakt legalności budowy rurociągu [...] jako inwestycji o znaczeniu krajowym potwierdza także pismo Departamentu Polityki Przestrzennej i Regionalnej z dnia 16 grudnia 1993 r., w którym zaznaczono iż budowa spornego rurociągu rozpoczęta została na mocy decyzji z dnia [...] lutego 1966 r. wydanej przez Przewodniczącego byłej Komisji Planowania przy Radzie Ministrów.
Podjęto w sprawie szereg działań mających na celu uzyskanie wskazywanej wyżej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lutego 1966 r. jednakże wszelkie próby nie powiodły się. Nie uzyskano takiej decyzji nawet z Archiwum Akt Nowych, które przecież gromadzą i przechowują materiały archiwalne powstałe od 1918 r. w wyniku działania naczelnych i centralnych organów władzy. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2011r. Archiwum Akt Nowych poinformowało, że nie odnaleziono w zasobie znajdujących się tam dokumentów materiałów dot. budowy ropociągu naftowego. relacji [...] – [...].
Jednakże to, iż w aktach sprawy brak wskazywanej wyżej decyzji lokalizacyjnej nie oznacza, że sporna inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej i z naruszeniem prawa własności poprzednich właścicieli, skoro inne wyżej wskazywane dowody potwierdzają fakt legalnego zrealizowania przedmiotowego rurociąg naftowego relacji [...]-[...]. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, brak w aktach sprawy decyzji lokalizacyjnej Komisji Planowania z dnia [...] lutego 1966 r. nie stanowi przywoływanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 i 80 k.p.a.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawierają odpowiednika przepisu art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994r., nakładającego na właściciela lub zarządcę obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów dotyczących jego budowy. Przepis art. 43 ostawy Prawo budowlane z 1974 r. nakładał na właściciela lub zarządcę obowiązek użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, przeprowadzania badań stanu technicznego obiektu, utrzymania go w należytym stanie chroniącym przed powstaniem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zniszczeniem lub przedwczesnym zużyciem, jak też zeszpeceniem otoczenia. Obowiązku przechowywania dokumentów lub stosownych decyzji nie można również wyprowadzić z przepisu § 55 w zw. z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm.).
Przepis ten stanowi bowiem, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym, a w szczególności wypełniać obowiązki wynikające z § 34. W konsekwencji przyjąć należy, że obowiązek przechowywania dokumentacji dotyczącej budowy obiektu, a wynikający z przepisu art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r., jak i robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Powyższe oznacza, że właściciele i zarządcy obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie mają prawnego obowiązku posiadania dokumentacji budowy (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 394/06; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK1004/12 – http: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem inwestor, zarządca, czy też aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego, pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995 r., nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa.
Nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Jeżeli obiekt wykonany został przed dniem 1 stycznia 1995 r., a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, to organ nadzoru budowlanego, o ile nie dysponuje dokumentami obiektu, winien podjąć działania w celu uzyskania dokumentacji z zasobów archiwalnych. Nieprzedłożenie przez właściciela obiektu (inwestora) dokumentów dotyczących budowy spornego obiektu nie rodzi domniemania wykonania obiektu bez wymaganych prawem pozwoleń. (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 651/09; wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1695/11 i II OSK 1705/11 – http: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie identyfikuje się z tym stanowiskiem.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że nieprzedłożenie dokumentacji dotyczącej budowy spornego rurociągu naftowego, który powstał prawie 50 lat temu nie pozwala na przyjęcie przez organy domniemania, że obiekt ten wykonany został bez stosownego pozwolenia, a więc w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Natomiast przywołane we wstępnej części tego uzasadnienia dowody wskazują, iż obiekt ten powstał legalnie na podstawie decyzji Komisji Planowania z dnia [...] lutego 1966 r., jak również za zgodą ówczesnych właścicieli nieruchomości, co w konsekwencji zasadnie prowadziło do wydania decyzji o odmowie podjęcia decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nitki awaryjnej rurociągu naftowego na odcinku przebiegającym przez działkę nr [...] (obecnie po podziale nr [...]) w miejscowości [...]. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut wniesionego środka odwoławczego nieprzeprowadzania postępowania mającego na celu przynajmniej uprawdopodobnienie przez organy I i II instancji okoliczności utraty pozwolenia na budowę i związanego z tym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. W sprawie tej, co nie budzi wątpliwości, podejmowano liczne czynności mające na celu uzyskanie wskazywanej wyżej decyzji lokalizacyjnej, lecz działania te nie doprowadziły do pozyskania tej decyzji.
Natomiast prowadzenie dodatkowego postępowania w zakresie okoliczności utraty takiej decyzji, nie znajduje w tej sprawie jakiegokolwiek uzasadnienia. W tym zakresie nie można więc mówić o naruszeniu wskazanych wyżej norm prawa procesowego.
Skoro w sprawie tej przesądzono, iż sporną inwestycję zrealizowano na podstawie wymaganego prawem pozwolenia (decyzja lokalizacyjna Komisji Planowania z dnia [...] lutego 1966 r.) to nie można skutecznie kwestionować tym samym, iż uczyniono to bez zgody ówczesnych właścicieli nieruchomości (z naruszeniem ich prawa własności). Twierdzenia takie wynikają wyłącznie z subiektywnego przekonania skarżącego, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w zakresie budowy rurociągu. Twierdzenia skarżącego o samowoli budowlanej jak i naruszeniu prawa własności poprzednich właścicieli pozostają całkowicie gołosłowne, albowiem w tym zakresie skarżący nie przedstawił jakichkolwiek przesłanek uwiarygadniających ten pogląd, w przeciwieństwie do organów administracji, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzyskały niezbędny materiał dowodowy. Argumentacja skargi kasacyjnej zatem nie pozwala zakwestionować stanowiska przedstawionego w zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie.
Natomiast uzyskanie przez [...] Spółka Akcyjna w [...] rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej o treści służebności przesyłu obciążającej działkę skarżącego nr [...] w [...] (patrz postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. sygn. [...]) w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że inwestycję zrealizowano z naruszeniem prawa własności ówczesnych właścicieli. Jest to postanowienie, które potwierdza tylko, że Spółce przysługuje względem nieruchomości skarżącego prawo do władania tą nieruchomością w zakresie określonym tym postanowieniem.
Tym samym Spółka może dokonywać konserwacji, remontów, usuwania skutków ewentualnej awarii z prawem wejścia i wjazdu na nieruchomość skarżącego czy też dokonywać przebudowy legalnie zrealizowanego rurociągu, tak wiec posiadanie takiego postanowienia o stwierdzeniu nabycia przez zasiedzenie służebności przesyłu może w szczególności służyć aktualnym działaniom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem rurociągu.
Należy w tym miejscu zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przesłanka do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stanowisko to wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, patrz wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1753/15, LEX nr 2273669, w który wskazano, iż przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Dlatego też nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa procesowego oznaczony w petitum skargi kasacyjnej jako 3.
Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. co zdaniem skarżącego wiąże się z faworyzowaniem przez organy administracji ekonomicznie uprzywilejowanej strony będącej jednoosobową spółka Skarbu Państwa, co przejawia się w wydawaniu orzeczeń na korzyść tego podmiotu a nieuwzględnianiem wniosków skarżącego i nakazywanie mu, w równolegle toczącym się postępowaniu (znak: [...]), rozbiórki budynku mieszkalnego zbudowanego bez pozwolenia na budowę, a w konsekwencji powoduje, że skarżący, który dokonał samowoli budowlanej na swojej nieruchomości jest stawiany w gorszej pozycji niż podmiot, który dokonując samowoli czynił to na szeregu cudzych nieruchomości bez zgód ich właścicieli.
Twierdzenia skarżącego odnoszące się do uprzywilejowywania jednej ze stron przedmiotowego postępowania pozostają absolutnie nieusprawiedliwione i wynikają z subiektywnej oceny, iż przebiegająca przez nieruchomość skarżącego nitka awaryjna rurociągu naftowego, jest samowolą budowlaną, czego absolutnie nie można potwierdzić w tej sprawie. Przedmiotowe postępowanie właśnie wykazało, iż pogląd skarżącego w tym zakresie nie zasługują na akceptację. Natomiast inne postępowania związane z nakazem przymusowej rozbiórki budynku mieszkalnego skarżącego (egzekucyjne, o odroczenie nakazu rozbiórki) stanowią odrębne sprawy, która nie mogą mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania.
Powyższe stanowisko uzasadnia twierdzenie, iż w niniejszej sprawie wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie doszło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bo tej formy naruszenia prawa materialnego dotyczy zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej jako 1 w zakresie naruszenia prawa materialnego. Podnoszona zaś w ramach tego zarzutu kwestia użytkowania spornej nitki awaryjnej ropociągu nie stanowi przesłanki uwzględnienia zarzutu podnoszonego w tym zakresie gdyż kwestia prawidłowości użytkowania spornego ropociągu naftowego, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Utrzymanie obiektów budowlanych regulują przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Natomiast w niniejszej sprawie, rozstrzyganej zgodnie z zakresem w jakim sprawa ta została wszczęta zasadnicze znaczenie ma wyłącznie legalność tego rurociągu naftowego a w tym zakresie, jak już wyżej zaznaczono, nie ujawniono naruszeń prawa.
Dotychczasowe rozważania w tej sprawie pozwalają stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i w konsekwencji prawidłowo zastosował w sprawie konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było uzasadnionych podstaw do tego by uwzględnić wniesioną skargę w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. albowiem, co wykazało niniejsze uzasadnienie w sprawie tej nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które by miało wpływ na wynik sprawy, jak też nie ujawniono takich naruszeń procedury administracyjnej co pozwalałoby zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zatem nie podzielono zarzutów skargi kasacyjnej i w efekcie uznano zaskarżony wyrok za odpowiadający prawu. Skoro skarga kasacyjna była całkowicie nieusprawiedliwiona, to na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono ją.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.